中国油公司模式的演进与启示

周红生 王波生 郭文刚 闫兴福 杨绍楠

(中国石油新疆油田分公司 企管法规处，新疆 克拉玛依 834000)

0 引 言

“油公司”概念源于国际石油公司，是石油公司针对油气生产上中下游业务，通过专业化、社会化分工，聚焦于上游业务，围绕油气生产过程，建立现代化公司运营管理体系，实现资源合理配置和高效运作的管理运行模式。20世纪80年代，我国石油工业开始引入油公司理念和建设模式，近半个世纪的建设历程显示，油公司模式较好地促进了中国石油工业由小到大的发展，取得了较为辉煌的业绩。[1]23-28但近年来，受国际油价暴跌、国内市场开放力度加大、油气依存度不断增加、新能源替代、新冠疫情冲击等因素的影响，油公司模式建设过程中积累的一些矛盾和问题，如“大而不强”、盈利能力不强、业务结构不尽合理、运营效率不高、可持续发展基础不够扎实等，逐渐显示出来。在新形势下，深化中国特色现代化油公司模式改革，提高油气价值链核心竞争力，已成为中国石油推进公司治理体系和治理能力现代化的必经之路。由此，本文对国内油公司模式的演进历程进行描述和分析，探讨其成效与存在问题，以期得到启示，为新形势下的油公司模式建设提供参考思路。

1 油公司模式的演进脉络

中国的油公司模式发展本质上是油气生产经营与管理模式安排的变迁与演进过程，这一过程遵循社会主义市场经济和国有企业的改革路径。中华人民共和国成立以来，我国经济体制改革相继经历了计划经济到社会主义市场经济体制的初建、完善与深化等4个阶段，而国有企业改革则从公有制开始，经历承包制，现代企业制度与政资分离，再到资企分离与混合制改革等4个阶段[2]29-36，石油行业管理体制改革则从政府管理模式开始，经历行业总公司管理，集团公司管理，再到当前的集团有限公司管理等模式，与此相应，油公司模式经历了计划经济会战模式、市场经济油公司模式、海外上市国际化油公司模式、领军典范中国特色现代化油公司模式4个阶段。由此，中国油公司模式改革顺应国家经济体制与国有企业改革的需要，并与国家石油行业管理体制相应。我国经济体制、国企改革与油公司模式演进见表1。

表1 我国经济体制、国企改革与油公司模式演进

在我国油公司的演进过程中，其组织模式是从计划经济时期集中统一的会战模式，到市场经济初期的甲、乙方分开，再到市场经济完善时期的国际化，最后到当前的现代化模式。以中国石油天然气集团有限公司、中国石油化工集团有限公司、中国海洋石油集团有限公司(以下简称中石油、中石化、中海油)三大石油集团为代表的石油企业，在油公司模式的制度与组织安排上越发完善，对石油工业与国民经济发展做出了较大贡献。我国油公司模式的演进脉络见表2。

表2 我国油公司模式的演进脉络

以中石油为例，其1950—2019年产量利润变化见图1，经过油公司模式改革，油气当量由1988年成立时的1.499亿吨增加到2019年的2.206亿吨，利润则由成立时的亏损转变为2019年的赢利1 204亿元，总体呈上升趋势，初步证实油公司模式改革的积极作用。当然，在上升过程中，也有一些起伏波动，这说明油公司模式的改革与发展过程并非一帆风顺。如果将油公司模式视为石油企业的制度安排，其改革演进则体现为制度安排的变迁。由此，可以从制度变迁的视角来对油公司模式的演进过程进行考察。

图1 中石油产量利润变化

2 油公司模式的演进过程

2.1 计划经济的会战模式阶段(1955—1988)

