构建城市社区治理共同体的理论基础、实践探索与思维转向——以南昌市“西湖经验”为例

麦中坚，廖宝光

（1.江西师范大学，江西 南昌 330000；2.江西警察学院，江西 南昌 330103）

“少一些统治，多一些治理”，是当前世界主要国家政治变革的重要特征。[1]新中国成立以来，我国城市社区治理在历经探索、转型、建设到治理的发展过程中，出现了一些共通性困境并集中体现在两大矛盾上：一是社区生态的复杂化与管理主体的单一化之间的矛盾；二是社区工作的行政化与管理理念的自治化之间的矛盾。[2]党的十九届四中全会提出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这是中央首次在社会治理领域，从顶层设计层面提出“共同体”概念，为破解社会治理难题提供了理论指引。

追根溯源，“共同体”的英文是“community”，来源于拉丁文“Communis”，用来表示“共同承担”等意思。自斐迪南·滕尼斯最早在《共同体与社会》一书中正式描述“共同体”以来，共同体概念不断被援引到新的社会领域。虽然现代性社会中共同体的原初意义被不断消解，但人们对共同体的关注却有增无减。[3]目前从虚拟性共同体到全球性共同体，形形色色的“共同体”已经大量涌现。[4]

在中国，“治理共同体”同样被提了出来。就现有的研究文献来看，学界主要从社会组织与基层政权的关系、媒体融合发展、网格化治理体制转型、功能整合、城市街道改革等方面开展研究，具体如社会组织激活基层党政权力与社区公众的互动、[5]社区媒体融合促进价值共同体的形成、[6]整体优化社区治理主体结构、实现网格化治理体制的法治化转型、[7]矫正社区功能失调，需要以制度创新改善以往框架结构的抑制作用、[8]以政治嵌入和社会嵌入的双重嵌入方式提升城市街道管理能力等。[9]这些多角度、多方面的研究已然取得了一定成果。然而历史在不断前进，新的矛盾、新的状况不断涌现，城市社区治理共同体理论需要不断给予现实关照。

江西省南昌市西湖区在实践中形成的“西湖经验”，回应了当下社区治理与创新中出现的一些新趋势，为构建城市社区治理共同体提供了成功案例。在理论视域内对治理共同体的理论基础进行梳理，依托南昌市西湖经验审视新时代中央全面深化社会建设和社会治理背景下城市社区治理共同体建构的新动向，从而更新城市社区治理共同体构建思维，能够为中国特色社会治理思想发展提供重要生长点，具有学术与实践层面的双重价值。

一、构建城市社区治理共同体的理论基础

“中国之治”视域下的城市社区治理共同体理论是在继承中国传统共同体思想的基础上，对马克思主义共同体思想创新、发展，以及对西方社会共同体理论批判性借鉴中建立起来的。

（一）传承：中国传统共同体思想的基因

在外在形态上，中国传统的共同体思想体现在儒、释、道以来对“大同世界”的社会追求之中。儒家提出的“和而不同”“万物并育而不相害，道并行而不相悖”超越了“物以类聚，人以群分”的个人与个人之间、小群体与小群体之间的共处原则，将共同体理念上升至国家、社会层面，强调“民为贵，社稷次之，君为轻”的价值导向，必须通过行“王道”、施“仁政”，以实现“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的处处体现公平正义的社会目标。墨家主张的“大同类型”最为受到农民小生产者的推崇，提出的“兼相爱、交相利”互爱互利和“尚同”的平等主义等社会生活基本原则，倡导每个人发挥所长，从事自己最擅长的工作，而最有能力者应该立为天子，在他的统治下坚决反对不劳而获。道家追求的“大同世界”具有原始共产主义社会性质，提倡“甘其食，美其服，安其居，乐其俗”，但主张的“小国寡民”，“邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死不相往来”不可能受到统治阶级的青睐，因此只在王朝更替、深受战乱祸害、企图以“避世”寻求解脱的人群中才拥有受众。

