政策工具视角下我国老龄健康政策研究

荣红国，邢叶一祎，孙 鑫

(1.北京中医药大学中医学院，北京 100029；2.北京中医药大学国际循证中医药研究院，北京 100029)

第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上老年人口数量为2.64亿人，占总人口18.7%，预计到2025年我国60岁以上人口将占到总人口的21.0%[1，2]。随着人口老龄化日益加剧，老龄化社会面临严峻挑战，促进“健康老龄化”显得尤为迫切。根据我国经济社会发展状况和老年群体实际健康需求，特别是2009年新医改以来，政府为促进老年人口健康制定了一系列的政策措施。本文从政策工具视角出发，分析新医改以来我国国家层面发布的老龄健康相关政策文本内容，总结归纳老龄健康不同政策工具的使用情况及特点，讨论现有政策体系侧重点，以期为后续老龄健康政策的完善和调整提供参考。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究以老年健康、养老、老龄化、医养结合、老年为关键词，分别检索北大法宝数据库，以及中央政府各部委门户网站，系统检索收集我国国家层面发布的与老龄健康相关政策文件。检索时间截至2021年10月1日。为保证研究样本选择的准确性和科学性，按照以下原则对检索到的政策文本进行筛选：①发文机关须是中央政府及各部委，不包括地方性政策文件；②内容与老龄健康主题高度相关，排除仅出现“老龄健康”等关键词而未作深入讨论的政策；③政策文本类型为法律法规、管理规定、意见、通知等规范性文件。最终获得36份与研究主题相关的政策文件(见表1)。

表1 国家层面老龄健康相关政策文件

1.2 研究方法

1.2.1 政策工具

政策工具，又称政府工具或治理工具，是政府用于达成政策目标而采取的各种手段和途径的总称[3]。Rothwell和Zegveld将政策工具分为供给型、环境型和需求型，该理论广泛应用于我国抗菌药物合理应用、医联体、家庭医生签约等政策领域研究[4-6]。基于目前我国老龄健康发展过程中存在的供给和需求不匹配现象，该理论为分析当前老龄健康政策提供了强大的理论支撑，见图1。

图1 老龄健康政策分析的基本政策工具

供给型政策工具以供给理论为基础，是指政府通过资金、科研、人才等手段直接推动老龄健康事业的发展，具体包括基础设施建设、人才培养、科技支持、信息化支持、公共卫生服务、资金投入和药品供给。环境型政策工具以均衡理论为基础，是指政府通过设立目标、加强宣传、加强监督和评价等措施，为老龄健康事业发展营造良好的社会环境。具体包括策略性措施、目标规划、法规与管理制度、政策宣传、税费优惠、质量评价、金融支持和医保支持。需求型政策工具以需求理论为基础，是指政府通过政府采购、适当放宽准入条件等手段，拉动老龄健康相关工作。具体包括试点/示范项目、组织协同、国际交流与合作、政府购买、服务外包和产业塑造。

1.2.2 政策工具编码

本文基于政策工具视角，按照“政策编号-章节/段落-条款序列号”规则进行编码。为保证编码的质量和有效性，在编码前对编码人员进行培训，形成统一标准。编码工作由2位编码人员同时进行，由第3位编码人员进行结果校对。编码工作完成后，将结果输入Excel 2019软件建立数据库，使用STATA 15.1软件对结果进行统计分析与内容分析。

2 结果

2.1 老龄健康政策文本基本情况

在36份国家层面颁布的老龄健康相关政策文件中，政策制定主要机构是国务院办公厅(66.67%)，其次是国家中医药管理局(22.22%)，其余部门比如国家卫健委、发改委等发文较少。根据发文部门个数来看，单独发文占比为66.67%，数量明显多于联合发文33.33%，见图2。

图2 我国国家层面老龄健康相关政策年度分布

2.2 基于分析框架的政策工具分布

对纳入分析的36份政策文本按条款项目数进行编码，共得到419条政策文本编码。419条政策文本编码中，环境型政策工具最多，占56.80%；其次是供给型政策工具，占30.31%；需求型政策工具占比最少，占12.89%。见表2。

表2 我国老龄健康政策工具应用情况分析

续表2

2.3 各维度政策工具应用情况分析

供给型政策工具中，公共卫生服务政策工具使用最多(13.12%)，具体包括开展老年人健康教育、发展社区健康养老服务、加强长期照护服务等。其次是人才培养(5.72%)，主要包括养老护理人员培训、扩大老年医学相关专业人才培养规模等。信息化支持(4.05%)、科技支持(2.62%)、基础设施建设(2.14%)、资金投入(1.90%)、药品供给(0.71%)使用较少。

