乡村振兴战略下农村居家养老服务的构建与策略优化

[提 要]打造多层次养老服务体系是当前农村社会养老服务体系建设的重要思路，也是实施乡村振兴战略的必经之路。近年来，虽然江西省在建设农村养老服务体系方面做出了努力也取得了一定的成效，但在农村居家养老服务的发展中仍存在一些不足。借鉴江苏、浙江等地区的优秀经验，江西省应在提升服务质量及水平等方面进一步完善农村居家养老服务体系的构建与优化，这必将对江西省实施乡村振兴战略和实现全面建设幸福江西的奋斗目标提供有价值的参考。

[关键词]乡村振兴;农村居家养老;养老服务;策略优化

[作者简介]张乔娜，中共南昌市委党校讲师，研究方向为社会保障。（江西南昌 330038）

[基金项目]江西省党校行政学院系统哲学社会科学研究青年课题“乡村振兴视角下农村多层次养老服务体系建设问题研究”（21QN02）

江西省第十五次党代会提出全面建设幸福江西的奋斗目标，对改善民生、提高人民生活品质作出了要求。发展农村养老服务，是解决“三农”领域有关突出问题，实施乡村振兴战略的重要要求;是坚持以人民为中心，全面建设幸福江西的应有之义。至2020年末，江西省60岁以上老年人达725万，老龄化率达到15.5%，远超老龄化标准，人口老龄化形势非常严峻[1]。其中，农村老年人口390万，占到全省老年人口的53.79%。随着留守老人越来越多，农村的养老问题也引发越来越多的社会关注。对于农村老年人整体来说，家庭仍然是养老服务供给的主体，家庭也是最适合养老的场所。家庭是老人最熟悉的地方，在家里老年人的安全感、归宿感最有保障;而且，在家里老人能够得到亲朋好友的关怀和子女家人的照料，精神慰藉需求能够得到充分满足，心理健康更有保障，“孤独”“焦虑”“失落”等不良情绪可得到有效缓解。

2013年以来，南昌市开展的居家和社区养老服务改革试点工作，经过近几年的持续探索实践，城市居家和社区养老取得了明显进展。有些农村也建了养老院，但农村老人对养老院的接受程度始终不高。而居家养老服务越来越受重视和认可，这补齐了农村养老的短板，促进了养老服务城乡统筹发展。

一、江西农村居家养老服务体系基本建成

（一）政策体系逐步完备

面对日益增加的农村养老服务需求，江西省深入贯彻习近平总书记关于养老服务工作的重要论述，不断完善农村养老服务政策体系，并对发展农村养老服务提出了更高要求。2019年，出台了《江西省养老服务体系建设发展三年行动计划（2019—2021年）》，在全省开展农村养老服务补短板行动，倡导居家养老。2020年，出台的《农村互助养老服务设施建设管理运营指引》提出，要大力发展农村互助养老服务。2021年，出台了《关于加快推进养老服务高质量发展的实施意见》，提出加快形成以“一县一中心、一乡一阵地、一村一场所”为支撑的农村养老服务格局，推进农村养老服务向制度化、标准化、多元化、智能化、亲情化融合发展。2019年底，南昌市也出台了《南昌市居家养老服务条例》，这是江西省第一部养老方面的法律法规。该条例在《江西省居家养老服务实施细则》基础上，进一步明确了政府兜底项目;理顺了部门职责，居家养老服务不再是民政部门“单打独斗”;规范养老服务设施的规划建设，鼓励社会参与居家养老服务的供给，对居家养老服务信息化建设进行了细化。

（二）基础设施日益完善

为了全面推行农村失能特困人员由县级集中照护，江西省要求每个市、县至少建有1所拥有300—500张床位、护理型床位占比70%以上的综合性福利院（养老服务中心）。为了做好半失能和生活自理農村特困人员集中供养，江西省不断新建、改扩建或改造提升乡镇敬老院。为了做实农村留守老年人互助养老，江西省按照“四助五有”（助餐、助安、助医、助娱，有场所、有设备、有经费、有队伍、有制度）建设标准，在全省铺开互助养老服务设施建设，已建成颐养之家等机构10000余个，为农村留守老年人开展互助养老提供了有效载体。