儒、墨、道等同根同源却略有区别的大同理想，均有着自己诞生演变和发展的清晰脉络，传统的共同体思想也随着它们的发展而延续下来。因此，即使在救国道路的探索中，仿效西方政治的资产阶级改革派也深烙传统基因，如孙中山提出“国家是人民所共有，政治是人民所共管，利益是人民所共享”。毛泽东则强调“经过人民共和国到达社会主义和共产主义，到达阶级的消灭和世界的大同”。传统共同体思想中民为邦本、德法共治、和而不同等内容，对于中国国民性和社会治理体系的形成发挥过重要的作用，直到今天仍有很多值得借鉴的地方。当然，传统共同体思想在当下境遇中也暴露出诸多弊端，例如，以伦理纲常束缚个性自由，以礼治方略阻碍法治建构，等等。因此，我们必须从正反两个维度，对传统共同体思想进行合理化“扬弃”，为实现传统共同体思想“辩证的连续”打下基础。

（二）指导：马克思国家理论的共同体思想

马克思国家理论认为，共同体本身就是社会的起源，个人在这个共同体中创造着人类历史，这个共同体是“真正的共同体”；分工使“真正的共同体”逐渐向“虚幻的共同体”演变，最终以“国家”的外在形态对“真正的共同体”进行否定；而“自由人联合体”是对“虚幻的共同体”的再次否定，是对人的本质的回归与肯定。这个否定之否定的过程，即是国家的产生、发展和消亡的过程，共同体思想始终贯穿马克思国家理论，马克思共同体理论的建构过程就是重构国家与社会二者关系的过程。

第一，“真正的共同体”体现了共同体建设的必要性。马克思指出，人类社会的宏大叙事是在共同体的发展中展开和推进的，“只有在共同体中，个人才能获得全面发展其才能的手段，也就是说，只有在共同体中才可能有个人自由。”[10]571而“受到迄今为止一切历史阶段的生产力制约同时又反过来制约生产力的交往形式，就是市民社会。”“这个市民社会是全部历史的真正发源地和舞台”。[10]540虽然这里所说的“真正的共同体”是生产力低下、社会交往较少的原始共同体，但在这里没有私有制，没有剥削，人的本质得到真正体现，是个人实现自由、实现发展的平台。

第二，“虚幻的共同体”是历史的必然。随着生产力发展所带来的社会分工，以及必然产生的特殊利益与共同利益相矛盾的客观事实，构成了人异化的基础，“正是由于特殊利益和共同利益之间的这种矛盾，共同利益才采取国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式，同时采取虚幻的共同体的形式”，[10]536但这个“虚幻的共同体”必须要消灭，因为“在过去的种种冒充的共同体中，如在国家等等中，个人自由只是对那些在统治阶级范围内发展的个人来说是存在的”。

第三，“自由人联合体”是马克思共同体理论的制高点。“在真正的共同体的条件下，各个人在自己的联合中并通过这种联合获得自己的自由”，这里所说的“真正的共同体”不是原始的“真正的共同体”，而是经过了对国家这个“虚幻的共同体”的否定后的“自由人的联合体”，而否定的途径“只能靠个人重新驾驭这些物的力量，靠消灭分工的办法”，[10]571从而使人“成为自己的社会结合的主人，从而也就成为自然界的主人，成为自身的主人——自由的人”。

马克思主义国家学说清晰地表明：国家产生于社会而又凌驾于社会，最终通过消灭国家来达到“真正的共同体”。但是，在未满足国家消亡的条件之前，必须明晰国家的职能范围和行为边界，正确处理好“国家—政府—社会”的关系，坚持以人民为中心的价值导向，才能防止国家以“虚幻的共同体”利益为名包办一切，漫无边际地干预公民和社会的生活。

（三）借鉴：现代西方共同体思想的发展

西方发达国家的社区建设和社区治理的实践，以及社区治理共同体的研究，都早于中国。历经新自由主义与社群主义的冲突、调和，在第三条道路的理论指导下，社区被重新发现。虽然社会背景不一，面临的困难和挑战各异，但西方经验仍然能够为我国构建城市社区治理共同体的研究与实践提供重要参照。

