粮食安全背景下耕地生态保护补偿制度的完善路径

□鄢德奎，安怡悦

（福州大学法学院，福建 福州 350108）

近期，自然资源部公开通报了100 起涉刑土地案件，以“零容忍”的态度严查案件、严肃追责，持续打击非法占用耕地行为，守护耕地红线，确保粮食安全。粮食安全作为国家安全的重要内容，其载体依赖于耕地的充分供给。我国农村土地“非农化”“非粮化”愈演愈烈的根源在于农民种田不仅无法获得足够的收益，还有可能亏本。为此，党中央、国务院多次提出，通过完善耕地保护补偿激励机制以保障粮食安全，并支持地方探索耕地生态保护补偿的可行路径。2021 年新修订的《土地管理法实施条例》在总结耕地补偿的地方成功经验的基础上，明确提出建立耕地生态保护补偿制度，然而耕地生态保护制度如何建立的具体细则还未出台。

1 耕地生态补偿的制度内涵与实践探索

生态保护补偿，也称生态补偿，与生态系统服务付费（Payments for Ecosystem Services，PES）内涵接近，国外学者将其解释为“对保护和维持生态环境效益的行为给予的经济补偿”，国内学者多借助生态学、经济学等理论，从广义和狭义两个维度对其进行阐释。吕忠梅（2014）认为，狭义的生态补偿指的是在资源使用过程中，对因保护生态系统获得的收益进行奖励或对其破坏与损失进行赔偿。汪劲（2014）认为，生态补偿指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或受损者以支付金钱、物质或其他方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。韩卫平（2016）认为，生态补偿是为了激励生态环境建设和保护行为，由相关受益主体对特定生态环境建设者和保护者付出的成本或作出的牺牲予以补偿的法律行为。史玉成（2013）从规范法学视角进行分析，认为生态补偿是对于法定主体间生态利益的相对增减而实行的补偿，即由生态受益者依照法律规定的补偿标准及补偿程序向生态利益的提供者、受损者进行补偿。吴萍和王裕根（2017）将生态补偿定义为对生态受益者课以补偿义务，由其对承担生态保护任务的单位和个人因增加公共生态利益而损失的自身权益或牺牲的发展机会加以补偿。结合上述生态补偿的定义以及耕地生态保护补偿的具体实践，文章探究的耕地生态保护补偿指在耕地资源利用过程中，由耕地生态受益者向从事耕地生态保护并具有突出贡献或因此导致利益受损的单位和个人提供补偿，以保护耕地的生态系统功能。

表面上，耕地生态保护补偿与农业补贴制度有一定程度的相似之处，但实则存在着根本性差异，因为二者所保护的耕地利益不同。一般认为，耕地作为一种自然资源，其利益类型可以分为资源利益与生态利益。具体而言，生态利益是指耕地对整体环境以及人类的生产生活起到的非物质性正面积极影响；资源利益是人们在开垦种植耕地过程中所获得的物质性利益。农业补贴制度保护的是资源利益，通过维护耕种可得收益的相对稳定来带动农民耕作的积极性，最终达到粮食产量提升、农民增收以及保障国家粮食安全的目的。与此相对，耕地生态保护补偿制度所保护的是耕地生态利益，耕地生态利益的使用者和受益者均应为其享受到生态利益的增加支付一定经济补偿给生态利益的提供者，这正是耕地生态补偿制度的功能和目的所在。

2 耕地生态补偿的成效与问题

目前，国家层面耕地补偿的具体办法和实施步骤还未出台。各地在探索建立耕地保护补偿机制方面取得了对保护成效突出的地区给予新增建设用地指标奖励、对农村集体经济组织和农户进行普惠式补偿或给予资金奖励等成功经验，但仍存在一些不足之处。

