关于南充市河长制可持续发展的思考与建议

河长制作为一种地方政府首创的新生治水制度，因其成效显著，得以推广至全国。本文选择区域内河流众多的四川省南充市进行实证研究，探究其在河长制实施过程中所取得的成效、存在的问题，并提出相应的改进对策和建议，以期为四川省乃至全国河长制的实践探索提供参考。

“绿水青山，就是金山银山”，党的十八大以来，党中央、国务院高度重视水环境治理。2016年，由无锡市政府首创的新生治水制度——河长制被推广至全国。时过五年，实践证明，河长制无疑是一项伟大的、正确的创举，它在一定程度上改变了传统的治水模式，变“九龙治水”为“河长治水”，是水环境治理的一剂良药。从国家环保部发布的《中国环境状况公报》可以看出，2016年在全国地表水监测的1940个水质断面中，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%，[1]到2020年Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别变为7.3%、47%、29.2%、13.6%、2.4%和0.6%，[2]不难看出，自全国河长制推行以来，Ⅰ-Ⅲ类水质断面已总体上升15.7个百分点，劣Ⅴ类水质断面下降8个百分点，河道水质和水环境持续改善，水环境治理成效显著。

河长制实施以来，虽然结果向好，但是，在具体的实施过程中也存在一些突出问题，亟需解决。本文选择区域内河流众多的南充市进行实证研究，探究其在河长制实施过程中所取得的成效、存在的问题，并为其可持续发展提出改进对策和建议，以期为四川省乃至全国河长制的实践探索提供些许借鉴和参考。

南充市河长制实施情况

南充市位于四川东北部以及嘉陵江中游，境内河流众多，市级主要河流达27条，全市流域超过100平方公里的河流55条。南充市委、市政府高度重视水环境治理，2017年率先在四川实行河长制，在全国首创“记者河长”，先后颁布了《南充市贯穿落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》《南充市全面落实河长制工作方案》《全面落实河长制工作领导小组运行规则》等文件，出台河长制会议制度、联络员单位工作制度、信息共享制度、工作督察制度等九项制度，创新开展水环境治理“二十项专项行动”，建立“六个一”工作机制等，不断夯实河长制的制度建设和基石。截至目前，南充市已分别落实市、县、乡、村河长29名、172名、667名、4003名，落实“民间河长”290名、“河道警长”389名、“记者河长”11名、“检察长河长”22名、“小河长”（由小学生担任）22名，市、县、乡三级河长已开展巡河检查达134205次，发现问题31179个，整改完成31171个，问题整改率达99.9%。

南充市河长制实施成效及问题分析

（一）南充市河长制实施成效

南充市实施河长制以来，取得了一定的成效，全面落实清河、护岸、净水、护水“四项行动”，统筹开展“20项专项行动”，全方位、全域化加大水环境治理保护力度与专项整治力度，以“一江两河一湖”，（嘉陵江、流江河、西充河、升钟湖）为重点，拆除和取缔547家非法码头，112处砂石码头，推进813艘渔船退捕上岸，修复江河岸线40公里，排查整治入河排污口1051个，主城区凤垭河、圣子河、荆溪河等三条黑臭水体整治全面完成，全市建成县级及以上污水处理设施13座，污水处理能力达到每日55.6万吨，10个工业园区建成工业污水处理设施10座，污水处理能力达到每日12.7万吨。

同时，南充市的各级河湖逐渐配备河道巡视员和保洁员，成立河湖志愿者服务队，实现河湖社会化管理和保护。截至2020年10月，27条市级河长河流59个考核断面和27个出口断面水质达标率分别为89.7%、96.3%，比2017年分别提升26.4%和14.8%，[3]河湖水质得以明显改善，水环境治理效果显著。