20 世纪七八十年代，由于经济危机和福利国家的失效，发达国家的社区治理共同体理论先后受到新自由主义与社群主义的影响。以美国为代表的新自由主义认为，个人权利拥有绝对的优先性，义务是在自愿的前提下产生的。共同体自然被置于个人之后，也正是由于新自由主义的主张，作为公共空间的共同体不断被压缩，私人领域逐渐侵蚀公共领域。[11]随着社会冲突和矛盾的凸显，以及国家和市场都失灵的情况下，社群主义应运而生，社群主义认为联系不仅是一种行为，更重要的是人的天性使然，人的本质在于社会性。迈克尔·桑德尔指出，社群主义是在批判新自由主义的过程中发展起来的，强调为了增进共同体团结人们应修复责任的观念。[12]社群主义对新自由主义的全面批判，使得人们不得不重新审视个人与共同体的关系。随着第三条道路的兴起，社区作为共同体得以被重新发现，其理论基础就是新自由主义与社群主义的调和，以英美为例，结果是形成了国家主导型和社会化模型的社会服务。现代西方共同体理论的核心要旨是协调不同主体的行动逻辑并将其纳入至统合的行动目标，由此而构建的治理理论是多元治理体系，但在这个体系中，“国家—社会”的主客二元思维仍占主导。

总体上看，一个国家的国内旅游需求对区域气候因素变化具有一定的敏感性，特别是短期内的特殊天气事件更是对旅游需求具有极强的作用效果。

二、西湖区社区共同体构建的实践探索

2019 年，南昌市西湖区入选民政部确认的第四批全国社区治理与服务创新实验区。在实践探索过程中形成的“西湖经验”，回应了十九届四中全会提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，值得我们倍加重视。

（一）坚持党建引领，全方位布局治理共同体建设

1.坚持党建引领基层社会治理。其运作逻辑是：党组织通过自身的执政行为，将政策目标、治理需求、组织结构和机构职能等要素统一纳入整体性框架中，以协调、整合、信任和责任为着力点实现基层社会的“善治”，进而实现自身的政治目标和政治主张。

2.优化组织结构体系。西湖区总体上发挥基层党组织引领作用，针对不同辖区探索出多样组织结构模式。以幸福之苑为例，社区居委会牵头，将非公经济组织、社会组织、驻区单位党组织纳入同一组织架构：由物业公司、楼栋长、居民代表组成议事协商理事会，并成立基层协商民主领导小组；由社区居民自愿参与成立“自管会”，并通过居民自荐，社区推荐，民主推选产生10 名“自管小组”成员。两个组织在社区居委会统领下，借由线上线下两个平台实现双向互动：一是民生圆桌会，居民在民情登记簿中表达的民情民意，由圆桌会进行讨论商讨，针对居民反映的有关社区建设、发展等方面的重点难点问题形成解决方案；二是线上议事互动平台，主要是组建微信群和QQ 群，社区可在群里发布通知、宣讲政策，居民可在群里咨询投诉、反映问题，工作人员在第一时间解答疑问。这样的组织架构简单而有效，对不同地区治理共同体的构建具有普遍参照意义（如下图）。

3.加强社区工作者队伍建设。全区130 个社区细分为629 个治理单元格，成立业委会（楼管会、自治委员会）624 个，占社区治理单元的99%。如此细化治理单位，既需要增加社区工作者数量，也需要加强社区工作者队伍建设。2020 年南昌市印发《关于加强城市社区工作者职业体系建设的实施意见》要求，现有的社区工作者中40 周岁及以下的，3 年内取得《社会工作者职业资格证书》；40 周岁以上，在5 年内取得 《社会工作者职业资格证书》。并建立“基本工资+绩效工资+年度奖励”薪酬体系，最大限度地保障社区工作者的工作成效。