2.1 耕地生态保护补偿责任主体单一

“谁来进行耕地生态保护补偿”，法律上并未对此予以明确。实践中，耕地所在地的地方政府成为耕地生态保护补偿的实际主体。公法上的补偿理论有其基本原则和运行逻辑，如“谁破坏，谁补偿”“谁受益，谁补偿”，即补偿的责任主体是破坏者或受益者。虽然地方政府是耕地保护的责任主体，但是依据“谁破坏，谁补偿”“谁受益，谁补偿”的补偿原则，地方政府并非唯一甚至是主要补偿主体。因为耕地所在地的地方政府往往并不是破坏者也不是主要受益者。若将地方政府作为耕地生态补偿的唯一主体，地方政府不堪重负，也不利于耕地生态补偿制度的顺利推行。

2.2 耕地生态保护补偿对象错位

根据《宪法》第九条、第十条和《土地管理法》第九条的规定，包括耕地在内的农用地属于集体所有。根据《土地管理法》第十三条和《农村土地承包法》的相关规定，集体所有的由农民集体使用的耕地，依法实行土地承包经营制度。土地承包经营权人是以农户为单位，享有承包土地的使用权，即农户是具体耕地的使用权人。从这个意义来说，农户既是耕地利益的享受者，也是实际利用耕地的行为人。如果耕地承包期限较短，农户为了寻求更大利益而不当使用耕地是很有可能的。可以说，耕地可否得到可持续利用，农户是关键。农户承包耕地能否获得相应回报，直接影响农户对耕地的处理。近年来，各地耕地“非农化”的事例便是印证。因此，耕地生态保护补偿的对象应当是农户，以激励其妥当利用耕地。但是，实践中补偿对象多限于农村集体经济组织和乡镇基层政府（见表1）。承前所述，这两类补偿对象并不直接利用耕地，而且能否将相关款项用于耕地保护则存在疑问。

表1 地方实践中耕地补偿对象及其占比

2.3 耕地生态保护补偿标准较低

耕地生态保护补偿的目的是通过弥补和奖励从事耕地生态保护并具有突出贡献或因此导致利益受损的单位和个人，以保护耕地的生态系统功能。补偿标准的高低直接影响能否实现上述耕地生态保护补偿的目的。在实践中，耕地生态保护补偿的责任主体是耕地所在地的地方政府，而这类农业区的地方政府往往缺乏自己的财税来源。加之当前财税制度导致地方政府财权和事权不对等，地方政府财政往往入不敷出，不要说对耕地生态保护进行补偿，就是正常的公共事务开支都难以应对。换句话说，在缺少中央财政资金支持的情况下，单靠地方政府难以保证耕地生态保护补偿的可持续性。在这个背景下，地方政府作为主要甚至唯一的耕地生态保护补偿责任主体，缺乏足够的财政资金对耕地进行补偿，势必导致耕地生态补偿的标准不高，难以实现前述的耕地生态保护补偿目标，更难以匹配耕地生态保护的实际需求，不足以激发农户种粮积极性。

3 完善耕地生态保护补偿制度

3.1 明确耕地补偿责任主体

显然，地方政府作为耕地生态保护补偿的唯一或者主要补偿主体，无法因应耕地生态补偿制度的运行实际。根据“谁破坏，谁补偿”“谁收益，谁补偿”的基本原则，耕地生态保护补偿责任主体应当包括耕地资源的破坏者和受益者，这两者是主要的耕地生态保护补偿主体。当然，破坏者和收益者往往是同一主体。至于耕地资源的破坏者和受益者如何承担补偿责任，是利用公法规制，还是通过私法诉讼，则有进一步探讨的空间。在当前行政机关执法资源充裕的情况下，借助公法予以规制，既可以通过罚没设置补偿基金，也可以避免司法资源浪费。耕地资源的破坏者和受益者有承担补偿的责任，但需要考量其有无能力承担相应责任。若耕地资源的破坏者和受益者没有承担补偿责任的能力，则应当由中央政府和耕地所在地的地方政府进行补偿，事后向前述主体进行追偿或者要求其履行相应的耕地生态替代修复责任。