该阶段初期，我国因西方经济技术封锁，只能依靠“洋油”的状态导致重大的能源安全风险。一方面，我国对石油工业发展的需求十分迫切，另一方面因基础薄弱而面临资金、设备、技术短缺等现实问题。此外，新中国成立后我国实行计划管理体制，1955年成立的石油工业部管辖国内的油矿、油厂和矿务(勘探)局，全面负责国内油气勘探与开发。在这种背景下，石油工业推行会战模式。会战模式指以“集中优势兵力打歼灭战”的思想为指导，在政企合一的基础上，集中各方人力、资金、设备、技术等资源，通过集中统一的指令式管理进行的石油勘探与开发。该模式的目的是解决油气短缺，保障石油供给。其中，大庆石油会战的效果最为显著，使国家基本摆脱了贫油帽子，推动了油气地质勘探开发的技术进步，积累了石油会战的相关制度和经验。[3]44-50

该模式的主要特点是：集中组织力量[4]120-127，以产量至上、大而全、小而全和政企一体为主要管理模式。这种模式在初期产生了较好的制度收益，保障了国家的石油供应，也形成了国家石油工业基础。但伴随石油工业的持续发展，后期出现了诸如大而全、小而全的问题，制度收益降低，陷入低效率“锁定”状态。

该模式的优势是：高效快速地形成生产力以提高产量，最典型的就是建设了大庆油田，并快速增加石油产量；形成了大局观与国家和集体意识，形成独特的石油文化。该模式的不足是：大而全、小而全引发交易成本增加；重产轻效引发低效益与高成本；政企一体带来运营效率不高。

2.2 市场经济的油公司模式阶段(1989—1998)

在20世纪80年代改革开放的背景下，石油工业为了摆脱会战模式的低效率“锁定”状态，面对行业整体统得太多、管得太死、效率低下、产量不增，勘探开发资金不足等问题，石油工业开始了对外合作与对内改革的新体制探索。

1983年，中海油率先启动油公司模式的建设，按照“油公司、专业公司、基地服务系统”的“三条线”管理思路，分离主业与非主业，实行甲乙方分开的运行制度[5]20-21，其后，中石油、中石化也陆续开始引入这种模式。1988年，中石油在塔里木石油会战中首次尝试了陆上石油甲乙方分开运行的油公司模式[6]70-74，并在1991年开始推行“四包”和“两定”的承包经营责任制。其中，中海油最先区分油公司与专业公司，在建设初期，油公司与专业公司被组合于一个经营实体，但这种组合导致公司责任不清晰，甲乙方缺乏应有的制衡。其后，中海油严格按照“石油公司集中统一、专业公司相对独立、基地系统逐步分离”的思路，实行油公司与专业承包公司分离，于1992年形成了10个独立的专业公司[7]8-11+15。专业公司不再依附于地区公司，甲乙方关系初步形成，竞争观念与发展意识逐步增强，也促进了技术水平的提升与交易成本的降低。继中海油之后，中石油也在地区公司层面尝试油公司改革，改革始于塔里木油田，陆续延伸到大港油田、中原油田等其他油田。基于中海油、中石油在油公司模式方面的实践，表明此阶段油公司是遵循社会主义市场经济规律的，其基于现代企业制度，按现代化生产要素构建，以油气勘探开发为主，实行生产专业化、服务社会化、运行市场化、以提高经济效益为最终目标的管理模式。

该模式的主要特点是：组织结构转为企业并实行计划经济与市场经济探索期的价格双轨制；运行上由传统会展模式转变为市场化的甲、乙方分开模式。该模式存在的主要问题是：(1)政企不分带来油公司管理效率低下；(2)小而全带来的交易成本高；(3)专业公司竞争不足。这些问题带来的是油公司的低效益与高成本，又形成了新一轮的低效率“锁定”状态。

2.3 海外上市的国际化油公司模式阶段(1999—2014)

20世纪90年代以来，国际石油公司的竞争加剧，国内的市场经济过渡阶段基本完成，市场竞争趋于国际化，党的十四届三中全会确定国有企业改革方向是建立现代企业制度。我国三大油公司于1998年开始行业大重组，形成了中石化、中石油、中海油“三足鼎立”局面，三家公司于2000年前后分别实现了在美股、港股上市，此后，又进行了多轮内部专业化大重组。[8]101-103

