医养结合背景下的石景山区养老服务设施规划选址*

卜德清 白思超

(北方工业大学建筑与艺术学院，100144，北京)

养老是我国当前面临的急需解决的社会问题。随着中国人口老龄化的不断加剧，我国建设“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的多层次养老服务体系。2018年3月，李克强总理在政府工作报告中指出：“要大力发展养老特别是社区养老服务业。”社区居家养老正在成为我国快速发展的养老服务产业的中坚力量。

在《北京市养老服务专项规划(2018年—2035年)》(草案)中明确了养老服务设施中期和长期的两阶段发展目标，分别实现80%和100%的户籍老年人得到就近、精准、可预期的养老服务和区域养老服务等，并重点提出提高居家和社区养老服务保障能力，严格控制新建大型养老机构，加密建设小微型养老服务设施。因此现阶段主要的目标就是完成街道养老照料中心、社区养老服务驿站的规划建设任务。①

国内对于养老设施规划的研究包括养老设施和医疗设施之间合作、养老设施选址适宜性、老年人生活圈范围、各城市不同区域养老设施不同配置等等。部分学者探讨了现存的养老服务设施布局问题和解决策略。[1-3]养老设施适宜性规划选择与评估的影响因素包括三个方面:设施便捷程度、道路可达性、环境品质。[4]

我国的养老设施研究对象一般以大城市或大城市中的某个区为主，普遍参考了日本、德国、美国等养老设施发展成熟的地区和国家。如部分学者分析了日本和德国等国家的社区居家养老服务设施。[5-6]经过多年对其他国家的借鉴和研究，有的研究已经认识到上门照顾、社区居家养老等设施设立的必要性，提出了完整的原居安老持续照顾服务体系及其联动机制。[7]

本文以石景山区为例，遵循医养结合的国策，通过AHP(Analytic Hierarchy Process，层次分析法)和GIS(Geographic Information System，地理信息系统)对其养老设施进行优化布局研究，为石景山区的社区居家养老设施以及社区卫生服务站的规划建设提出具有理论意义的合理化建议和指导，对提高石景山区养老水平具有重要的参考价值和实践意义。

1 养老服务设施选址分析

1.1 养老服务设施选址影响因素分析

在规划养老服务设施布局之前，需要先确定养老服务设施选址的影响因素。根据对养老服务设施选址的重要程度、养老设施的基础功能以及老年人的需求，确定养老服务设施规划布局的主要影响因素有：现有养老设施、医疗卫生服务机构、老年人口数量、老年人口密度、交通设施。

1)现存养老服务设施是规划的基础，应结合现存设施服务范围进行新的规划，既要保留原有养老服务设施的服务范围，又要在其基础上查漏补缺，让社区居家养老更好地进行下去。

2)医疗设施对养老服务的影响同样重要，两者之间的距离和可达性会直接影响到养老质量和健康保障，老年人对于医疗设施的需求很高，可能会频繁地前往医疗设施，将养老设施和医疗设施就近规划，更有利于完善老年人的养老服务。

3)老年人口数量和密度是养老设施规划的重要影响因素，在老年人口数量多或老年人口密度大的区域应适当增加养老设施和床位数量，反之则应适当减少。

4)公共交通是老年人出行时的首要选择，出行交通是否方便会影响养老服务品质。由于老年人身体的限制，适当有质量的出行对于社区或者居家养老的老年人非常重要。

1.2 养老服务设施和医疗服务设施服务距离范围

2018年《城市居住区规划设计标准》指出，养老设施的服务半径要求划分出不同的等级。15分钟生活圈和10分钟生活圈居住配套设施规划建设要求社区卫生服务中心、养老院、老年养护院等服务半径不宜大于1 000米；5分钟生活圈居住区配套设施规划建设要求，社区卫生服务站和老年人日间照料中心(托老所)等服务半径不宜超过300米。[8]但文中没有明确说明北京养老照料中心和养老服务驿站的服务半径，在2017年《北京市街道(乡镇)养老照料中心建设资助和运营管理办法》中对养老照料中心的定义具有居家助老、社区托老、机构养老等功能，②但仍未明确其服务半径。根据对养老照料中心的定义，其服务半径应和养老院等机构养老相当，不超过1 000米。

2021年《北京社区养老服务驿站设施设计和服务标准(试行)》中定义养老服务驿站的主要功能有就近为需求居家的老年人提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流等服务，原则上其服务半径不超过1 000米，[9]和养老照料中心的服务半径相同。