（二）南充市河长制实施问题分析

南充市河长制实施以来，虽然取得了一定成效，但是在实践过程中也显现出了一些亟待解决的问题。

1、治水“条块分割”化严重，职权边界模糊

一直以来，传统的水环境管理体制遵循的是“统一管理与分级、分部门管理”相结合，[4]“条块分割”是其最显著的特征，各涉水部门，如水利、环保、国土、农业、交通、气象等部门都仅对自己职责范围内的事情负责，既容易导致“九龙治水、各自为政”的弊端，又会因各涉水部门由于分工不明而出现相互推诿、扯皮的现象发生。当然，南充市的水环境治理体制亦是如此，未能从根源上破除这种顽疾，导致水环境治理成效受到影响。

同时，由于水资源具有整体性、跨流域性以及外部性等特征，上游河湖治理的好坏直接影响到中下游河湖治理情况。河长制的实施，河长只负责该行政区域内的某条河湖段，容易导致河长权力与责任的失调。南充市的水资源特征同样如此，在27条市级河流中，大部分河湖都是跨县跨乡，甚至是跨市，在水环境治理中容易导致职权边界模糊不清、污染责任难以界定等现象，严重影响水环境治理的总体成效。

2、河长制运行机制不健全

目前，南充市对于河长的考核主要由河长制办公室担任，属于下对上的考核，在考核过程中存在考核主体不合理、考核标准不科学的现象。下级对上级的考核极易导致利益合谋问题，呈现出“表扬与自我表扬”的特征，这种社会力量参与严重缺位的考核方式是否真实、公平、公正，有待商榷。在考核标准上，简单地将考核指标定为河湖水质是否改善，并未考虑到人文属性指标，以及水环境治理效果的反弹性，考核指标科学评价体系并未形成。

在监管方式上，河长制治理工作的重点是执法监督，虽然南充市已经建立了河长制监督制度，但仅仅停留在上级对下级的督查和验收上，未能做到日常化、常态化监督。同时，这种监管机制是一种事后监督，存在滞后性、被动性，治标不治本。

3、社会公众参与意识淡薄

南充市虽然已经建立了覆盖市、县、乡、村的“四级河长”体系，引入社会力量，形成政党与公众“多管齐下”的“政党河长、河道警长、民间河长、记者河长、检察长河长”五类河长体系，但无论是来自体制内的“政党河长”“河道警长”或“检察长河长”，还是来自體制外的“民间河长”“记者河长”或“志愿者河长”，他们毕竟是社会中的一小部分力量，即便做到认真履职，倘若没有社会大众的积极参与和配合，治水效果也终将不尽人意。笔者对南充市部分河流的沿线居民进行了问卷调查，发放问卷411份，收回有效问卷410份。从调查结果来看，占比达52.2%的居民从未听说或了解过河长制，听说过或者了解其大概意思的占比42.6%，而只有5.1%的居民阅读过关于“河长制”的政策文件，足以看出社会公众对河长制的了解程度偏低，参与程度更是匮乏。

社会公众参与意识淡薄还可以从信息浏览量来看，南充市河长制信息公开化程度虽高，但公众了解意识、参与意识薄弱，浏览程度低。从浏览情况来看，以南充市水务局公布的信息为例，2021年6月2日市水务局发布“彭清华主持召开2021年省总河长全体会议强调，抓实抓细河湖长制各项工作，促进全省河湖水质和生态持续改善”的信息，截止2022年1月28日，浏览次数仅为262次;2021年12月27日发布的“关于嘉陵江等10条河流（水库）河湖（库）健康评价结果的公示”，两个月内浏览次数仅为374次。因此，可以看出，对于政府信息公开，公众并不敏感，也更无从谈参与水环境治理、保护和监督的自觉性与主动性。

