林木采伐许可证办理流程优化和管控措施研究

史国花

（甘肃省天祝县华藏林场，甘肃 天祝 733299）

森林是人类赖以生存的最重要的生态系统之一，保护森林就是保护人类自己[1]。保护森林的方法有许多种，包括植树造林、增加森林面积和森林覆盖率、加强病虫害防治、提高森林健康程度和加强森林防灭火能力、巩固既有绿化成果等。在这些办法中限制采伐量和凭证采伐是最直接、最管用的办法之一。作为森林保护的根本大法，《森林法》明确规定林木采伐实行限额管理和凭证采伐，限额管理和凭证采伐是控制森林资源过量消耗的法律手段，也是确保森林面积、蓄积量持续增长的重要举措。凭证采伐是森林限额管理的核心内容[2-3]，是限额管理的重要管控措施和体现形式。在采伐限额之内既要保护好森林资源，又要满足林农的合理采伐诉求，既不能突破采伐限额，又不能挫伤林农植树造林积极性和受益的权利。因此，优化林木采伐许可证办理流程和研究高效的管控措施，事关森林资源和林农权益保护。天祝县林草部门在国家森林采伐相关法律和政策框架下，创新林木采伐许可证办事流程和事后监督机制，探索出林木采前实地调查、科学编制采伐和更新作业设计、依法依规发放采伐许可证、全程跟班作业、现地采集采伐影响资料、伐后及时更新的森林采伐限额管理办法，优化了办理流程，提高了办事效率，实现了森林资源经营和采育的统筹发展。现就林木采伐限额管理和许可证办理过程中的法律依据、办理流程、管控措施等总结如下，以供同行在森林资源保护和林木采伐许可证办理过程中参考。

1 采伐许可证办理遵循的法律依据

森林采伐限额管理和凭证采伐是一种特殊的许可权限，一切职权法定。作为一种特殊的许可权限必须有法可依，森林采伐限额管理和凭证采伐的法律依据主要有《森林法》《森林法实施条例》和各省编制的“十四五”森林采伐限额。《森林法》第六章经营管理部分第五十四条至第六十一条详细规定了林木采伐的各项内容，其中第五十四条规定，国家严格控制森林年采伐量。第五十五条规定了林木采伐的范围和遵守的规定。第五十六条规定了林地上的林木采伐必须办理采伐证，实施许可证采伐制度和凭证采伐，采伐非林地上的林木由有关部门按照相关规定管理，林草部门不再受理采伐申请。第五十七条规定了采伐证的核发部门为县级以上林业主管部门。第五十八条规定了采伐申请需要提交的内容和采伐许可证的许可内容。第五十九条规定了审核发放许可证的部门不得超过年采伐限额发放采伐许可证。第六十条规定了不得核发采伐许可证的情形。第六十一条规定了林木采伐许可证核发后，更新造林的面积和更新造林任务应达到的技术标准。《森林法》从林木采伐许可证的许可范围、许可权限、许可部门、许可内容和许可后的更新造林监督权限都做了详细的规定，法律条理缜密细致，环环相扣，既给林木采伐许可证办理部门和办理人员提供了清晰的办理流程，也为不法分子提前打了预防针，使其无可乘之机，防止打擦边球钻法律空子。

除《森林法》关于林木采伐的相关规定外，《森林法实施条例》第十六条第三款和第三十条第一款还对林木采伐许可证的办理做了更进一步的解释、补充和说明，该条款规定征占用林地的部门和个人在办理完林地征占用手续后，还得对林地上的林木采伐办理相关的林木采伐许可证，林地征占用手续不能代替和顶替林木采伐许可证。第三十条第一款规定了国有林业企业、事业单位在办理林木采伐许可证时，还应提交采伐区调查设计和已采伐的更新验收证明。采伐区调查设计应由林业调查规划类乙级以上资质公司或单位编制，林业调查类乙级以上资质单位除社会上第三方服务企业类，各县级及县级以上林草部门均设有林业调查规划队，负责采伐区调查设计报告的编制工作。已采伐的更新验收证明由林草部门指派专人对完成采伐更新的单位和个人提交的采伐更新申请进行验收，更新苗木成活率达到75%以上，且更新栽植苗木数是采伐苗木数量3倍以上时，通过采伐验收，给完成采伐更新的单位和个人出具更新验收证明。