（三）工作机制不断健全

近年来，江西省委、省政府将“党建+农村养老服务”工作纳入市县乡三级党委书记抓党建述职评议考核和村党组织书记“双述双评”内容。充分发挥基层党组织的带动作用，以“党建”推动农村养老服务发展，致力于办成老人舒心、子女放心、党群连心的幸福工程。各地逐步形成以“一县一中心、一乡一阵地、一村一场所”三级养老服务网络为支撑的农村养老服务格局，打造了具有江西特色的农村养老服务体系[2]。

（四）服务功能更趋多元

农村居家养老服务内容不断拓展，由单纯的“基本生活照料”转向了“生活照料、医疗护理、精神慰藉”等功能的整合。疾病是老年人经常要面对的问题，“带病生存”会极大地降低老年人的生活质量，因此医养结合的养老服务是农村老年人的迫切需求。为此，江西不断推动农村养老服务机构的医养结合建设，已有43家县级集中照护机构实现医养结合，123家乡镇敬老院、1200余处村互助养老服务设施与乡村卫生机构毗邻设置，93%以上的农村养老服务设施能够以不同形式开展医疗卫生服务[3]。此外，对于农村留守老人而言，孤独是其面临的最大问题，精神慰藉是其最迫切的需求。江西通过建制村“颐养之家”等设施，推动农村互助养老服务建设，解决留守老人的交流、活动缺失等问题，服务质量得到了明显提升。

二、江西农村居家养老服务水平存在不足

（一）探索阶段经验不足

2009年，江西省民政厅、省老龄办下发了《关于在全省开展居家养老服务试点工作的意见》，全面启动居家养老服务试点。居家养老服务试点取得了初步成效，但开展较好的主要是在城区的试点单位，且是基础条件相对较好的城区，农村居家养老服务还处于初期的探索阶段。

1.互助养老服务设施建设不足。从数量上来说，“颐养之家”等设施1万余个，但覆盖率仅达到60%左右，还有相当数量的建制村没有被覆盖。从布局上来看，“颐养之家”等设施一般选择在村委会附近建设，而且每个建制村只有一个。同时江西农村多是分散居住，使得老人到达“颐养之家”的距离较远，不利于腿脚不便老人的参与，尤其是偏僻地区、山区，老人到达社区养老服务设施的难度较大。从服务质量上来说，“四助”主要体现在“助餐”“助安”“助医”“助娱”的功能未充分发挥。“五有”水平不足，多数设施场所面积较小，容纳量不足，消防设备不完善，具有安全隐患;经费获得较少，运行经费不足;人员配备不足，主要由村干部负责，但由于工作内容太多，村干部经常无暇顾及;日常管理制度也不完善。

2.人员队伍建设不足。虽然江西持续实施养老服务人才培养“领头雁”计划和“养老护理员素质提升工程”，聚力打造了12个省级养老护理员培训基地，定期开展农村养老护理员培训，到2020年底已经培训近万名养老护理员。但是这些养老服务人才的就业主要集中在城市，集中在机构，在农村提供居家养老服务的护理员偏少。这导致农村居家养老服务项目非常单一，服务质量非常有限。

3.智能化养老服务建设不足。数据监测、健康管理、远程照护等智能化养老服务向农村延伸不足。在农村，对于在家居住、半失能、半生活自理老人来说，无法获得相应的养老服务，只能依靠子女。健康档案管理方面，农村在脱贫攻坚工作的带动下，实现了贫困户家庭医生签约全覆盖，但覆盖率依然有限，仅限于特困供养、建档立卡户等家庭，绝大多数非贫困家庭老人没有签约家庭医生。

（二）服务发展水平不足

在江西农村三级养老服务网络中，“一村一场所”所建立的“颐养之家”“老年食堂”等设施，是农村社区养老服务的主要载体和依托。但在实际运行中，仍然呈现出了很多不足，使得农村社区养老服务形式大于内容，实际服务能力不足。