（二）坚持协商民主，以民意机制推动居民自治

1.坚持协商民主。西湖区南站街道铁路二村是典型的老旧社区，具有任何一个有着悠久历史传统的老城区必然会遇到的困境，存在建筑密度大、建设标准低、公共基础设施缺乏、安全隐患较大等老旧社区的普遍问题。同时，南站街道铁路二村人口老龄化程度高，60 岁以上老人就有1300 余名，占总人口的32%，很多是空巢、独居、失能老人。另外，小区整体移交地方管理后，铁路的业缘关系变淡了，社区铁路文化特色逐渐失色，许多老铁路人失去了原有的归属感，造成了社区居民自治在“治理共同体”中的“缺位”。为破除老旧社区治理难题，南站街道铁路二村以民意机制为突破口，通过协商民主推动居民自治，完成治理共同体“补位”的同时，也成功向“适老化”社区转型。

2.加强文化建设。自2019 年8 月以来，铁路生活区改造项目共拆除违建1283 户2.07 万平方米，但随着老旧设施消失的还有常驻居民的“铁路记忆”。一方面，为了唤回居民的归属感，街道在邻里中心建设之初规划设立了铁路文化记忆馆，用老照片展示近几十年来南昌火车站的变迁，并通过张贴倡议书、借助公众微信平台发布消息等方式，面向铁路居民征集了一批铁路老物件，用玻璃展柜对外展示；另一方面，街道借助于铁路职工素质高、兴趣爱好广泛、对精神文化生活需求大且社区登记的文艺团队就有9 支队伍、300 余人的优势，积极回应民意，组建了具有铁路基因的公益文艺团队——江西海之韵艺术团，全员经过组织公开面试选拔，专业性较高且大部分来自铁路居民。

3.培育民主意识。一是培育民众的民主习惯。在中国式治理场域下，传统的治理模式是政府包办，造成社区居民民主意识不强，因而还需要加强民主意识的培育。如目前运营的“老铁食堂”，其名字就是街道通过组织“网络投票”确定的，这里面既蕴含了社区居民对邻里和谐、关系融洽的期望表达，也体现了社区治理共同体的民主理念。二是建立民主秩序。面对社区较大的服务管理项目，由试点开始探索针对老旧社区的治理模式。街道层面成立的社区公共服务中心，聘用群众工作经验丰富的社区老支书任中心主任，由于具有公益性质，所以建立了“两委（居委和业委）一社（社会组织）”的准物业管理模式，首先在铁路二村进行试点，经过三方协商，实现了社区物业从无到有，从“不收费无管理”到“低收费有人管”的转变。

（三）坚持以人民为中心，以“精准、精细”关怀居民生活

1.坚持以人民为中心。西湖区130 个社区与309 个机关企事业单位签订了共建协议，开展共建活动820 余次，推进党建志愿服务项目341 个，实现“圆梦微心愿”600 余个，服务驻区单位和居民群众2.2 万余人次。正是因为坚持“以人民为中心”的价值导向，这些单位才能齐心协力地致力于精细化治理与精准化服务，破解社区存在的共性和差异化问题。

2.致力精细化治理。精细化治理体现在“因区施策”“分类治理”。西湖区的小区主要分为单位型小区、老街坊小区、保障型小区、安置型小区、商品房小区“五种类型”，各个类型的小区居民结构不同，矛盾也不同，需要分类治理，方能切中要点。比如，在单位型小区兴柴北苑社区，西湖区组织在原单位有威望的居民组建业委会，打造“没有围墙的老人院”。同时实施准物业管理，引入智能安防系统，将该小区打造成全市首个政府购买公共安全服务的典范。

3.加强精准化服务。精准化服务体现在搭建“个性化”的邻里中心。据了解，邻里中心的概念最早见于新加坡1965 年推行的组屋计划，是政府围绕市民日常生活打造的一种基于社区的空间和功能组织形式。而西湖区的社区邻里中心结合当地实际，为社区居民提供了多样化、个性化的服务，让社区邻里中心成为有特色、有亮点、接地气、聚人气的“居民之家”。目前，西湖区已建成社区邻里中心37 个。

三、构建“中国式”治理共同体的思维转向

当以主客二元思维来治理社区时，政府成了唯一的主体，而政府外的经济组织、社会组织以及个人都成了客体，也就失去了多元主体“共建共治共享”的初心。因此，“中国式”治理共同体构建的核心问题是如何处理好治理主体之间的关系，即政党、政府、社会、个人的关系。党建引领型治理模式符合我国“基层群众自治制度”的制度安排，党建引领下的治理共同体构建要注重精神维系，遵循协商民主原则，坚持精细化治理思想。