2 采伐证办理流程的优化和运行

林木采伐证办理流程的设计和运行要遵循《森林法》的相关规定，使《森林法》保护森林的精神和实质在办理林木采伐证的过程中落到实处，既要公开透明，又要方便单位、企业和群众办理，在办理过程中提交的材料要精简，能说明和解决问题，实现“一窗式办理”和“最多跑一次”承诺，在办理过程中防止办事者在政务大厅和审批职能部门之间来回跑，要充分利用互联网，实现林木采伐申请材料在网上传输和审签。办事期限设定要合理，承诺在法定工作日15 日之内办结，避免跨越2 周，因中间的周末和节日延长办理期限的，要预先向办理者说明情况，取得谅解。

2.1 申请人申报材料要求

申请人包括自然人和法人，法人包括企业法人、事业法人和其他社会组织法人。申请人申报材料：一是采伐申请书，采伐申请书内容包括采伐人姓名、家庭住址，申请采伐林地详细地址，林权拥有情况，采伐林地与他人的矛盾纠纷，采伐目的、采伐树种、采伐蓄积和采伐后更新承诺，包括采伐更新面积、树种、株数和完成更新的期限等。林木采伐许可证核发部门也可制定申请书固定模板或参考模式供申请人参考。采伐申请书要求加盖申请人所在村委会或单位、所在乡（镇）印章，并加注同意采伐的意见。二是林木所有权证书（2019 年机构改革前办理的林权证或2019 年机构改革后办理的林木不动产登记证）原件及复印件。《森林法》明确规定申请办理采伐证时应提交林木权属证明，对林木权属存在争议或不清的林地，在矛盾解决前任何一方不得采伐林木。对林木所有权证丢失的林地应先补办林木所有权证书，再申请采伐。三是申请人为自然人的提交身份证原件及复印件，企业法人、事业法人和其他社会组织法人需提交单位法人证书及复印件。四是林权所有人不能到现场办理的，委托他人办理的还需提交委托书，委托书内容应包括委托人意愿和受托人承诺。五是国有林业企业、事业单位和社会组织法人第二次、第三次办理林木采伐许可证时还应提交往年已许可采伐的更新验收证明，由林草主管部门验收出具，更新验收证明表明已完成更新的，准予办理采伐许可证，对未完成更新的，督促其完成更新，通过验收后，准予办理采伐许可证。六是采伐征占用林地上的林木时还需提交上级林草部门征占用林地批复文件，无上级林草部门征占用林地批复文件或批复文件未下达之前，可认为采伐理由不充分，暂缓或停止办理林木采伐许可证。

2.2 林木采伐许可证办理流程优化

林木采伐许可证办理流程：一是申请人到政务大厅提交申报材料，工作人员受理申报材料，工作人员为申请人出具受理通知书，双方签字后作为受理凭证。二是工作人员对申报材料进行形式审查。如申报材料不齐全，对申请人当面口头说明情况或下达办理存在问题说明书，要求申请人限期修改或补充相关材料，对限期不能修改或补充材料的申请人，书面通知不予受理的原因，并退回申报材料。三是对申报材料齐全的申请，林草部门派专业技术人员到现场对照申报材料提交的相关内容进行核对。如采伐申报材料和现场勘验情况相符，核查人员提出许可的初步意见。如采伐申报材料和现场勘验情况不符，核查人员提出修改申报材料或不予许可的意见，并通知政务大厅工作人员出具相关说明，限期修改或补充相关材料，修改或补充完成后再次进行现场勘验。现场勘验需要采集一定影像资料作为勘验凭证。四是对采伐申报材料和现场勘验情况相符的申请提交林草局分管领导和主要领导审核，局主要领导审核同意办理后，将领导签字后的采伐审批表传输给政务大厅，政务大厅窗口工作人员开具林木采伐许可证，并通知申请人领取（图1）。