但是根据实地调研和资料查寻，石景山区养老照料中心的平均床位数为180.33床，养老服务驿站的平均床位数为11.90床，养老照料中心的规模普遍比养老服务驿站的规模要大很多，所以两者的服务半径不应相同。理想的养老设施空间布局是高层级和低层级养老设施互补。北京的社区居家养老服务设施主要为养老照料中心和养老服务驿站两种，其中养老照料中心有机构养老的功能，应为高层级养老设施，服务范围为1 000米；而养老服务驿站规模较小，应为低层级养老服务设施，服务范围和日间照料中心相同为300米。

1.3 石景山区养老服务设施相关现状

1.3.1石景山区居住建筑空间分布

石景山区共有9个街道，84.38 km2，平均每个街道9.4 km2，其中最小的广宁街道6.1 km2，而最大的五里坨街道有26.94 km2；并且五里坨街道有大片的山区，可见街道尺度的人口数据无法反应一个区域内人口的空间分布和真实的人口密度，也就无法根据人口的空间分布对相应的设施进行合理的规划布局分析。应结合地图矢量数据、GIS、人口数据来生成更精细的人口空间化网格数据和人口分布图进行规划。

在已经建成的城市中，居住区往往被划分为城镇用地类型，如果要进一步划分城市内的人口空间分布，则需要对城市内部进行更精细的划分，尤其是对居住区和小区住房的划分。利用矢量地图、居住建筑POI(Point of Interest，兴趣点)、ArcMap中的选择处理把居住建筑和其他建筑区分出来，并把居住建筑矢量数据转化为栅格数据且赋值为1。考虑到养老驿站的最远服务半径为300米，300米圆的内切正方形的最大边长约为400米，将石景山区划分为400米×400米的网格，利用ArcMap软件中的分区统计计算出每一个网格内值为1的总和，可以得出石景山区居住建筑的空间分布(见图1)。

图1 居住建筑空间分布

1.3.2养老设施及医疗设施分布和服务范围

根据现存的养老照料中心和社区养老驿站的位置和规定的服务半径，可以利用ArcMap软件中的OD(Origin Destination，起点和终点之间的交通出行量)分析对养老设施进行服务范围的分析。从图2可以看到由42所养老设施的位置以及向外发散的线段，蓝色线段(养老照料中心)的长度不大于300米，红色线段(养老驿站)长度不大于1 000米，每一根线段表示社区养老驿站以及养老照料中心的可以服务到的居住建筑。图2中未被覆盖的建筑表示没有在服务范围内，可以看到仍有很多居住建筑没有在服务范围内，养老设施总量仍然不足，且养老设施的空间分布等问题有待解决。

图2 社区居家养老设施服务范围

根据《城市居住区规划设计标准》中的规定，社区卫生服务中心主要服务内容是预防、医疗、保健、康复等，服务半径不宜大于1 000米。在人数较多、服务半径较大且社区卫生服务中心难以覆盖时，宜设置社区卫生服务站加以补充，服务半径不宜大于300米。通过OD分析，可以看到社区卫生服务中心和卫生服务站的服务覆盖率并不理想(见图3)，仍有很多居住建筑没有被包括在内，与规范要求仍存在差距，需要增设居住区基层卫生机构以满足使用需求和规范要求。

图3 医疗设施服务范围

1.3.3养老设施和医疗设施的距离关系

段修刚提出了“医养结合”养老服务模式类型：配套设置、独立设置、协议合作、居家医疗服务这四类方案。[10]如果养老设施和医疗设施通过合作进行医养结合，就需要两者有合适的距离。ArcMap软件中的近邻分析，以养老服务设施为起点找到最近的一个基础医疗卫生服务设施作为终点连线，可了解养老服务设施和最近的基础医疗卫生服务设施的距离和数量关系，连线的颜色深浅代表了两者之间的距离，颜色越深代表两者之间距离越近，颜色越浅代表两者之间距离越远。养老服务设施和医疗服务设施距离的中位数为310米，近50%的养老服务设施300米范围内都有医疗服务设施；仅一家养老服务设施与医疗服务设施的距离超过了1 000米；其它的距离均在1 000米以内。

