四川省乡村生态环境基层治理的现状、问题与对策——基于86 例村规民约的实证分析

李 昶 徐嘉鑫

（四川师范大学法学院，四川 成都 610066）

0 引言

《中华人民共和国乡村振兴促进法》以单章的形式列出生态保护相关内容，强调“加强乡村生态保护和环境治理”，彰显乡村生态环境保护的重要性，以法律的形式对乡村环境保护提出了新的要求。村民自治是乡村治理的重要方式，制定并完善村规民约能够有效实现政府行政治理与村民自治的衔接。2017年，我国农村垃圾总量约为1.8 亿t，1/4 的生活垃圾存在清运和处理问题，部分垃圾的处理不当甚至造成“垃圾围城”等现象，对村民生活造成了显著的负面影响。可见，村民同样具有改善环境的迫切现实需求。在法律与现实的双重要求之下，在乡村生态环境基层治理层面急需予以回应。笔者拟基于四川省村规民约样本，以法制视角审视现有村规民约中环境保护的内容及作用发挥机制，结合现行法律法规内容提出针对性建议。

1 生态环境治理是村规民约的应有之义

1.1 有效的村规民约是乡村生态环境善治的必要条件

2018 年，我国民政部、中组部、全国妇联等7 部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，提出“到2020 年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制”，明确村规民约中应当包括“节约资源、保护环境”内容。这对村规民约中的环境保护内容及其针对性、可操作性做出了明确的新要求。村规民约与法律都是构建“法治、德治、自治”相结合的乡村治理体系的重要组成部分。目前，国家法律难以在经济、社会、文化发展不均衡的乡村有效供给普适性强、实施效力高的基层社会治理规范，这为村规民约的产生与发展提供了特殊环境。在社会关系的规范和调整方面，“硬法”擅长的领域一般恰恰是“软法”缺陷所在，而反过来，“软法”的擅长所在正是“硬法”所不能及之处。“硬法”常常表现为具有很强的稳定性，可同时又缺乏灵活性，而“软法”正好相反，因此二者往往能够形成互补。环境保护是关于公共利益和村民切身利益的大事，村规民约由村民根据切身利益制定，是依法行使民主权利最主要的方式之一。村民自治的基础即是基于共识订立的村规民约，它起着凝聚人心、统一规范的“软法”作用，是村基层治理的“定海神针”。

1.2 村规民约在乡村生态环境治理中的独特作用

与法律相较，村规民约在环境治理中有其独特的性质与使命。乡村背景下，正式制度主要指依靠权力机构实施，供给乡村的法律、法规与政策。非正式制度多为社会漫长历史演进中的社会文化传统与文化规范，村规民约即属此列。非正式制度固然具有约束性、广泛性等制度的共同特征，但仍然具备一些特性，如主体限于本村村民、制订程序较简易、修订间隔短、遵守难度低等。作为扎根乡村的非正式制度，以上特性是村规民约内在构成、作用机制尤其是作用机制之间的相互关系的具体体现。

W·理查德·斯科特在充分考察分析各类要素的基础上提出制度内含以下3 种基础要素：规制性要素、规范性要素、文化-认识性要素，即制度三大基础要素理论。规制性要素是指通过惩罚、威胁等形式确保被约束人的遵从，规范性要素多为通过价值观引导他人自觉遵从规则，文化-认识性要素聚焦于特定文化如何被认识和强化。

1.2.1 规制性要素与规范性要素层面。村规民约借乡村精英权威、村庄舆论压力等手段调解纠纷，显著增强乡村内部性治理力量。笔者认为，规制性与规范性要素在村规民约中共同体现为道德约束。村规民约的价值导向与村民的价值观近乎一致，能够将村民的思想、行为规范通过环境的影响和他人的宣传统一到正确的方向，使村庄在生态保护上具有几乎相通的道德意识和行为规范。村庄共有的道德意识能够对违反人施加舆论压力与道德谴责，减缓司法资源紧缺压力。

1.2.2 文化-认识性要素层面。村规民约的针对性强化了村民的认同。对于法律而言，部分村民缺少法治意识和思维，在自身利益受到侵害后，不排斥却也不主动使用法律。村规民约不具备适用的普适性，却具有对单一村落的针对性。村民对其有着高度认同，所处环境受到污染后，往往能够自觉运用立足乡村实情的村规民约维护自身合法权益。

综上所述，村规民约立足于各村庄不同的地理环境和乡土人情，反映亦促成了村民共同的伦理道德意识。该伦理道德观念区别于法律以国家强制力为后盾，它传承悠久，影响久远，村民普遍认同，从而可以使村民实现自我约束。若个别村民违反村规民约，村庄共有的道德意识会对违法个体形成舆论压力。若村民利益受到侵害，村规民约将会是其维护权益的有效途径。村规民约作为乡村内部性治理方式，针对性强，成本较低，在乡村环境治理中具有显著优势。

