浅谈农村土地三权分置对乡村振兴的影响

作者简介：余涛，（1991.8-），男，湖北黄冈，中国人民大学农业与农村发展学院，技术经济及管理专业，本科，初级工程师，农村土地与产业振兴。

摘要：三权分置是农村深化改革中土地要素改革的关键一环，这种独特的三权分置，为农村土地高效利用和乡村振兴起到了一定的促进作用。农村土地制度伴随着经济发展不断改革，先后经历了“单一产权”、“两权分离”，直至当下的“三权分置”，在当前经济发展背景下，三权分置为工商资本下乡和个体农户经营土地起到了一定的积极作用，为农村经济发展奠定了基础。但三权分置落地执行中仍存在土地碎片化、基层组织不完善、制度模糊性、城乡发展不平衡等问题，导致真正实现乡村振兴仍存在一定困境，仍需要不断试点和摸索。

关键词：土地改革;农村;三权分置;乡村振兴

我国是农业大国，土地制度直接影响着农民的生活和利益，也对社会的稳定安定和农村经济发展带来影响。中华人民共和国成立后社会经济持续发展，农村土地先后经历了“单一产权”、“两权分离”、“三权分置”的发展过程。2018年12月，全国人大第七次会议通过了修改农村土地承包法的决议，为农村地区土地的三权分置的施行提供了法律政策支持，本文所指农村土地是指农民使用的用于农业劳动生产的土地。

在土地改革的推动下，农村土地的经营权得到了释放，农村闲置撂荒地问题有所改善，农民经营的意识也在逐渐提高，随之而来，农民收益有所增加。然而，由于一些客观原因，诸如土地碎片化、基层组织不完善、制度模糊性、城乡发展不平衡等原因，使得三权分置的政策目标实现必然存在一定阻碍。本文着力于分析农村土地变革历史以及农村土地三权分置对乡村振兴的影响和改进建议。

1农村土地变革历史

土地资源，作为经济发展的生产要素资源，土地制度也伴随经济发展不断变迁。中国农村土地改革也是顺应国家经济发展和农村经济发展而不断变革。

新中国成立前夕，1949年9月29日颁布的《共同纲领》指出，“农民已经取得的土地的所有权必须得到保护”，由此说明此时推行的是“农村土地私有制”，为新中国成立的稳定和经济发展奠定了基础。1951年起，中共中央公布系列文件，鼓励生产互助提高农业生产效率，通过教育和启示，不断发展推动个体经济逐渐走向集体经济，也是为了从小生产的个体经济到大规模机械化的集体经济的发展，以迅速恢复和发展国民经济。1951年，中共中央发文提出了“土地合作社”的概念。随着生产互助模式的发展和完善，1958年，党中央明确要求在农村建立人民公社，这是时代经济发展的必然趋势。人民公社的建立完成了农村土地私有制向农村土地集体所有制的转变，这种转变确立了农村土地“单一产权”的产权制度，为一定时期内经济的快速发展做出了贡献。

土地集体所有制的转变在一定时期内为农业生产稳定发展奠定了基础，也为工业化的大发展做出了奉献。由于整体工业化程度不高，我国又面临人多地少的现实窘境，人民公社领导下的集体组织发展经济效益较差;土地集体所有制消灭了私有产权，也意味着中国农民丧失了独立自主经营权，在“大锅饭”的现实背景下，社员自主劳动积极性不高，继而反向妨碍了集体经济的发展。新中国成立后，近三十年的传统经济体制在保证我国工业化低水平资本原始积累的同时，也让农民付出了惨重的代价，农业反哺工业的政策，使得生产力极其有限的集体经济更是捉襟见肘。

实践经验表明，发展中国家需要实现工业化和城市化，农业部门健康发展是基础，农村经济体制的改革创新促进了农业的高速增长，家庭联产承包制这一制度创新起了至关重要的作用。联产承包制改革遵循比较优势原则，通过增加微观主体的自主权，激励其积极性，从而提高经济绩效。

1978年召开的十一届三中全会标志着改革开放成为国家发展的重心，经济发展成为国家发展第一要务。安徽凤阳小岗村率先开展了土地承包到户经营，为农村土地改革做出了示范。1983年1月2日，中央政府对农村经济发展的政策方向明确提出，联产承包制成为农村生产组织的主要形式。联产承包制的政策落地，标志着我国农村地区土地的集体所有权与农民承包经营权的分离，极大地提高了农业生产效率，为农业经济的发展和城市化建设奠定了基础。随着家庭联产承包制的推广和实施，广大劳动人民激情大涨，粮食产量也不段攀升。具体数据见表1。