（一）注重精神交流和文化活动，以情感维系主体间联系

中国是拥有悠久传统的“人情”国家，归属感、责任感、道德感贯穿着“大同”思想以至现今的“共同体”思想。正如费孝通先生在《乡土中国》中所指出的那样：“亲密社群的团结性就依赖于各分子间都相互地拖欠着未了的人情……亲密社群中既无法不互欠人情，也最怕‘算账’。‘算账’‘清账’等于绝交之谓，因为如果相互不欠人情，也就无需往来了。”[13]这体现了情感维系在中国交往中的重要作用，它是维持双方交往的桥梁与润滑剂。相比于利益、权力，人情这一传统基因在构建“中国式”治理共同体中更具作用。

每个社区都有独特的社情民情，同时也都有特有的文化内涵，比如：文化标识、人文事迹等。城市社区治理共同体的构建首先就要关注将社区文化与社区发展、治理目标相结合，因地制宜地开展精神交流和文化建设，以提升社区治理主体对共同体的归属感，建立主体间的情感维系，使彼此间联系紧密，实现在现代化基础上的“熟人社会”回归。虽然与西方所倡导的契约精神不同，但在现代化的“熟人社会”中也不能忽视法治精神，社区居民享受合法权益的时候也要考虑到他人的权益，不损害他人的合法权益；提升主人意识的同时也要加强自身的管理，在参与社区治理的过程中承担着一份责任感；人情交往也要以法治作保障，表达诉求也应遵守法律规章。

（二）完善协商民主机制，引导社会各方参与治理

在西方治理理论掀起的世界政治变革中,我国深化社会主义和谐社会的同时也吸纳了新的治理理念，逐渐改变了自上而下的社会管理模式，明确了党政主导下社会参与互动的共建共治共享的社会治理制度。无论是构建治理共同体还是进行治理的过程中，都内在地包含了民主、参与、协商、互动、共享等理念与价值。依据党的十九届四中全会关于社会治理共同体的文件表述，这些价值理念经由实践检验而上升到了政策指引的层面，已高度制度化。

完善协商民主机制，重在“引导”。西方发达国家有自治的传统，社区居民的民主意识强烈一些，中国则不然，所以目前城市社区治理所需的参与、互动、平等、协商等意识仍然薄弱，这就需要社区居民学会民主。一是要进一步弘扬民主协商精神，营造构建社区治理共同体的浓郁氛围。党委、政府既是社区治理领导者与责任者，也是民主协商的主要组织者，民主协商精神首先要在这里生根。二是要把中央和高层形成的规范化协商做法固化为相应制度，下沉到基层。需要探索的则应经过充分调研和试点，在听取民意的基础上，协商出合适的做法。值得一提的是，强化“科技支撑”对积极回应社会治理中公众关心、舆论聚焦的热点难点问题具有重要意义。

（三）坚持精细化治理思想，破解个性化治理难题

《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确要求要“推动各地立足自身资源禀赋、基础条件、人文特色等实际”，“加快形成既有共性又有特色的城乡社区治理模式”。“话语不仅是表现世界的实践，而且是在意义方面说明世界、组成世界、建构世界”。[14]新时代构建城市社区治理共同体，也必须从其所置身的特定语境出发，嵌入到中国社会建设实践及治理环境中。

长期以来，我国经济发展与社会建设不充分、不平衡造成了社会治理的复杂性。在构建治理共同体的背景下，精细化治理是当前我国化解社会矛盾的“一剂良药”，不能使共性代替个性，不能用教条模式应对不同社区的治理难题。在构建治理共同体时尤其要尊重社区居民的地域差异、文化差异等，以满足社区个性化要求为主要目标，鼓励地方根据自身资源禀赋创新城市社区治理。只有在充分审视差异化、关照个性化的基础上构建的共同体，个人才更有可能“获得全面发展其才能的手段”。