2 四川省村规民约生态环境治理内容约定现状与问题

2018 年，四川省人大提出“鼓励和引导基层群众性自治组织在村规民约、居民公约等制度中规定环境保护相关内容”，并在2019 年由四川省文明办开展“三个一百”评选活动，从全省范围内遴选出了100佳村规民约。其中，有14 例为社区公约或居民公约，不属于村规民约范畴，实际有效样本为86 例。笔者试图从村规民约中环境保护内容的视角，通过定量分析的手段一窥四川省乡村环境保护现状。

2.1 基于样本的数据统计

从定量分析法出发，对村规民约样本中规定的环境资源保护相关内容进行类型化处理，通过分析各类型内容在整体样本中的占比，可以透视出村规民约中环境保护内容的倾向，详见表1。

首先，超过95%的村庄在村规民约中提到了环保相关的内容，仅有4 个样本中没有任何相关规定（分别为内江市罗泉镇、攀枝花市热水村、南充市大益湾村和成都市龚家村）。但是，有大量村庄并没有将其细化落实，只是停留在简单的喊口号层面，如乐山市凡山村仅提出“讲究卫生、清除四害、绿化家园、美化环境”。此外，各村对于环境保护的内容基本规范不全。仅有不到42%的村规民约中提到垃圾处理这样相当基本的规范。

其次，部分村规民约中存在地域性特征。以阿坝藏族羌族自治州为例，其村规民约中对草原、动物资源保护格外重视，如阿坝藏族羌族自治州榴桐村规定“不得破坏各种草原保护措施，不得在草畜平衡区放牧，打击各种破坏草原的行为”，阿坝藏族羌族自治州羊茸村提出“严禁偷猎盗猎行为”。这是因为阿坝藏族羌族自治州截至2017 年底共有牧草地 369.94 万hm，占全州土地面积的44.57%，草原畜牧业是其重要产业；阿坝藏族羌族自治州境内有国家一、二级保护动物76 种，占四川省重点保护的51.4%，出现违法动物交易的可能性相对较高。笔者在崇州市的实地调研结果同样体现这一特点。

表1 村规民约分析

最后，部分村规民约规定了惩罚措施，与法律似有交叉之处。例如，绵阳市刘家坪村规定“砍伐林木的要补栽砍伐数的两倍以上”，泸州市走马村规定“责令其整改并参加两天的村级道路的清理的义务劳动”，是村民自行决议产生的责任承担方式。也有直接导向法律的，如巴中市南江县南鹰村明确“谁烧山，谁负法律责任”。

2.2 存在的问题及成因探究

基于以上数据，笔者发现：目前环境资源保护内容在村规民约制定中常作为一个任务性指标被提及，而无具体细则。若村规民约中缺乏环境保护的相关条例，或是过于笼统宽泛，便有理由怀疑该村的环保工作难以顺利开展。为此，有必要对此现象进行内部成因探析，以提出针对性对策。

第一，村规民约存在主观上的疏漏，村干部没有对环境保护工作的全民参与加以重视，村民并未积极参与村规民约环保内容的制定与修订，对待环保活动的积极性也因此受挫。就4 个未规定环境保护内容的村庄而言，其并非没有开展环保相关的工作，但仅局限于顶层设计、活动策划，全体村民的参与性显然不足。例如，南充阆中市思依镇大益湾村，尽管其村规民约中并没有环境保护的相关规定，但其为全市首个智能垃圾分类回收箱落户点。从村规民约的自治意义上看，环保工作的开展是村干部的职责，而村规民约旨在为村民提供引导、监督，相关工作的开展并不能取代村规民约的规范价值，保护环境资源是每个村民的义务，这一点应当引起村干部的重视。

第二，村规民约的形式大于内容。此86 例村规民约中“口号”形式样本较多，条款形式样本较少。在内容方面，条款形式的村规民约显然做得更细致，完整性更高。有的样本在评选样本之外另有版本，如雅安市青龙场村，相较于2018 年参与评选的村规民约，其在2016 年发布的版本显然更具体、规范。又如自贡市全胜村，其村规民约有具体和简略2 个版本，而在网上参与遴选并公布的只有简略版。将村规民约引导向简洁有力、便于理解的形式，一定程度上有利于村规民约在村民普遍文化程度相对较低的乡村顺利发挥其效用。但是，过度追求形式上的简明会导致内容上的将就，字数限制、格式限制显然导致大量村规民约中的环境保护内容过于简单，具体指引的缺失同样会使村规民约的作用大打折扣。

第三，村规民约与法律的责任承担协调机制并不完善，缺乏有效的落地手段，其强制力也因此不得保障。如果村民表示并不知晓村规民约，那村规民约能否对该村民生效则存疑；如果村民不遵守村规民约，其中规定的责任承担方式能否落实到位存疑，监督主体不明；村规民约如果与国家法律规定相冲突，指导方向缺少。如果缺乏具体的措施保障运行，没能解决这些棘手的问题，村规民约也不过是一纸空文。