如图4所示，离社区卫生服务设施较远的养老驿站分别位于五里坨街道和广宁街道：有多处养老设施距离同一个社区卫生服务站较近，并且附近没有其他社区卫生服务设施。理论上一个社区卫生服务站的服务人数和范围有限，不能同时和多个养老服务设施进行合作，大部分街道都存在类似问题。在规划新的养老设施时，应注意医养合作的两个设施之间的距离，如果附近没有医疗设施，应在养老设施内增加医疗功能。

图4 养老和医疗设施距离关系

2 社区养老驿站适宜选址分析

2.1 石景山区常住人口预测

本文采用综合增长率预测2035年末石景山区人口规模，这种方法利用历年的自然增长率及机械增长率来预测平均综合增长率，再进行预测。

Pt=P0(1+r)n

(1)

公式1中Pt为预测目标年末人口规模；P0为基准年人口规模，选定2010年为基准年；r为人口年均增长率，可以算出石景山区从2010年到2020年10年常住人口的人口年均增长率为-0.8%；n为预测年限，取25年。代入计算后2035年石景山区常住人口为50.5万人。

老年人口预测可以根据老龄化率计算，可用公式3求得。

P=α×Pt

(2)

公式2中P为预测2035年的老年人口数量，α为老龄化率，其公式为：

α=β+nr1

(3)

公式3中β为基准年的老龄化率，即2010年老龄化率为13.5%；n为预测年数及2010到2020期间10年；r1为石景山区10年间老年人口平均增长率，可以用公式4求得。

(4)

公式4中B为最后一年的老年人口数量，即2020年137 768老年人；A为2010年老年人口数量83 160人，可以得出2010年到2020年的老年人口平均增长率r1为5.18%。

2.2 石景山区各街道老年人口及空间分布预测

为精细化老年人口分布，按照上述步骤可求出2035年各街道的老年人口预测人数(见表1)。

表1 石景山区预测老年人口及常住人口数量

根据石景山区居住建筑的空间分布和预测的老年人口数量可用公式5求得2035年石景山区老年人口的空间分布。

(5)

公式5中Popi为第i个网格中的老年人口数，∑ai为地i个网格中居住用地的栅格数量，A代表街道中所有居住建筑的栅格总数，P为街道老年人口的总数，可以得出每个网格中的老年人口数量，和老年人口在空间上的分布(见图5)。

2.3 社区养老服务设施缺口预测

截止到2021年底，石景山区共有社区养老设施42所，养老照料中心8所，养老驿站36所，按照规范中养老照料中心服务人口为5～10万人、养老驿站服务人口为0.5～1.2万人计算，2035年所需要的养老服务设施数量如表2所示。

表2 石景山区预测养老设施缺口和数量

经过计算可以看出养老照料中心除了八角街道都达到了基本要求；养老驿站方面，大部分街道都达到了基本要求，尽管养老设施的缺口数量较少，但是经过上文的社区养老服务设施服务范围分析后发现，服务范围仍然没有覆盖石景山整个地区，有很多居住区没有在服务范围内，需要规划布局新的养老服务设施来弥补没有服务到的地区。

2.4 各影响因素权重

在进行养老设施规划时，需要确定各影响因素的权重值。通过AHP分析确定各影响因子的权重需要构造判断矩阵，经过专家打分后确定比较矩阵，再通过列向量归一化处理得到了各因素的权重值(见表3)。

表3 影响因素及权重值

之后每组通过公式6进行一致性检验，CR为判断矩阵随机一致性比率，当CR的值小于0.1时，矩阵具有满意的一致性，即可以采用该权重值分配。经计算所有判断矩阵CR均小于0.1，可以采用。

CR=CI/RI

(6)

为更加准确的预测养老服务设施的规划布局，可以根据医疗服务设施、养老服务设施、交通设施服务半径的多少确定其权重值的大小，人口因素可根据老年人口数量和密度细分权重值。公共设施类影响因素可以根据其服务半径由远到近分为三类，距离越近权重值越高；老年人口数量及密度可根据人数及密度多少进行分类。