中海油在1999年到2002年间，将10家专业服务公司陆续重组为海油工程和中海油服。同时，在中海油上市后，又通过专业化重组组建基地集团公司，形成了一批跨地区的专业分公司。中石化将未上市但与石油石化主业相关的业务重组为若干专业公司，为主业服务，并积极参与国内外市场竞争，而对其余业务则持续进行重组改革。其主要措施有：成立资产经营管理公司，建立资本运营和培育业务平台；推进专业化重组，组建各类专业公司；强化社区服务系统改革；全面推进主辅分离改制分流。与此同时，各下属油田公司也开始了相应的油公司建设，如胜利油田的石油开发中心是按“油公司”模式组建的石油开采企业，采用“母子”公司管理体制，突出扁平化管理，按照制度化、标准化、规范化、流程化的原则，建立起结构相对合理、运转协调高效的组织结构，实行市场化运作模式[9]139。

该模式的特点是：坚持“各有侧重、互相交叉、保持优势、有序竞争”的组织原则，形成政企分离、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，实现上下游、内外贸、产供销一体化的运作模式；以企业价值最大化为经营目标，既注重产量又注重效益。其目的是建立现代企业制度，打造具有国际竞争力的跨国企业集团。该模式的主要问题是：首先是大而不强，技术创新不足，竞争能力不强[3]120-127；其次是管理层级多，效率低。2014年以后，经济体制改革进入全面深化阶段，重点推进资企分离，随后，公司制、混合制改革的意见与方案陆续出台。

2.4 领军典范的中国特色现代化油公司模式阶段(2015-至今)

2012年以来，以页岩油革命为标志引发的油气供求失衡造成国际油价断崖式下跌，上游业务呈现大幅度的亏损。在石油行业，能源战略开始全新布局，2014年习近平总主席提出的能源革命就包含了对现代化油公司模式的要求，在《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(2017)中强调石油天然气行业体制改革要坚持问题导向和市场化方向。三大石油公司经过国际油公司模式的建设，还存在管理效率相对较低、国际竞争力不够强的问题。在这种国际、国内与行业背景下，三家集团公司也开始了新一轮的油公司模式改革。

2014年，中石化出台了油公司模式改革的指导意见[10]110-113，提出油田板块要建立起以“扁平化架构、科学化决策、市场化运营、专业化管理、社会化服务、效益化考核、信息化提升”为核心的，与世界一流油公司接轨的管理模式，其强调油气生产主营业务与油服辅助业务建立规范的甲乙方契约关系，从而形成分工协作、利益共享、风险共担的市场化运营机制。2017年，三家集团公司完成了公司制改革与更名。2018年，国资委提出国有企业必须在加快形成“三个一批”上狠下功夫，打造“三个领军、三个领先、三个典范”，同年，中石油出台了油公司模式改革的指导意见。[11]19-23三大油公司全面开启以效益与质量为导向的现代化油公司模式探索。在地区公司层面，中石化下属的胜利油田对油公司体制机制建设不断变革，在各采油单位撤矿设区，建立三室一中心，取消队级编制，并开展价值积分考核、三线四区、四化建设等创新实践。2017年以来，提出“五大战略”“三大目标”的发展思路，推出专业化队伍建设、“1+2+2绩效考核”，推进新型管理区建设等机制方面的新举措。

该模式主要特点是：组织机构扁平、市场机制完善、劳动用工精干、制度流程顺畅；经营机制灵活、资源高度共享、质量效益提升。目的是创建国际一流综合性能源公司。该模式存在的主要问题是：(1)改革动力不足，以政府推动为主；(2)油公司改革缺乏合理的科学规划；(3)油公司改革忽视配套政策设计。

3 油公司模式演进的启示

纵观中国油公司模式的改革与演进过程，可以得到如下经验。

(1)会战模式重视效率，符合当时的条件与需求。会战模式时期油气供应短缺，国民经济困难，特别是面对国外敌对势力的经济封锁与军事威胁，会战模式的制度安排较好地适应了当时的制度环境与实际需求，取得了较好的实际效果。

