英国中央政府机构编制管理概览

●陈多威

英国的中央政府制度为议会内阁政体制，首相领导的内阁办公厅在中央政府组织结构中处于枢纽地位。作为机构编制管理的主体，内阁办公厅与财政部共同统筹协调管理各类机构所承担的职能以及人员编制。在人员编制管理方面，主要依靠财政预算手段控制人员编制。在机构管理方面，建立了比较完善的组织机构法规体系，各类行政机构的设置、职能调整受到众多法律规范约束。

一、英国中央政府人员编制管控的主要方法

英国中央政府公务员总体规模较小，2020年的编制总数为42.4万，占公共部门（包括公务员和职员）总就业人口10%左右，被牛津大学评为全球公务员效率最高的国家。在英国，公务员是指保持政治中立，经过公开考试选拔录用，可以长期任职的政府工作人员。中央政府中，公务员编制的使用范围包括：（1）内阁部门；（2）执行局；（3）非内阁部门。这些机构的人员经费由财政拨款中的行政管理费开支。

内阁办公厅和财政部是英国中央政府中最重要的核心部门，共同承担协调、监督和管理中央政府的人事工作。其中财政部负责审核公务员人事费预算，制定公务员薪酬政策。内阁办公厅负责制定公务员录用、退休政策，编制公务员培训计划，指导各部门制定人事计划，统计各部门人事数据，会同财政部制定公务员薪酬政策等。

一般情况下，各部门内设公务员管理机构，即“人事局（司）”和“财务局（司）”，根据中央政府的各项人事规定，负责管理本级机关的公务员招录、激励、调动、晋升、退休事项，制定薪酬标准，统计人事数据，编制人事计划和人事费预算等。

英国主要采取经济手段管理人员编制，即通过经费预算来管控人员编制，对人员编制从宏观上进行控制和调节。也就是说，将经费开支与人员编制联系在一起，彼此制约，互为前提、互为依据。

图1 英国中央政府人事管理组织结构图

英国各内阁部门核定人员编制的主要依据是部门支出限额（Departmental expenditure limit）。英国从1992年起采用自上而下的预算制度，在控制政府支出总额的同时，核定各内阁部门的支出限额。具体做法是：财政部依据有关法律法规、各部门履行职能需要、宏观经济形势以及财政支付能力，核定各部门年度支出限额。在部门支出限额范围内，各部门有分配预算资源的自主权，可根据工作需要调整支出方向，包括调整人事费的规模。在编制人事预算时，各部门依据工作需要程度、工作量大小以及公务员品级结构，核定全工时等量数（FTE）总量。需要注意的是，在统计人员规模时，英国官方数据中往往会同时使用FTE和在岗人数两个指标。FTE是指干满一个财政年度正常工作时间的全职人员数量，而在岗人数涵盖了全职公务员和兼职公务员数量，因此各类统计中的实际在岗人数往往大于FTE总量。比如，2020年英国中央政府公务员FTE总量为42.4万，实际在岗人数为45.6万。

英国FTE具有法律效力。各部门提交部门预算申请后，经财政部汇总、审核，提交议会审议批准后形成年度政府预算法案。部门预算对社会公开，接受议会审计署和社会监督。

除采取经济手段控制人员编制外，英国还通过制定公布法律法规文件加强对人员编制的管理。英国的人员编制法律并不是某一部法律文件，而是包括由国家权力机关制定发布的法律、政府各部门制定发布的行政法规、规章或指导文件，比如，《大臣法》《大臣薪酬法》《政府部门组织机构调整指导文件》等。英国人员编制法规规范的内容主要涉及编制定额：（1）规定领导职数。《大臣薪酬法》规定由财政供养的大臣员额不得超过109名。（2）特定人员编制类型的限额。《特别顾问行为规范》规定，特别顾问是临时任制的公务员，每名大臣可配备最多2名特别顾问。