针对老年人的日常生活轨迹，总结了老年人活动和生活圈半径，得出500米是老年人日常基础生活的空间范围；800米范围是老年人习惯步行的范围界限。[11]以老年人的实际步行速度，宜将15分钟生活圈、10分钟生活圈划分为800米和500米，5分钟生活圈仍为300米。如果仅按照服务范围进行养老设施规划布局分析，可能会导致两个社区养老服务设施距离较近，服务范围重叠过多，区域内养老服务设施过多造成服务资源浪费。为使养老设施的服务范围更全面的覆盖，两个养老设施的服务范围应有所重叠，同时不能距离过近，养老驿站的距离应控制在200米左右，养老照料中心应控制在500米左右，即在规划时养老驿站增加200米的服务范围，养老照料中心增加500米的服务范围，可理解为在现存的养老驿站的200米以内以及养老照料中心的500米以内尽量不再规划新的养老服务设施。经过增加服务半径，养老驿站服务范围按照500米、400米、200米划分；养老照料中心按照1 300米、1 000米、500米划分，运用GIS软件中的欧氏距离分析，得到现存养老服务设施的多层缓冲区范围。根据《城市居住区规划设计标准》中对居住区配套设施规划建设控制要求，公交站点按照500米、300米、100米服务范围，地铁站按照800米、500米、200米服务范围进行划分。

权重值分配分为两个部分：公共设施和人口因素。公共设施的权重值分配如表4所示。人口因素又分为老年人口数量和老年人口密度。根据人口数量和人口密度分为6类，其中老年人口数量分为0人、0～296人、296～508人、508～766人、766～1 231人和1 231～3 459人，依次分别对应权重比重0%、20%、40%、60%、80%和100%。老年人口密度分为0人/km2、0～1 850人/km2、1 850～3 175人/km2、3 175～4 787人/km2、4 787～7 693人/km2和7 693～21 618人/km2，依次分别对应权重比重0%、20%、40%、60%、80%和100%。

2.5 GIS空间分析

2.5.1空间噪声分析

我国城市环境噪音可分为工业生产噪声、 建筑施工噪声、交通运输噪声和社会生活噪声四大类，石景山区内主要考虑交通运输噪声。交通运输噪声的主要来源是铁路、高速公路等产生的交通噪声，《声环境功能区划分技术规范》中一共有5类声环境功能区。和本文有关的是1类声环境功能区，包括居民区、医疗卫生等需要保持安静的区域，规范对于交通干线附近的声环境分类为4类声环境功能区。道路两侧为防止噪声传播造成的影响，需要保持一定的距离，4类声环境功能区包括4a和4b两种不同声环境。4a类为高速公路、一级公路、二级公路、市快速路、市主干路、次干路等两侧区域，4b类为铁路干线两侧区域。

表4 权重值分配

4类声环境功能区距离其他声功能区的距离如表5所示，不同的道路、路段两侧及同侧的距离不同，可以根据规范规定的距离在养老设施规划时避免噪声传播。4b类声环境功能区的划分和4a相同。

表5 各类声环境功能区相邻距离

规范中说明了不同声环境功能区距离4类声环境功能区的距离，但是不同等级的道路产生的噪声有所不同，本文将所有道路噪声从大到小进行排列，分别为铁路、高速公路及快速路、一级公路。根据不同等级道路的缓冲距离，将所有道路的缓冲区域表示出来(见图6)，该区域内不能规划养老建筑。

表6 各道路的缓冲距离

图6 道路缓冲区分析

2.5.2用地分析

养老设施在规划选址时，应注意用地类型。2017—2035年石景山区分区规划中说明了空间规划，部分区域内不能作为养老设施的选址。在两线三区规划图中标识的限制建设区和生态控制区、土地利用现状图中标识的耕地、园地、林地等、国土空间规划分区图中标识的林草保护区、生态混合区等、河湖水系规划图中标识的规划河道、规划湖泊湿地等，不能用作选址区域。

本文将上述区域归纳划分为三种类型：河流区域、生态控制区域、限制建设区域。这三类区域内不适合养老设施的规划布局(见图7)。

图7 限制建设区

2.5.3加权总和分析

运用ArcMap中欧氏距离算法将各影响因素数据进行栅格化，根据其权重比重进行重分类并赋值，再输入通过一致性检验的权重值对重分类后的数据进行加权总和计算，并叠合限制建设区域，得出栅格化的适宜性养老服务设施选址空间数据(见图8)。将养老服务设施选址的适宜程度分为不适宜、一般适宜、较适宜、适宜四类。

图8 养老服务设施适宜性选址数据

最终得出的适宜性养老服务设施的空间数据，是综合所有影响因素分析后的结果，具有较强的系统性和客观性。适宜性评价较高的区域的老年人口数量和密度均较高，适合布置养老照料中心，增加利用率从而避免资源浪费，也可以根据服务人数增加相应的养老驿站。