1984年农业生产总值比1978年相比增长147.57%，远高于工农业生长总值48.65%的增长率，说明家庭联产承包制极大的调动的劳动人民的热情，农业生产得到较快增长，同时也佐证了在人民公社领导下的集体经济中，农村农业生产活力被极大程度压制。同期，粮食产量增长比例达到33.59%，生猪产量增长1.6%，说明这一时期内，农民集中力量全力发展农业生产，最终全国粮食产量大幅攀升。反观生猪产量增长仅为1.6%，说明解决温饱问题是当期人民群眾第一要务。同期在人口增加6.24%的基础上，人均粮增加25.76%，家庭联产承包责任制为粮食增产、解决温饱问题奠定了基础。

西奥多·舒尔茨曾评价我国农村经济改革，联产承包制带来了中国经济的高速增长，但是改革开放以来农业经济组织一直没有改变家庭经营的形式。

随着改革开放的不断深入和城市化的不断发展，经济的飞速增长，由于农业产业经济价值低，农民收益较低，致使许多农村选择进城务工，以增加收入。2020年全国农民工数量达到28650万人，城镇化率达到60%。大量农民进城引发了“农村空心化”、“农地撂荒”、“农民老龄化”等社会问题。

农村出现了“地无人耕”和“人无地耕”的问题，为了深入挖掘农村土地资源的生产要素价值，保证农民稳步增收、粮食安全以及社会稳定的大局，2014年中央提出“稳定农户承包权、放活土地经营权“;2016年国家发布政策文件，把土地所有权、土地承包权和土地经营权分开。“三权分置”相关政策办法的颁布施行，是农村深化改革的内在需求，生产关系与生产力发展相适应是符合经济规律的，奠定了乡村振兴的资源基础。2018年12月，全国人民代表大会第七次会议通过了修改农村土地承包法的决议，为农村土地的三权分置的施行提供了法律支持。至此，农村土地三权分置的改革发展正式铺开。

2三权分置的现实意义

农村土地的“三权”为土地的所有权、承包权及经营权。农村土地的所有权属于集体，农民对土地享有承包权和经营权。“三权分置”的核心是土地的承包权和经营权分离，并且确保在集体所有制和农民承包经营权不变的基础上，进行经营权流转。承包经营权的再次分离是对我国农村土地制度的完善和创新，“三权分置”促使更多资本投资于农业生产，满足不同阶层农民生产生活与发展的多层次需求，农民可以在土地上自主经营种植符合国家政策规定的农作物，也可将土地流转给生产大户或企业进行规模种植生产。三权分置它们既有整合的效用，又各自赋有各自的功能。农村土地的集体所有制，不仅可以抑制不合理的征地行为，而且可以维护农户的合法权益;又可以对土地资源进行集约利用，避免出现农业用地作非农业行为使用，以保障国家耕地不遭到不法侵害。

土地三权分置的制度顺应了农民想要自主经营土地的意愿，也适应了农业现代化适度规模发展的需要，将土地承包经营权进行分置，农民能够获得土地承包权，同时也获得自主经营权。这一举措最大的突破在于将经营权放活，让农民有了土地自己经营权，且又让经营权有了合法的地位和依据，以保障农民进行自主生产经营土地的合法利益。

农村土地三权分置政策的实施，这对我国农村土地制度的改革具有重要意义。从制度的角度来说，既落实了农民对土地的承包权，又能够增强农民自主经营的积极性，同时也保障了我国耕地合理高效集约利用。从经济的角度来说，该制度的施行，促进了农户进行承包地的经营积极性，提高了土地资源利用率和农业生产率，推动了乡村经济的健康快速发展。

3三权分置的现状和问题

三权分置的政策和相关法规的出台，让经营权有了合法依据。据统计，截止2020年11月上旬，农业农村部公布，全国农村承包地确权颁证率已经达到96%，为进一步放活土地经营权打下了基础。截止2020年底，我国农村土地经营权的流转面积达到5.32亿亩，占农村土地确权颁证面积35.5%，当前土地流转总量偏低，仍存在大量的撂荒地，究其原因主要有土地碎片化、基层组织不完善、制度模糊性、城乡发展不平衡等。

3.1土地碎片化，规模化经营较为困难

按照土地确权原则，是按照占地地块进行划分，政府向农户办理土地承包经营权证。农户能够自行选择承包经营或流转，如农户自行进行经营，一般难以形成规模化生产;农业企业一般通过从农户手中获取地块的经营权，但由于土地划分到每一农户，无法确保所有农户愿意进行经营权流转，农业企业经营主体难以获得较大规模成片土地进行经营，规模效益、现代化技术措施等无法发挥效用，从而导致土地经营价值难以提高，最终，将阻碍农业现代化的建设进程。

