我国生态环境保护工作发展历程及趋势

赵晶晶 肖文涛

摘要：回顾了我国生态环境保护工作发展历程，经过起步、矛盾凸显、新时代等阶段的发展，取得的环境保护制度建设日趋完善、环境保护工作的监管手段多样化发展、环境污染治理水平突飞猛进等成就。提出新时代我国生态环境保护工作要以生态文明建设为统领，把“坚持保护优先”作为首要原则，以“高质量发展”为导向，推动经济社会全面绿色发展，实现经济效益、社会效益、环境效益三效合一。

关键词：生态文明；保护优先；高质量发展

中图分类号：X3文献标识码院A文章编号：1672-4496（2022）03-105-04

基金项目：2022年度辽宁省软科学研究项目野科技支撑辽宁智造强省建设的对策研究冶。

过去一百年，尤其是二战以来，地球人口急剧扩张，生产力迅猛发展，科学技术突飞猛进，人们的物质生活水平实现了大幅度提升。与此同时，工业化生产排放的污染物越来越复杂多样，人们生活排放的废物也随着生活水平提高越来越多，一味追求经济效益的工业化发展模式使我们赖以生存的大气环境、水环境、土壤环境日益恶化。自然界的生态平衡已然岌岌可危，对人类的生存和发展构成了现实威胁。大力推进生态环境保护工作，保护和改善我们所赖以生存的生态环境，实现人类社会的可持续发展，是我国及全世界现阶段最紧迫而艰巨的任务之一，也是人类生存、社会发展的根本性问题。

一、我国生态环境保护工作发展历程

（一）起步发展阶段

1973年第一次全国环境保护会议的召开，标志着我国环境保护工作的正式开启。1978年改革开放以来，我国的经济实现了飞跃式发展，取得了巨大成就，与此同时，环境保护工作也在逐步发展。1979年9月，《中華人民共和国环境保护法（试行）》颁布，正式建立了环境影响评价制度，其中明确规定了所有建设单位在其厂址选择、设计、施工建设、运营生产全过程中都需采取措施防止对环境产生污染和破坏。并且建设项目的新建、改扩建、技术改造等所有工程，都必须按国家规定编制对应的环境影响评价文件，经生态环境保护主管部门审批通过后方可开工建设。

虽然我国已经意识到环境保护的重要性并出台了相关的法律，但是由于社会发展程度和经济水平有限，体制还不够健全，制度也不够严格，法制执行能力有限，发生了环境污染，惩处也不够到位，致使我国在生态环境保护方面出现了较多的突出问题。另外，早期的环境保护制度执行率普遍不高，群众普遍环境意识不强，经济发展仍是第一重要任务。

（二）矛盾凸显阶段

1993年，我国确立了社会主义市场经济的基本经济制度，经济飞速增长，但给生态环境保护带来了巨大危机。首先，迅猛发展的工业化、城市化等给环境带来了越来越大直至不可承受的压力，环境承载力已日趋极限。其次，早期的环境管理制度缺乏约束力。受当时的国情影响，我国发展侧重点主要在经济方面，环境管理不断让步于经济发展，政策执行上由本应的“刚性”逐渐变成了“弹性”。这意味着，本应维持平衡的环境保护与经济发展，渐渐失去了平衡，环境保护已无法优化经济发展。

20世纪90年代后期以来，我国经济迅猛发展，经济实力不断提升。但是，这也直接导致了生态环境的急剧恶化，各类污染事故的频频发生。单一追求经济效益的发展模式给自然环境带来的压力过大，自然资源枯竭，生态平衡被破坏。大气环境、水环境质量变差，雾霾天气频繁，水体黑臭化，严重影响了民众的生存和健康。另外，污染产生后再进行治理，不仅费时费力，经济、人力等成本高昂，效果还不一定理想，并且水体、土壤等的污染，可能需要几代人共同努力才能解决。

当这种局面越演越烈，我国已经意识到自然环境为经济发展付出了怎样的代价，国家环境保护总局于2008年升格为环境保护部，各省环境保护局也升格为环境保护厅。历史累积的影响已然造成，破坏已不可逆转，恢复却困难重重，我国的生态环境质量下滑严重。2013年夏季，国务院总理李克强在达沃斯年会上的讲话曾经强调：“中国30多年的改革发展，可以说走过了西方发达国家几百年走过的路。所以，环境等许多问题在短时间内集中地在中国反映，这是一个特殊的现象。如果我们要总结一些发达国家走过的历史，确实可以用‘先污染后治理来形容。在中国，现在凸显的一些污染问题也确实和粗放的发展方式有关。”[1]

在这个时期，环境保护几乎无法约束经济的飞速发展，也可以说，虽然我们认识到不能以牺牲环境为代价谋求经济发展，但是最终的结果是经济增长的环境保护约束程度极其有限。这是由多种原因导致的，当时我国正在实施改革，从计划经济转向市场经济，市场力量迅速增强，全民齐心协力发展经济，环境保护工作不可避免受到一定程度的忽略。另外，从主观上看，我们虽然认识到“先污染、后治理”的发展模式存在问题，但受限于国内经济水平，工业化程度不如国外发达国家，因此对环境污染的感受也不那么强烈。根本原因是大多数人没有切肤之痛，造成对环境保护工作的重要性认识不足，自然环境与经济发展之间的关系不可避免地走向失衡。