二、英国中央政府机构类型、管理机构和方式

（一）中央政府机构分类

英国中央政府现行的机构设置是2020年（约翰逊政府）机构改革后确定的，主要包括内阁部门、非内阁部门、执行局、非部级公共机构4种类型。

1.内阁部门是根据首相领导和管理国家事务的需要而相应设置的职能机构，在各部部长（内阁大臣）领导下工作。各内阁部门是英国中央政府的组成部门，各部部长是内阁的组成成员。各内阁部门在首相的统一领导下工作，各部设部长（内阁大臣）一人，副部长（副大臣）无定额，一般情况下三至五人。

2.非内阁部门是依据法律和政治中立原则设立的主管各项专门业务的机构。非内阁部门的级别比内阁部门略低，使用公务员编制。其负责人不是内阁大臣，由首相任命。非内阁部门担负的工作专业性较强，其工作不适合受到直接的政治干预。

3.执行局是由内阁部门管理的贯彻执行决策的机构。执行局具有较大的独立性和自主性，但不具备独立法人资格，使用公务员编制。内阁部门对执行局的管理，主要体现在部长（内阁大臣）有权任免其负责人，控制执行局预算，指挥其工作方向，代表其对议会负责。

4.非部级公共机构是依据法律设立的承担执行、咨询、监督职能的机构。非部级公共机构具有独立性，是独立法人，不使用公务员编制。内阁部门对非部级公共机构的管理，主要体现在部长有权任免其负责人，指导其工作方向，代表其对议会负责。

图2 英国中央政府机构纵向结构图

（二）机构管理部门

英国中央政府不设专门管理机构的部门，机构改革、机构管理、职能调整的具体工作由内阁办公厅承担。从管理对象角度看，英国将中央一级机构划分为内阁部门和公共机构（包括非内阁部门、执行局和非部级公共机构）两个系统，分别由内阁办公厅经济与国内事务秘书处、公共机构改革局两个内设机构负责日常管理工作（见图3）。

需要说明的是，英国内阁办公厅设置的内设机构和决策议事协调机构的灵活性较大，会随政府更迭发生调整，以适应政治经济形势发展和政府优先事项变化的需要。因此，历届政府内阁办公厅负责机构管理的决策议事协调机构、办事机构的设置都不尽相同。图3显示的是卡梅伦政府（2010年—2016年）的机构管理组织结构。

图3 英国机构管理组织结构示意图（卡梅伦政府）

（三）机构管理的方法

为科学合理设置机构，提高机构的工作效率，英国机构管理部门采取多种手段和途径进行机构管理。从管理方法的内容特征看，有行政方法和法律方法；从管理对象看，则有内阁部门的管理方法和公共机构的管理方法。

一是制定机构设置调整的总体方案。根据政治经济和社会事业的发展变化，英国政府定期对中央一级公共机构的设置进行总体规划和集中调整。总体方案内容一般包括机构设置调整原则、具体建议、主要理由，以及方案实施步骤程序。例如，根据对中央一级904个公共机构进行的职能审查结果，英国内阁办公厅于2010年制定了《公共机构改革总体方案（2010年—2015年）》，计划撤销公共机构199个，合并176个，精简机构总数不少于250个。

二是制定机构管理法律法规文件。为规范机构管理，英国在管理内阁部门和公共机构的机构设置、职能调整方面制定了一系列法律法规和指导文件。（1）《职能转移令》是关于内阁部门设置调整的规范性文件，规定了内阁部门的任务、职能、职权范围、分工等事项；（2）《政府部门组织机构调整指导文件》规定了内阁部门的设立、撤销或者合并以及职能调整程序；（3）《公共机构法》规定了公共机构的撤销、合并以及职能调整程序；（4）《设立公共机构审批程序的指导文件》规定了公共机构的设立程序。总体看，英国中央政府中各系统、各类型机构的设置、合并或者撤销均受法律法规规章的规范约束。

三是按照权限实行分类管理。依据机构性质和管理权限，英国对内阁部门和公共机构实行分类管理，分别由内阁办公厅的2个内设机构承担日常工作。各类机构设置调整的程序、步骤不尽相同：各内阁部门的设立、撤销或者合并，经首相提出，由内阁集体决策决定；公共机构的设立、撤销或者合并，经其归口管理的内阁部门部长（内阁大臣）提出，由内阁集体决策决定。