3.2基层组织不完善，协调功能较弱

当前土地流转大多是农户之间进行流转、农户流转给企业、村委会集体流转给企业或个人或以土地入股方式流转。农户之间流转、农户流转给企业，存在土地碎片化问题。村委会集体流转给企业或个人，按照流转办法可以采用招标或协商的方式进行，如仅采用协商，存在一定的灰色地带，农户的经济利益无法保障。根据新修订的农村土地承包法，发包人在承包期内不得调整承包土地，，针对不愿流转的农户，村委会的协调功能无法有效发挥。

3.3制度模糊性，配套管理制度不全

结合中国《民法通则》及新《土地管理法》关于农村集体土地所有权相关规定，现阶段，集体土地所有权包括村内农民集体、乡镇农民集体、村内多重农民集体（如村民小组等）。在城市化进程中，许多农民集体经济组织已经不复存在或名义上存在，这就极大影响了农民集体行使所有权。此外，农村土地的所有权和用益物权并未有相关法规、制度或规定对此作出明确的解释，这就导致了产权关系存在模糊和不确定性。如果土地承包经营权属于“用益物权”，则土地经营权的法律权限不明确。土地流转而进行规模化经营往往前期需要投入大量资金，担保或抵押土地经营权用于申请贷款或融资时，金融机构往往难以受理，资金不足往往又会影响土地生产率，从而导致企业参与程度不高。另外对土地经营权的定价机制、交易规则等还未完全建立起来，三权分置所带来的经济效益如何分配，部分农户的过高期望，都将直接影响着三权分置政策最终的落地效果。

3.4城乡发展的不平衡导致了农村发展的局限性

在工业化和城镇化优先经济发展的安排下，人口和土地等主要生产要素从农村单向过度流向城市。乡村振兴的最终归宿是农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁，而这一切都需要建立在农村经济发展的基础上。农村土地三权分置的目标是促进农村经济发展，以实现乡村振兴。由于制度安排，过多的人口、土地、资源以及政策均倾向城市建设发展，从而出现当前城乡发展在经济水平、人居环境、保障制度等方面差距较大。城市生活成本高居不下、大中城市房价令人无法触及，农业产业本身收益性较低，进城农民务工的不确定性，政府规划及政策缺位等问题的存在，导致农村的发展局限。土地承包经营权作为农户个人或家庭的最后保障，一些农民不愿意转让土地经营权。

4建议和改进措施

4.1完善相关法律制度和程序，明晰土地权属相关制度

在法律层面上，土地所有权、经营权、承包权的权属关系需要明确。针对不同权属方颁发相应证书，并明确其权属类型。一方面要让基层集体组织能合法合理行使土地所有权的权限，避免土地碎片化而导致的规模化经营阻碍;另一方面，也要让农户合理行使土地承包权的收益或使用权;最后，也需要赋予土地经营权获得者对应的自主经营、市场化运营的权限。同时，对土地经营流转程序需进一步明确规范，要避免暴力流转、违规流转等问题的发生，确保农户取得合理化的最大价值。

4.2明确基层党组织权责，加强基层经济合作社建设

农村采用的是民主自治的方针，基层党组织要充分贯彻党中央的惠农便农利农政策，承担起助农扶农兴农的重担，为农业农村发展发挥作用。同时，要在基层党组织的领导下，成立相应的基层经济合作社建设，提高基层经济组织的自我造血能力，不断提高基层经济组织的经济效应，与基层党组织一同完善农村的基础设施、社会保障的建设。

4.3规范农村土地规划，适当倾斜资源

农村土地的高效集约利用，乡村振兴的优先实施，必须建立在规范的农村土地资源规划的基础上。在乡镇层面，要充分结合村镇实际，合理编制乡村规划，在确保不减少基本农田的同时统筹村镇建设用地、宅基地、农地指标，确保在乡村振兴的道路上不过度开发;在市县级政府层面，要充分给予乡镇规划指导和资源链接，根据乡镇实际，进行乡镇合理定位，避免千篇一律;在省级政府层面，要统筹区域发展，有效控制基本农田总量，扶持和支持特色乡镇、资源贫瘠小镇的发展;在国家层面，要统筹基本农田指标总量，立法层面为三权分置各主体提供律法保证，同时要适当提高农产品价格，为乡村振兴注入更多经济活力。

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