(2)相较于会战模式，新的油公司模式更加注重效益，降低了交易成本。会战模式以集中的力量实现油田开发与石油产量的迅速上升，甩掉了“贫油国”的帽子，基本保障了国家的油气供应，但这种模式更侧重于产量目标，需要付出较大的交易成本。而市场经济的油公司模式、国际化油公司模式和特色现代化油公司模式则实行现代企业制度、甲乙方分开、专业化，这类模式的制度安排更注重成本和效益，需要付出的交易成本相对较低。

(3)从会战模式到特色现代化的油公司模式，石油企业油公司模式的选择伴随国家改革开放政策以及国有企业改革而变化，最终的模式选择依靠领导层决策。如从会战模式到市场经济的油公司模式的转变，是由于国家开始了从计划经济到市场经济的改革，在石油行业则体现为从政企合一的大一统管理转变为行业性的总公司，而向海外上市的国际油公司模式的转变，是由于中国经济进一步融入全球经济体系，国内石油企业进一步参与国际竞争的需要。由此，国内油气行业油公司模式的每一次改革与演进，都是在国际形势和国内改革开放的背景下，由国家以及行业和企业的领导层所做出的决策。

同时，在演进过程中，还需注意如下问题：

(1)危机意识不强，油价低改革意愿强，油价高改革意愿弱。在历次油公司模式改革中，无论是国家、行业或企业，都缺乏必要的危机意识，从而呈现出油价低、改革意愿强，油价高、改革意愿弱的特点。如从第二次石油危机后的80年代初期开始一直到21世纪初期，国际油价持续在低位水平，国有石油企业才呈现出了较强的改革意愿，油公司模式开始了不断的转变，如中海油的甲乙方分开的油公司模式、中石油的塔里木会战的甲乙方分开模式、石油集团的重组与上市等，但尽管这一时期有着较强的改革意愿，由于缺乏必要的危机与风险意识，故不能较好地规避危机与风险。

(2)改革深度与广度缺乏统一规划。在油公司模式改革中，每一次改革必然会伴生出现新的问题，如会战模式取得了较好的效果，却忽视了成本与效益，导致会战模式后期的成本过高、效益偏低的问题。再如市场经济的油公司模式时期，虽然初步形成了甲乙方分开的模式，但却存在管理效率偏低的问题，特别是“大而全、小而全”的问题没有彻底解决，形成历史遗留问题。因此，油公司模式的建设与改革是一个系统工程，需要科学合理的顶层设计与统一规划。

(3)体制不顺畅，机制不合理，激励不精准，存在“鞭打快牛”现象。油公司模式的建设与改革是在经济体制与国有企业改革的背景下逐步进行的，作为大型国有企业，中石油、中石化、中海油等企业在改革与发展的过程中，受制于相应的体制与机制，油公司模式建设存在制度制约。如改革初期石油价格机制不顺，特别是受价格双轨制的影响，亿吨原油承包模式在其后期的效果不好，加之当时的公司管理体制不合理，导致后期全行业亏损。此外，中石油、中石化、中海油的油公司模式建设，还存在激励机制不精准以及“鞭打快牛”的现象。

(4)改革动力不足，以行政推动为主，主动性改革少。中国石油企业的油公司模式改革，在动力上还略有不足。历次油公司模式改革，都是由于油气行业面临特征困难或宏观需要，通过政府行政手段推动，企业才开始应对性，被动性实施。由于非主动性改革，油公司模式的建设存在“头痛医头、脚痛医脚”的短期效应，缺乏必要的预见性与规划性。此外，由于中石油继承了石油工业部时期的工作作风，一方面形成了敢打硬仗的优良传统，另一方面也导致了政府官僚式的作风严重。

4 结 论

整体来看，中国的油公司模式经历了从会战模式到中国特色现代化油公司模式的演进过程，每一个阶段的演进都基本完成了既定的目标，也较好地保障了国内的能源需要，促进了能源特别是石油工业的发展。基于本文的分析，国内的油公司模式改革整体呈现出政府行政推动的被动式特征，企业自身改革动力与整体规划不足。在后期的建设中，需加强油公司模式的科学规划与合理配套，实现从被动改革到主动演进的转变，避免油公司模式改革中的频繁出现的问题，从而提升石油企业的治理能力与效率。