四是建立公共机构职能审查机制。为强化对公共机构的管理，英国政府建立了两个职能审查机制，即“三年职能审查机制”和“定向职能审查机构”，要求各内阁部门对其管理的执行局、非内阁部门和非部级公共机构定期进行职能审查，旨在评估各公共机构的职能配置的合理性、存续的必要性、机制运行的有效性等。依据审查结果对有关机构进行合并或者撤销。

（四）设置机构的程序

英国内阁部门的设立、撤销或者合并，经首相提出，由内阁集体决策决定，不需要经议会审批。决定后，内阁办公厅制定“职能调整令”规定，说明调整原因，确定调整后的机构设置和职能配置。需要注意的是，英国内阁部门不是依据法律设置的，其设置调整主要是根据经济社会发展需要以及首相对各部部长（内阁大臣）的职责划分进行的。依据《大臣守则》，首相负责中央政府行政机构的整体组织结构，划分部长之间的职责分工，审批职责调整动议，裁决职责归属争议。也就是说，各内阁部门的职责划分反应的是部长之间的职责分工，内阁部门的设置调整实质上是部长之间职责划分调整的表现形式。

英国公共机构的设立、撤销或者合并，经其归口内阁部门部长提出，经内阁办公厅和财政部审核，由内阁集体决策决定。涉及需要调整现行法律的，由内阁办公厅按法定程序向议会提出相关议案，经批准后实施。

三、英国近年来机构改革的主要内容

回顾英国近三届政府的机构改革，主要内容有合理配置机构，精简机构和人员，明确各部门及其所属机构的任务和职责，理顺关系。

（一）卡梅伦政府（2010年—2016年）

2010年起，受全球经济危机影响，英国经济下滑，财政遇到困难。卡梅伦执政后，一方面大幅削减各政府部门预算支出，精简人员编制；另一方面大力推动公共机构的全面改革，制定机构分类标准，控制机构数量。从改革结果看，卡梅伦的机构改革实现了改革目标，达到了减少行政支出、缓解财政压力的目的。

在人员精简方面，2010年—2016年这六年间，英国中央政府公务员总数从49.2万精简至38.7万，减少约20%（见图4），是二战后的最低点。受部门支出限额约束，各内阁部门不得不通过冻结招录程序、冻结涨薪、自然减员、简政放权、政务数字化、业务外包等方式减少人员经费支出，以达到精简编制的目的。

图4 英国中央政府公务员规模统计（2010年—2020年）

在机构改革方面，卡梅伦政府没有对中央政府内阁部门进行机构和职能调整，但对公共机构进行了大刀阔斧的改革。改革后，中央一级各类公共机构从904个减至614个，累计削减行政支出30亿英镑。

（二）梅政府（2016年—2019年）

2016年英国全民公投的结果使“脱欧”成为梅政府的核心任务。为适应这一政治经济形势变化的需要，梅政府进行了新一轮机构改革，组建脱欧部等3个内阁部门，推进各项脱欧准备工作。同时，明确脱欧部与外交部、国际贸易部在脱欧工作方面的职责分工：脱欧部负责统筹协调各项脱欧谈判工作；国际贸易部负责开展与脱欧相关的贸易谈判工作；外交部负责协调与脱欧相关的外事工作。

（三）约翰逊政府（2019年至今）

约翰逊政府执政后，虽然各项脱欧准备工作已临近尾声，但新冠肺炎疫情给约翰逊政府带来诸多新挑战。英国于2020年1月正式脱离欧盟，随后新冠肺炎疫情在全球蔓延，英国遭遇疫情爆发、经济衰退、气候变化、大国科技竞争加剧等挑战。为适应内外形势变化的需要，约翰逊政府对中央政府内阁部门进行了重新调整，撤销脱欧部1个内阁部门，在内阁办公厅下增设新冠疫情战略委员会、新冠疫情应对委员会、气候变化委员会、国家科技委员会4个决策议事协调机构。