1.发展相对滞缓。从江西养老服务相关政策文件来看，重点关注机构养老部分，对社区养老服务尤其是居家养老服务的重视度不足。三级养老服务网络的打造是江西农村养老服务工作的重点和主要内容，但是主要是面向特困失能、半失能、半生活自理等老年群体，对于有生活自理能力、非贫困老年人来说，居家养老服务供给满足不了需求。从以往的居家养老服务建设来看，江西重点建设城市家庭适老化改造，而农村地区则相对滞后。

2.老人参与意愿不高。在对江西省农村互助养老进行调查时，发现农村老人参与积极性不高，主要原因有多个。其一是分布不合理，老人由于路途遥远而“懒得去”。其二是不符合老人需求。现在提供的养老服务与老人实际需求不匹配。另外，“颐养之家”等机构不是由财政全额负担，个人仍需缴纳一定的费用，导致老人缴费参与的积极性不高。

3.志愿服务积极性不高。“以老养老”“以老助老”本是互助养老的初衷，但农村偏年轻老年人参加志愿养老服务的积极性不高。一是制度不健全。虽然江西农村已经开展“时间银行”等制度试点，但是还没有完全普及，且制度建设不完善，没有完善的制度和系统予以支撑。二是互助养老观念不强。由于大多数农村老人参加劳动的时间延续比较长，“只要干得动就一直干”，让其拿出干农活的时间参与到照顾其他老人上来比较困难，吸引力也不够。

三、经济发达省份农村居家养老服务经验做法

（一）江苏省农村居家养老服务经验做法

江苏省由于理念先进、经济发展水平高、资金保障到位，打造的农村居家养老服务呈现出明显的优势。

1.居家社区机构多层次协调，社区居家养老服务提质增效。江苏省真正做到了多层次之间的统筹发展，从实质上赋能农村居家养老服务发展。打造“虚拟养老院”平台，使老人足不出户就能选择和享受专业化的上门养老服务，实现了精细化的档案管理。

2.开展互助式养老，普及“时间银行”。通过推广志愿服务“时间银行”，为低龄老人和社会组织为高龄老年人提供日常生活照料和精神慰藉等养老服务提供制度保障。高龄老人通过手机下单，志愿者根据自己情况接单，服务结束后，可以获得时间券（币）。不仅自己可以留用，还可以赠予他人。

3.互联网赋能，不断提高信息智能化。各个层次农村养老服务信息化、智能化水平较高也体现了江苏省的显著优势。基于互联网技术打造“虚拟化养老院”、居家养老服务平台、互联网+养老志愿服务平台和“时间银行”平台。区域性养老服务中心通过互联网既能承接机构服务，又能承接居家服务，实现服务能力的辐射效应。

（二）浙江省农村居家养老服务经验做法

浙江杭州城乡养老服务一体化建设，有效缓解了城乡各层次养老服务之间的巨大“鸿沟”。

1.适老化改造，居家养老服务质量不断提升。浙江省将适老化改造真正普及乡村。结合农村自建砖瓦房、土房等房屋内部构造差异性和生活传统习惯进行“一户一策”改造，涵盖如厕洗澡安全、室内行走便利、居家环境改善、智能监测跟进等五大类[4]。就目前累计完成改造户数来说，农村改造户数多于城市。

2.创新市场社会力量参与方式，形成合力。依托行政村老年协会及慈善机构等开展“银龄互助”，依靠社會组织和餐饮企业提供“助餐”“送餐”服务。将政府、企业、社会组织各个主体“拧成一股绳”“攥成一股劲”，共同合作、共同发力。

3.把握需求，精准施策。浙江省构建“微机构+医院”医康养模式，在农村微机构内开展物理康复、中医理疗康复、医养结合等特色康养服务。重点培育“农村留守独居困难老人关爱巡访”“农村老年人心理关爱辅导”“农村老年人助浴”等项目，解决老年人人际交往缺失的问题。

4.数字赋能，融合创新。数字化创新是浙江省明显优势之一，通过“互联网+养老”平台对老人进行精确化管理，首创“重阳分”电子货币，对农村困难老人进行补贴，老人既可用于居家养老上门服务，也可以用于购买机构养老服务。数字化最大的优势是使工作效率大大提升，老人获得养老服务可以更加便捷、便利。其次是使养老服务的供给更加灵活，老人选择养老服务项目时可以有多样化的选项或选项组合。