促进南充市河长制可持续发展的建议对策

（一）加强河长制法制化建设

河长制作为一项临时的救急政策，已经上升为国家意志，但法制化建设较为滞后，虽然2021年11月四川省十三届人大常委会第三十一次会议表决通过了《四川省河湖长制条例》，并于2022年3月1日起实施，为规范四川省河湖长制工作提供了法律保障。但是，南充市在河长制法制化建设方面明显存在疲软性。所以，加强南充市地方性河长制法律法规建设势在必行，要总结国内外成功经验，对照《长江保护法》的相关要求，结合《四川省河湖长制条例》等法律制度，制定南充市河长制地方性法规。同时，把法律法规明确规定生态空间分区、河湖岸线保护、总磷污染控制等新要求纳入《南充市“十四五”生态环境保护规划》，严格落实规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等有关规定，加强南充河湖水环境质量的管控，亮剑执法、利剑斩污，以法制手段筑牢河湖生态屏障。与此同时，还要加快水务行政管理体制改革，建立水务一体化机构，建立跨区域、跨部门协调机制及机构，统一指导、统筹协调南充市河湖治理保护工作，认真做好相关保护重大决策、重大规划审议，变“九龙治水”为“一龙治水”，提高水环境治理的行政效率。

（二）完善河长制考核问责机制

为解决南充市河长制考核监督流于形式的问题，建议引入体制外的评价机制，如引入第三方考核评价机制，由其对相关河湖开展定期与随机相结合的监督和考核，强化河长的责任意识;又如引入群众评价机制，由河湖沿线居民对其河长治理该河段的情况进行监督考核。同时，要细化河长考核标准，明确考核目标，严格问责机制，倒逼责任落实，建立完善会商约谈机制，督促检查保护重点工作的落实情况，推动有关部门和地方认真履职，层层压实责任，级级传导压力，切实把保护南充河湖各级任务落到实处。

（三）强化公众参与意识，健全公众参与途径

目前，南充市在河长制实施过程中存在公众对河长制了解程度匮乏、参与意识淡薄、参与形式表面化等现象。为改善此局面，需从以下两个方面着手：

首先，加大宣传力度，提高公众参与意识。河长制的最终目的是在社会上形成积极参与的良好风气，形成全员参与的局面。要充分利用民间环保组织，如嘉陵江环保基金会、嘉陵江环保志愿者协会、南充市仁爱公益、南充市红十字会志愿者协会等，各種媒体渠道，如电视、网络、报刊等，以及大中小学教育资源。通过走村入户的形式，促进河长制全面普及，开展水环境保护的宣传教育活动，加强河长制相关政策法规的宣传释义、分析解读工作，增强公众法律认知，形成全社会主体保护共识。

其次，健全河长制公众参与途径。“公众参与是一个包括信息交流、咨询、参与讨论、与政府协作、政府与民众共同协商决策的完整链条。”[5]但此前，南充市在具体的河长制实践中，公众参与仅停留于公开相关水环境信息、举办相关宣传活动等，导致公众知情权流于形式化、表面化，公众参与权、监督权缺乏，所以，拓宽公众参与渠道、加强公众全过程参与是重点。要在河长制立法阶段、方案细化阶段、河长制实施阶段等嵌入公众参与，做到与公众共同协商决策，同时还要在各个阶段充分保障公众的实质性监督权，将公众表面化参与向公众权力性参与转变。

参考文献

[1]环境保护部发布《2016中国环境状况公报》[EB/OL].中华人民共和国生态环境部网.http：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/201706/P020170605833655914077.pdf，2017-06-05.

[2]环境保护部发布《2020中国生态环境状况公报》[EB/OL].中华人民共和国生态环境部网.https：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/202105/P020210526572756184785.pdf，2021-05-26.

[3]封面新闻.河（湖）长制工作卓有成效四川南充两人受到国家水利部表彰[EB/OL].快资讯网.https：//www.360kuai.com/pc/99969667549101b3b？cota=3&kuai_so

=1&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1 2022-09-12.

[4]从行政分割到协同治理：我国流域水污染治理机制创新[J].学术探索，2014（09）：57-61.

[5]蔡定剑.从公众参与走向政府善治[J].中国改革，2010（11）：57-59.

作者简介

王一惠 南充文化旅游职业学院讲师，研究方向为工商管理、行政管理、市场营销