（三）新时代发展阶段

生态环境与生产力是密切相关的，它是生产力的关键要素。一方面，良好的生态环境是劳动者生存和生活的前提。倘若没有新鲜的空气，没有健康的食品，没有洁净的水，人类的生存和生活都难以维持下去，何谈社会生产力的发展？另一方面，生态环境作为劳动对象的一个重要组成部分，所有物质资源无一不来自生态系统。整个生态系统运行状况直接影响和决定生产力的发展。不同地区的资源总量和生态系统承载能力决定了生产力的发展极限、规模和速度等[2]。2012年党的十八大召开，将生态环境保护列为重要议程。2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》经中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议讨论通过，其中提出了要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。环境保护工作再次被放到了重要的位置，并一直持续至今。

环境保护的含义不再局限于治理一条被污染的河流，或者恢复一片被砍伐的森林，其意义在不断地扩展和丰富。随着社会文明的发展和人类环境保护意识的不断提升，环境保护工作的开展也在“与时俱进”。我国提出了“生态文明建设”和“高质量发展”。习近平总书记曾指出：“那种要钱不要命的发展，那种先污染后治理、先破坏后恢复的发展，再也不能继续下去了。”[3]近些年来，我国致力于转变经济发展方式，提出了调整经济和产业结构、促进科技进步与创新等战略性措施。全国各省市都在努力优化区域的产业布局，致力于产业结构优化升级，同时大力淘汰落后产能、化解过剩产能、优化存量产能。按照主体功能区划分，以生态环境安全为底线，根据各地区的功能定位，调整优化产业布局、规模和结构。按照各地区的生态环境承载力，结合该地区的发展潜力，确定其产业发展方向。目前，淘汰落后产能仍然是供给侧结构性改革的重要内容，也是转变生产方式、实现高质量发展的重要途径。通过工业结构调整实现二氧化硫、氮氧化物等各类污染物的源头减量。

与此同时，我国环境保护制度建设日趋完善。2015年1月1日，新修订《中华人民共和国环境保护法》实施。2018年以来，《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等陆续修订实施。这些法律的修订实施，以及“水十条”、“大气十条”、“土十条”、环保垂直管理改革等政策持续落地完善，为我国环境保护工作提供了强有力的制度保障。

另外，随着经济发展和科技进步，环境保护工作的监管手段也在向多样化发展，环境污染治理水平突飞猛进。一些基础性、关键性的节能环保技术也在不断提升，为生态文明建设提供了技术保證。近些年来，国家对科研院所等的基础研究投资不断加大，技术研发与创新水平不断提高。环境科技已成为世界各国促进可持续发展最为重要的手段之一，众多环境问题的解决更加依赖于科学技术的发展。污水处理、固体废物综合利用、大气污染防治等领域的技术不断创新，已经成为新兴产业并逐渐发展壮大。越来越多的生态环境管理部门利用大数据、无人机、电力监管等高科技手段开展工作，提高环境监管和执法工作水平；利用生物技术解决污水处理领域的“瓶颈”难题。

二、新时代我国生态环境保护工作发展趋势

（一）以生态文明建设为统领

生态文明以尊重和维护自然为前提，以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，以引导人们走上持续、和谐的发展道路为着眼点[4]。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。2007年党的十七大报告提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，“生态文明观念在全社会牢固树立”。

“绿水青山就是金山银山”是生态文明建设的有效实践。2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）中，把“两山论”的重要理念纳入到了中央文件中，使得“两山论”成为现代生态文明建设的核心思想。从理论的层面来看，“两山论”是人与自然和谐发展；从实践层面来看，“两山论”是我国经济发展方向变化最直观的体现；从理念层面来看，“两山论”生态文明建设观是新时代高质量发展的重要指导。“两山论”有利于我们更加深层地认识如何平衡经济发展与生态环境保护，在避免破坏生态环境的同时，提升生产力，发展经济，不断改善现有生态环境现状，生产力也能随之获得进一步发展，让发展与保护协同共生有了良好基础。生态保护与经济发展并不矛盾，两者是辩证统一关系。只有建设好生态，才能更好地挖掘其中蕴含的经济价值，并带来持续显著的效益，为经济社会发展夯实基础。

生态文明建设不仅是经济发展问题，也是社会治理问题。从新《环保法》到《意见》，再到《生态文明体制改革总体方案》，从立法到社会整体治理层面持续规范完善国家生态文明领域的法律法规，从不同领域和层面提升生态文明建设综合能力。例如，实行山水田湖草沙一体化发展模式，是保护与修复生态环境的有力举措。保护与修复需要同时进行，不能只顾一头。只有真正实现了统筹兼顾，精准施策，才能保护环境，逐步修复被破坏的生态。同时要加快推进生态系统保护修复工程，确保生态产品具有更强大的生产力，持续增加绿植面积，加强水土流失治理，解决荒漠化和石漠化问题，提高湖泊与湿地面积，也让生物多样性得到保护。