3.2 重塑耕地补偿对象结构

确定补偿对象是耕地生态保护补偿能否发挥效用的重要一环。实践中，耕地生态保护补偿对象多集中在农村集体经济组织和乡镇基层政府，而这两类主体并不是直接利用耕地的行为人，甚至与具体的耕地生态保护利益并无直接关联。因此，应当改变补偿对象以农村集体经济组织和乡镇基层政府为主的现状，代之以耕地承包经营者为主、集体经济组织为辅的补偿对象结构。作为耕地承包经营者的农户是耕地的使用权和经营权人，农村集体经济组织享有耕地的所有权，二者成为耕地保护补偿的对象是无可置疑的。相比于农村集体经济组织，农户是土地利用的具体实施者，因此农户应当是耕地生态补偿的主要对象。即使因为产权问题而补偿给农村集体经济组织，最终应补偿给具体的耕地使用人，以激励他们转变土地利用和经营方式。基层政府承担耕地保护职责，其保护耕地理所应当，但其是否应受到补偿则有待商榷。即使对基层政府开展耕地生态保护予以支持，也不应以补偿的方式进行。

3.3 健全耕地补偿资金筹措机制

明确了耕地生态保护补偿的责任主体和补偿对象后，还需解决补偿多少的问题。为了达到耕地生态补偿的目的，实践中耕地补偿标准亟待提高。一般而言，耕地数量是固定的，补偿标准的提高意味着补偿资金存在缺口。如此一来，单靠政府财政难以维系。为此，亟须开拓更多的耕地生态保护补偿资金来源。应结合前述的补偿原则和补偿主体构建，通过纵向和横向两个维度搭建耕地生态保护补偿资金筹措机制，并借助市场机制和责任保险等方式，多元化拓宽资金筹措渠道，最大限度推动整个社会参与耕地保护。具体而言，在纵向耕地生态保护补偿层面，政府设立耕地生态保护补偿最低标准，并由中央政府和地方政府通过专款或转移支付的方式安排生态保护补偿资金，为耕地生态保护提供底线保障；在横向耕地生态保护补偿层面，耕地资源破坏者和受益者向耕地使用者进行补偿，耕地受益地区的地方政府向耕地所在地的地方政府提供一定的补偿资金，并由接受补偿资金的政府按照公正程序发放给具体的耕地保护者。

此外，很多耕地破坏并非人为原因，而是与自然灾害相关。可以借助责任保险等社会风险分担机制，对耕地生态保护进行补偿。通过建立耕地保护补偿基金、设立耕地保护责任商业保险等方式，吸引社会成员和耕地使用者分担耕地补偿责任，减轻政府财政压力。借助多元耕地补偿资金渠道，提升耕地生态补偿标准，激励相关主体保护耕地，以保障粮食安全。

4 结束语

耕地生态保护补偿制度建设属于生态保护补偿的一个类别。一直以来，生态保护补偿是我国顶层设计关切的话题。从党的十八大提出建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度，到《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求实行生态补偿制度、制定生态补偿等法律法规，再到党的十九大提出建立市场化、多元化生态补偿机制，直至党的十九届四中全会提出落实生态补偿制度，生态补偿机制建设有序推进并逐步上升为现代环境治理体系框架的重要内容。与此对应，我国陆续在森林、草原、耕地等七大重点领域和重点生态功能区、禁止开发区域等两大重要区域实施以纵向转移支付为主的生态保护补偿，在新安江等流域进行跨流域、跨区域的横向生态补偿试点。然而，由于国家政策缺乏可操作性，使得生态补偿在落实中弹性空间较大，以致于“谁来补、补给谁、补多少”等方面的问题一直没有得到解决，实践中受益者和保护者的范围及权责未厘清，生态补偿标准和补偿方式未统一，导致生态保护者的利益没有得到有效维护。正因如此，2019 年11 月15 日国家发改委出台《生态综合补偿试点方案》，明确提出推动生态保护补偿工作制度化、法治化。在国家日益重视粮食安全和耕地保障的背景下，于《土地管理法实施条例》实施之际，对耕地生态保护补偿中“谁来补、补给谁，补多少”的问题进行解构，提出耕地生态保护补偿责任主体包括耕地资源破坏者、受益者、中央政府和地方政府，耕地生态保护补偿的主要对象应当是耕地的承包经营权人，拓展包括责任保险、社会基金在内的多元生态保护补偿资金筹措渠道，以期为生态保护补偿制度的完善提供助力。