环境型政策工具中，法规与管理制度应用最多(17.18%)，具体包括制定老龄健康行业的管理规定、技术要求、规章制度等。策略性措施(13.36%)和目标规划(11.93%)也得到了较多关注，策略性措施主要包括政府鼓励相关老龄产品研发、对老年临床用药进行监管等。目标规划即政府部门为推进老龄健康发展制定的发展目标和发展规划，如进行老年健康相关规划、体系规划、医疗和科研重大项目的顶层设计规划等。质量评价(3.81%)、金融支持(3.34%)、医保支持(4.77%)运用情况较为相同。税费优惠(1.43%)受到关注较少，政策宣传(0.95%)的应用存在明显不足。

需求型政策工具中，试点/示范项目(4.53%)和产业塑造(4.05%)政策工具运用较多，包括开展试点或示范基地、探索多元化老年医养结合护理服务模式。其次为组织协同(2.14%)，包括加强各地区、各部门统筹协调、建立协作机制。政府购买(1.43%)受到关注。国际交流与合作(0.47%)及服务外包(0.23%)存在应用不足。

3 讨论与建议

3.1 老龄健康政策基本情况

从本研究纳入的36份老龄健康政策文件看，政策发文主体较单一，多为国务院办公厅，而国家卫健委、发改委等部门发文较少，提示对老龄健康的监管支持、财政支持和产业支持等单项领域支持力度相对缺乏。从发文时间看，新医改以来与老龄健康直接相关的是2012年国务院颁布的《关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》，明确提出建立基本社会服务制度，保障老年人、残疾人、孤儿等特殊群体有尊严地生活和平等参与社会发展。党的十九大提出“实施健康中国战略”，强调积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。我国政府已意识到老龄健康发展的重要性和紧迫性，并制定了一系列的政策措施致力于促进老龄健康良性发展，但各部门针对老龄健康的合作与行动仍然不足。

3.2 供给型政策工具内部分布不均，需优化比例，助推老龄健康行业发展

供给型政策工具中公共卫生服务与人才培养运用较多，而药品供给与资金投入运用较少，在一定程度上可能造成老龄健康事业发展的推动力不足。资金投入与药品供给是老龄健康政策落实的必备要素之一，近年来我国在健康服务领域资金投入力度不断加大，但老龄健康维护方面仍然不足[7]。药品供给是保障老龄患者健康提升生存质量的基础，充足的药品供给是推进老龄健康发展的迫切需求。供给型政策工具对老龄健康发展具有明显的推动作用，适度优化供给型工具，提升资金投入和药物供给所占比例，有助于充分发挥政策推动作用。建议政府优化财政投入机制，通过设立老龄健康专项基金等方式逐步加大资金投入力度。同时，进一步完善基本药物目录以及短缺药品检测预警，建立短缺药品供应保障分级联动应对机制充分保障老年药物供给。

3.3 适当降低环境型政策工具应用，合理调整其内部结构

环境型政策工具中法规与管理制度、目标规划和策略性措施运用最为频繁，表明政府依赖于环境型政策工具的影响力，通过设定目标规划、执行严格的法规管制，并实施策略性措施为老龄健康营造良好的社会环境。政策宣传与税费优惠应用频率较低。2019年政策发布《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》明确提出养老社区服务税费优惠政策，免征增值税。近年来税费优惠不断出台，但仍存在政策主体认同度低，执行力度不足等问题。建议政府做好政策宣传，形成促进老龄健康服务发展的“合力”。充分发挥传统媒体和新媒体的优势，开展老年人健康管理等国家基本公共卫生服务项目相关政策，各地老龄健康服务相关政策宣传活动，营造有利于老年人健康生活的社会环境。加强税费优惠的应用，适当减轻税费负担，优化居家养老服务、购买养老相关产品的税费优惠政策，建立与养老服务业相协调的税费优惠政策。

3.4 增加需求型政策工具运用以提高拉动作用，释放老龄健康行业需求

需求型政策工具能够挖掘老龄健康服务市场的活力[8]。通过发挥相关社会力量的作用，更好地满足服务对象的需求，对拉动老龄健康市场的需求和发展具有重要意义。本研究结果显示需求型政策工具使用存在不足，促进老龄健康发展的拉力作用发挥受限。在需求型政策工具中，试点/示范项目应用较多，目前已开展以市为试点开展的老年人长期护理保险制度试行，该工具的应用有利于结合实际积极探索促进医养结合的有效形式。服务外包应用不足。政府目前已出台支持服务外包相关政策，但民间资本参与机构养老服务中如何提升服务、扩大规模、持续经营等方面，则存在政策上的不足[9]。建议政府积极使用服务外包类型的需求型政策工具，将民间资本引入老龄健康行业，完善融资投资体系，对政府资本和民间资本有效地进行整理和规划，实现养老服务供应主体的多元化。国际交流与合作应用不足，不利于国内外老龄健康服务模式的交流与借鉴[10]。美国、日本等发达国家进入人口老龄化社会较早，在应对人口老龄化方面已形成良好的体系和机制[11]。可鼓励相关企业或科研单位积极开展交流与合作，借鉴国外发展经验促进我国老龄健康事业的高质量发展。