四、完善江西农村居家养老服务的政策建议

（一）提升家庭养老服务能力

提升家庭养老服务能力，要以社会养老服务嵌入家庭养老服务当中。一是统筹安全保障机制。为提高老人的包括上厕所、洗澡、行走等基本必需活动的便利性，应推进半失能、高龄老人家庭设施适老化的改造，比如，做好防滑防摔跤保护。建立老人应急报警机制，在老人身体不适时能够及时联系到家人、医疗机构，确保老人能得到及时医治。二是推进家庭医生制度。提高普通家庭的家庭医生签约率，由全科医生进行精确化的健康档案管理，为老人提供基本的医疗护理、医疗检查、医疗治疗服务。三是提供多样化的居家上门服务。可以与企业、社会组织等主体联合，为在家居住的失能、半失能老人提供上门服务，提高老人生活便利度。居家上门服务应多样化，可涉及全方位的生活和心理关照。

（二）提升社区养老服务质量

加大社区养老服务设施的建设，合理布局，提高社区养老服务的可及性和便利性。一是对“颐养之家”进行提升改造，真正实现“四助五有”标准。扩大面积，增加容纳量;增加资金投入，提高运行资金保障力度;引进管理人员，提高管理服务的专业性;推进医养合作，为老人提供绿色通道，减少老人医疗诊疗的等待时间;丰富活动项目，采取多种形式，组织老人学习和活动。二是增强“颐养之家”布局的合理性，根据农村地理地形和居住格局，将“颐养之家”建立在“中心”位置，让多数老人来往“颐养之家”更加方便。推动“颐养之家”接送服务，对腿脚不便、距离较远的老人进行统一接送。

（三）加强精神文化服务供给

一是完善“党建+”服务模式。在居家互助养老的基础上，充分发挥村党支部和老年协会以及志愿者团队的作用，进一步完善“党建+”的服务模式，以村为单位定期组织农村老年人参加各类活动，如观看爱国电影、观看奥运会等节目;与村图书室合并建立老年图书室，多配置关于养生、历史等方面的书籍;以村为单位，建立室内棋牌室以及室外运动场所，配置适合老年人的轻力量型健身器材，丰富农村老年人的日常生活。二是增加老年人就业机会和岗位，让老年人“老有所为”。对于有一定劳动能力的老年人，政府和当地企业可以创造一些力所能及的岗位，如村卫生管理员、图书室管理员、厂区门卫等，提高老年人收入的同时提升老年人获得感。三是鼓励低龄老年人就近种植蔬菜、饲养鸡鸭等家禽，通过有偿收购或抵偿服务费等方式，切实降低农村居家养老服务中心运营成本，提高服务中心可持续发展能力。

（四）提高信息化水平

当前，江西省农村居家养老服务领域亟需树立互联网思维，运用互联网技术，加大对互联网信息系统的投入，打造全省养老服务一体化信息平台，将养老服务需求端和供给端连接起来，破除信息的不对称和壁垒，实现整体提质增效。一是建立居家上门服务项目网上订单平台，在有上门服务需求时，老人或家属可以直接在平台上下单，企业或养老机构看到后选择承接订单，既快捷方便又可为老人群体提供“私人定制”的服务。二是建立全省“时间银行”数据库系统，将低龄老人、志愿者提供互助养老服务等情况进行电子化存档，实现服务时间存储、兑现、消费和转让等多种功能，增强低龄老人、身体健康老人提供养老服务的积极性。在全省范围內不受时间、地点的约束，居家、社区、机构各类型服务项目可以自由选择或组合。

[参考文献]

[1]江西省养老服务体系建设发展领导小组办公室.2020年江西省农村养老服务体系建设宣传片[EB/OL].https：//v.qq.com/x/page/w3205iola4n.html，20 20-11-20.

[2]江西 党建引领 三级联动 着力打造具有江西特色的农村养老服务体系[J].中国社会工作，2020（32）.

[3]中国社会报.党建引领江西农村养老服务开新局[EB/OL].https：//m.thepaper.cn/baijiahao_1004 0756，2020-11-18.

[4]浙江杭州市：原居安养“三融合”助推城乡养老服务一体化[J].社会福利，2020（11）.

[责任编辑：上官涛]