图1 林木采伐许可证办理流程

3 采伐许可证办理的管控措施

采伐许可证办理过程中的管控措施主要包括事前监督核查和事后监督惩戒。事前监督核查主要包括对提供的申报材料进行仔细核查，以防申请人提供虚假身份证明，借用、涂改、伪造林木所有权证书和虚假委托书前来办理林木采伐许可证。对形式审查合格的申报材料要现地核对采伐地点、采伐树种、采伐面积和采伐蓄积量，并在采伐地张榜公示采伐人基本信息和举报电话，采伐公示包括申请人姓名、林权所有权证信息、采伐地点、采伐树种、采伐面积、采伐蓄积量、完成更新期限和举报电话等。采伐公示要张贴到采伐地人口密集的地方，一式多份和多地点张贴，提高群众的知晓率。采伐公示期为5 d，在公示期内接收群众的举报和监督。对已开具林木采伐许可证的采伐，在采伐期间林草部门派专人跟班作业，对采伐的林木逐一用油漆标记，并现场采集采伐作业视频和音响资料。总体来说，事前监督就是要严格做到“三对一核”，“三对”即核对申请人和申请人身份信息，核对申请人笔迹和申请材料签名，核对申请材料印戳和备案印戳，“一核”就是现场核验。

事后监督惩戒措施主要有依据《森林法》第六十条规定，对申请采伐后未按规定完成更新任务、上年度发生重大滥伐案件立案处罚的林木采伐申请，不得受理和核发林木采伐许可证。事后监督惩戒主要是记录采伐人的采伐诚信度和建立采伐台账，并依据以上规定，在采伐人申请采伐证时，查阅采伐台账和相关档案以不得核发采伐许可证的形式进行事后监督和惩戒。对在林木采伐许可证规定的地点以外，采伐本单位或本人所拥有的森林或其他林木的依照刑法第三百四十五条第二款的规定，以滥伐林木罪定罪处罚。在超过林木采伐许可证的数量采伐他人林木时，具有非法占有目的，侵犯他人的林木所有权的依照刑法第三百四十二条第一款的规定，以盗伐林木罪定罪处罚。总体来说，事后监督惩戒就是严格执行“建档必查，违法必究”，建档即建立采伐台账和档案，“必查”即对申请人提交采伐申请时必查诚信档案，“违法必究”即未按采伐许可证采伐追究相关刑事责任。

4 采伐许可证办理档案管理

采伐许可证档案建立和管理的目的是为事后监督惩戒、采伐更新、上级检查和将来采伐限额的制定留存原始资料。档案整理时每一份林木采伐许可证申报材料为一卷宗，每一卷宗材料按封面、材料目录、申报材料、采伐决定（批复）、林木采伐许可证存根、采伐现场照片和更新验收证明次序进行装订。封面包括年度、编号、申请单位、申请人姓名、采伐地点和办理时间。材料目录包括材料名称、发文单位和上报时间。林木采伐证档案保存时应设立林木采伐档案室或档案专柜，按年度进行归档整理，专人保管。档案管理人员发生变动时，应建立移交清单和移交台账，使林木采伐档案管理工作具有连续性。

5 采伐许可证办理注意事项

林木采伐许可证办理过程中应注意以下几点：一是林木采伐许可证必须在下达的采伐限额内开具，除总限额不能超出外，各分项抚育、更新和其他指标也不能超出分项限额，各分项限额之间不能相互借用。当采伐限额用完不足时，应停止林木采伐许可证的办理，及时向省级及国家林业和草原局申请追加采伐限额，在采伐限额追加核准批复前不得擅自办理林木采伐许可证和突破采伐限额。二是林木采伐许可证开具时间和开具后采伐时间必须在同一年度内完成，不能跨年度开具林木采伐许可证和跨年度采伐。林木采伐许可证开具和采伐后，可在当年秋季更新，也可在次年春季更新，但最迟完成更新时间不能迟于采伐次年年底，对没有按期完成采伐更新任务的采伐视为没有完成采伐更新，并进行相应的行政处罚。三是林木采伐许可证办理时，同一申请人在同一采伐地点同一时间采伐时办理一份林木采伐许可证，如申请人、采伐地点和采伐时间中任何一个要素存在2 个或2 个以上时，需分批分次开具林木采伐许可证，不得捆绑式开具采伐许可证和“化整为零”式开具采伐许可证。四是林木采伐许可证年审期间，停止办理采伐许可证，林木采伐许可证的年审日期为每年12 月20 日到次年1 月1 日。五是林木采伐许可证开具过程中，如不慎填写错误，不可涂改，作废后重新填写。六是林木采伐许可证办理的采伐林木是指胸径＞5 cm 林木，胸径≤5 cm 无需办理林木采伐许可，对征占用林地上的胸径≤5 cm 的林木确需采伐的，建议申请人员进行移栽处理。