此外，还要不断扩大环境容量生态空间，使自然生态处于更加平衡状态，为生态安全提供有力保障。为了在生态保护过程中取得更大成效，关键在于对落后经济结构与发展方式进行改变，经济效益的提升不是只有无节制索取生态资源一条路径，也不是只关注生态环境保护而不发展经济，关键在于找到保护与开发的平衡点，两者同时推进[5]。

（二）把“坚持保护优先”作为首要原则

保护生态环境重要，还是发展经济重要？从本质上来说，就是环境与经济之间是怎样一种关系，需要达到一种什么程度的平衡。2018年6月16日公布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，把“坚持保护优先”作为首条基本原则提出来，强调要“落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束，深化供给侧结构性改革”。党的十八大以来，“坚持保护优先”已经成为我国制定各项重大发展战略的重要原则。这一原则充分体现了生态文明建设规律的内在要求，准确反映了我国生态文明建设面临突出矛盾和问题的客观现实，明确指出了推进生态文明建设的着力方向，为我们建设生态文明提供了重要指导。

坚持保护优先，是将生态环境保护理念从经济发展源头引入，并贯穿始终。经过几十年的经济高速发展，我们面临着自然资源紧张、环境污染严重、生态系统破碎和退化的局面，这种局面也严重限制了经济的进一步高效发展。因此，我们必须重新思考经济发展模式和理念，改变传统的经济发展模式，促进产业结构的转型和优化升级，坚守生态环境底线，关注重点在“质量”而不是“数量”。

（三）以“高质量发展”为导向

2017年中国共产党第十九次全国代表大会首次提出了“高质量发展”的表述，这意味着我国的经济发展由高速增长阶段转向了高质量发展阶段。习近平总书记多次强调“高质量发展”，意义重大。发展理念是否正确，从根本上决定了发展的成败。“高质量”发展道路是满足人民日益增长的对美好生活向往的最正确道路，也是建设现代经济体系的必由之路，是生态文明建设理念的体现。

近年来，空气污染、水体黑臭以及由于环境污染导致的食品安全问题频频出现，各种疾病多发和低龄化。每个人都不同程度地感受到了环境污染对我们生活的影响，人民对美好生活的向往出现了瓶颈。在这一时期，党和国家领导人提出了“高质量”发展理念，并以壮士断腕的决心转向高质量发展。在转型初期，我们仍然面临着很多问题，传统的发展模式太过深入人心，转变必然是疼痛的，也必然是艰难的。我们必须探索出一条适合我国国情的社会主义特色高质量发展道路，人类社会才能永续发展。

高质量发展是促进经济又好又快地发展，是一种环境友好型的发展模式。在发展经济的同时，重视保护和改善环境质量，避免自然资源无序开发，维护生态系统的平衡和健康。发展经济和环保永远都不是对立关系，它们既互相牵制又互相促进。第十四个五年规划已经出台，我国全面实施高质量发展，进入历史发展新阶段，坚决摒弃“竭泽而渔”发展理念，不再重复西方发达国家错误的道路。与此同时，我们也不能只追求保护环境而不发展经济，而是要在经济发展过程中坚持生态环境优先的理念，在尊重自然界规律的前提下发展经济，实现二者的共同发展，实现金山银山和绿水青山的平衡。经济实力的提高可以加大环境保护方面的投入，生态环境高水平保护可以推动经济高质量发展，优化经济结构、转变经济发展方式，倒逼产业优化升级、促使产业从低端向中高端迈进。生态环境投入不是无效投入，而是关系经济社会高质量发展、可持续发展的基础性、战略性投入[6]。

三、结语

工业文明已经深刻改变了人类的生产与生活方式，我们也深刻认识到环境与经济和谐发展的重要性。2019年年末，新型冠状病毒肺炎疫情暴发，严重影响了人们的生活，也更加让我们明白人与自然和谐相处的重要性。我们只有充分并深刻地认识到“生态文明建设”的重要性，全面贯彻新发展理念，摆脱过去习惯性依赖的发展模式，坚持走注重品位的“高质量发展”发展道路，才能推动经济社会全面绿色发展，实现经济效益、社会效益、环境效益三效合一。

参考文献

[1]李克强与出席夏季达沃斯论坛的中外企业家代表对话交流实录[EB/OL].[2022-05-29].https：//news.12371.cn/2013/09/10/ARTI13788 17201773979.shtml.

[2]穆艳杰，胡建东.生产力与生态环境保护关系新理念探析[J].长春师范大学学报，2021（7）：39-44.

[3]习近平的改革足迹———浙江[EB/OL].[2022-05-29].https：//www. 12371.cn/2018/12/13/ARTI1544685871185295.shtml.

[4]李春艳.建设生态文明探寻环保之路[J].环境与发展，2014，26（3）：1-2.

[5]李建德.新时代中国特色社会主义生态文明建设的理论及实践[J].甘肃农业，2022（3）：80-82.

[6]郭永.經济发展和生态环境保护协同推进研究———以河南省郑州市为例[J].农村·农业·农民（B版），2022（2）：29-30.

责任编辑：赵洪波