2.6 社区养老驿站规划选址分布

根据得到的适宜性养老服务设施的空间数据，并结合居住建筑的位置进行社区居家养老服务设施的规划布局，尽量让其服务范围覆盖石景山区所有的居住区，最终得到社区居家养老服务设施的适宜性规划布局(见图9)，以及设施的增加数量(见表7)。

图9 石景山区养老服务设施规划

表7 预测养老设施新增数量

养老照料中心的规划中，由于八角街道没有养老照料中心，苹果园居住区分布较分散，计划八角街道和苹果园街道增加1所养老照料中心，且周边范围内均有医疗设施可以合作。社区养老驿站根据养老服务设施选址适宜性数据和居住区分布进行规划布局，每个街道均有增加养老驿站，其中五里坨街道由于居住区分布过于分散，为了使服务范围尽量覆盖居住区，新增数量高于预测数量。剩余8个街道增加的养老驿站数量均在预测范围内。

完成社区居家养老服务设施的规划布点之后，再用ArcMap中的缓冲区工具，将现有的和拟建的养老服务设施的服务范围进行计算并检验其服务范围是否覆盖所有石景山区的居住区。经检验已基本覆盖了所有居住区，具体的养老照料中心和养老驿站的规划布点如图9所示，其中红的代表附近规定范围内没有可以合作的医疗设施，需要养老服务设施内单独设置医疗功能。

3 养老设施规划方法

本文通过对石景山区老年人口和社区居家养老服务设施规划布局研究，得出了石景山区社区居家养老服务设施规划方案，并归纳总结出其规划方法如下。

第一，控制总量、均衡布局。在社区居家养老服务设施的规划设计中，要满足相关规范中对其规模、数量等提出的要求，根据不同类型的养老服务设施的服务人数以及各街道的常住人口数量确定需求数量，并且在规划时应首先着重优化养老服务设施缺失的区域，再考虑养老服务设施全覆盖的问题。按照各个街道老年人口数及密度分布特点，均衡布置街道内居家养老服务设施。

第二，建立医养结合养老模式。医养结合在规划层面可以通过新就近布局、增设施、增设功能、上门服务等方式实现。规划中将养老服务设施与医疗服务设施尽可能就近布置，并在二者之间建立协议合作，在不增加设施的情况下可以将医养结合的养老模式进行下去；或在原医疗卫生设施增设养老服务，可以方便老年人就医；或在原养老服务设施增设医疗卫生服务，可以进行较简单的日常护理和诊断等服务。

第三，细分人口分布下的养老服务设施规划布局。养老设施的规划布局最重要的影响因素是老年人口的数量和分布情况，老年人口的空间分布可以更加清楚地显示一个区域的老年人口密度的疏密。再通过细分老年人口的空间分布，可以缩小区域，从一个区县的范围到街道范围，再到小区范围，不断细分，得到更加精确的老年人的空间分布，而精细化的老年人数量和分布情况有利于精准养老服务设施的规划布局。

第四，规划适宜性养老服务设施选址。在养老服务设施规划选址时，应综合考虑相关影响因素对其选址布局的影响，如老年人口数量及老年人口密度分布、医疗服务设施的分布、现有养老服务设施的分布、交通设施分布等。通过研究与总结，选择影响因素进行AHP层次数据分析和GIS空间数据分析，最终得到社区居家养老服务设施选址布局适宜性数据，并做出适宜的规划布局。

第五，梳理和预留可利用空间资源。石景山区的建设用地并未趋于饱和，仍有很多建设用地正在或者计划建设中。对于正在规划或者计划规划的居住区，应将社区居家养老服务设施放到规划中去，或为以后预留可利用的空间资源。

最后，本文仍有许多不足之处。例如：是根据各街道的老年人口数量进行规划，而不是根据居住区的老年人口数量，这样可能会导致预测人数会有偏差；无法预测居住区在未来的发展以及拆迁等情况，这些都会对养老设施规划产生影响；应在后续的研究中继续深入探索社区居家养老发展的影响因素以适应时代需求。

注释：

① 参见《北京市养老服务专项规划(2021—2035年)》。

② 参见《北京市街道(乡镇)养老照料中心建设资助和运营管理办法》。