3 优化乡村生态环境治理中村规民约的对策

3.1 利用村干部带动作用，完善村规民约

村干部应发挥模范领导作用，带动村民集体积极参与环境保护活动。乡村环境的有效治理，源于环境保护共识的有效凝聚和相关措施的贯彻落实。村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，村干部具有权威且能够行使公共权力，在乡村环境治理中的领导作用十分显著。村干部可通过宣传、教育等途径，加强对国家环保理念的宣传，推动不同主体间社会共识的形成，最终形成契合实际的村规民约。在村规民约的落实中，村干部可以将精炼的村规民约具体化，并辅之以完善的配套措施，如以村民互评、引进第三方评定等形式，表彰完成指标的村民，适当给予物质奖励。同时，村干部以身作则，主动执行村规民约规定，模范引领村民等主体积极参与，降低治理中的协调沟通成本，提升治理效果，促进治理模式的 转变。

村干部亦应鼓励村民积极参与村规民约的制定与修订，通过法定程序，使村民在村民大会上积极表达诉求，在村规民约中增删有关内容。村民收到正向反馈，必然会更加积极地行使自身民主权利，村规民约更容易被认可，其潜在规范能力与约束能力也必然会有新的提升。

3.2 增补村规民约中有关生态环境保护内容

村规民约的内容应简洁明了，贴近村民生产生活的要求，否则难以在村民文化程度较低的乡村发挥功效。在宣传普及的接受度和内容的完整上，多数村落村规民约的制定难以取得平衡，但这并非村规民约“空泛化”的充分理由。

已有村规民约应在内容上对国家法予以回应，如巴中市南鹰村“谁烧山，谁负法律责任”，这是村规民约发展的应然方向。各村庄应参考《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等细则，在村规民约中对做好门前“三包”、防止大气污染、牲畜养殖规范、水资源防护等相当重要且具备广泛通用性的内容进行相关规定。

3.3 协调村规民约与法律之间的执行规则

乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，乡镇政府不能直接干预村庄自治范畴内的事务。尽管如此，乡镇政府仍可对村规民约提出要求、进行备案、建议修改。此处可能存在的问题是，村规民约中有关责任追究的规定可能与法律产生重叠甚至冲突。本着“小法服从大法”，村委会应直接删除村规民约中明确违反相关法律法规的内容，但针对非对抗性的、仅仅涉及选择问题的冲突，必须在法律和村规民约的执行过程中建立协调机制，采取柔性的方式，以村集体这一民间群体自身的方式解决问题。

其一，发挥乡村精英在乡村环保治理中的突出作用。乡村精英是乡村治理中不可忽视的群体。传统的乡村精英由村干部、家族代表、富裕村民、知识分子构成。他们作为村内较有威信的成员，通常有能力在村内协调解决问题，而不必上报至乡镇政府，为政府降低人力、物力等治理成本。此外，截至2017年，在岗大学生村官人数已超10 万人，本科生学历占比80%以上。大学生村官更为理解生态保护重要性，对所处乡村认识更全面，可身体力行保护环境。因此，乡村环境保护可以借助此项人才资源，提升治理效能。

其二，可由村集体制订村规民约承诺书，村民自愿签署。此举有两方面意义：形式上，可以将较明确的约定内容制成合同文本，让村民自愿签字确认，体现了制订程序上的正当性；内容上，为相应的约束手段提供了法律上的正当性基础。村规民约中的处罚方式法律性质较为模糊，结合《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，即“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚”，以合同形式提供法律基础似更为合理。《寿安镇清水村村规民约（2014）》第十五条规定：“违反本村规民约，由村民委员会通过公示栏等进行公开谴责，记入村民信誉档案；触犯法律的，由村民委员会报告有关部门依法追究法律责任。”目前，在村规民约执行力有待加强而又缺乏相应约束手段的情况下，将违反村规民约行为记入村民信誉档案的做法是一种新的探索，可与合同签署相结合，明确责任后果，实现与法律的弹性 协调。

4 结语

由四川省所选优秀村规民约的内容来看，许多村规民约尽管规定了生态环境治理的相关内容，但其内容尚显不足，尤其体现出“任务化”“空泛化”的特点，其规范性与效力仍存在问题。当代村规民约既应顺应国家法环保精神，又应立足于村庄自然人文的实际情况，严格遵循程序进行修订。要注重发挥村干部的引导作用，激发村民的主人翁精神。同时，应倡导用更科学的表述、更严格的标准完善村规民约有关内容，提升乡村环境治理能力。对于村规民约而言，完成其内容的建设只是开始，只有建立法律与村规民约之间的纽带，乡村生态环境的基层治理才能在国家法的引导下不断向善发展。