一体化推进城乡基层数字治理

吴新星

当前，在数字技术和政策红利的双重推动下，各地积极探索基层治理的数字化转型，数字技术赋能基层治理具有了很好的实践基础。

实施智慧政务改革，推进政务服务智能化。近两年来，江苏以“不见面审批”为代表的“一网通用”“一网通办”“一网统管”工程持续推进，成为全国政府数字治理的先行省。在基层“三整合”改革中，各市、县（区）围绕“加强政务服务体系建设，实现审批服务一窗口”的目标，完善审批服务平台，融合政务服务网，打通为民服务“最后一公里”。“智慧南京”“苏周到”“惠姑苏”等智慧政务平台，在市、区、街道和乡镇四级政府层面实施智慧政务改革，促进了政务服务的智能化，提高了企业和居民对公共服务的满意度。

完善基层网格管理，推进社会治理精细化。2017年起，江苏在南京江宁区、苏州吴中区等区县开展网格化管理试点。2018年起，全省全面推行“大数据+网格化+铁脚板”基层治理机制。通过构建人、地、事、物、组织全要素网格，建立“一站式受理、一体化运行”的闭环式管理，变“条块化各自为政”为“开放式多元整合”，较好地实现了“问题解决在萌芽、风险控制在源头、矛盾化解在基层”的目标。

探索智慧社区创新，推进社区服务精准化。智慧社区是在数字城市通信基础设施建设基础上，向数字化、信息化、模块化、智能化深度发展的社区治理新形态。江苏各地智慧社区大致有智能化硬件建设的技防模式、社区服务信息惠民的政务模式、社区治理服务的融媒体平台模式，社区政务居务服务一体化的平台模式四种。其中，政务服务一体化平台模式，借助地理、人口、法人、房屋等基础数据库，配套网格代办等机制，提升了社区服务水平。

广泛应用数字技术，推进基层治理微创新。基层治理面临的问题是全面而复杂的，数字技术在基层治理中的应用也是全面而丰富的。如在人口管理方面，多地探索实施了“数字门牌”机制，利用微信小程序对辖区内的出租屋、流动人口、犬只等社区热点问题进行数字化管理，提升了社会治安管理的能力。苏州市相城区在集体经济领域利用区块链技术，张家港对农村集体“三资”开展智慧化管理，实现了对集体经济组织经营全过程的监管，提升了集体经济发展能力。

然而，目前还存在制度安全保障缺失的问题。比如政务信息化建设制度不完备。关键的症结在于大多数基层数字治理创新只是“就事论事”的因应式创新，缺乏整体的政务信息化建设规划，由此引起横向部门间的协同不足和纵向上的重复建设。比如组织保障不到位。目前大数据管理部门只设置到区市一级，基层乡镇街道没有专门负责政务信息化建设的部门和队伍，因此政府部门的数字治理开发和运营经验不足。比如技术安全意识与能力不够。基层的改革创新往往重在解决问题，这种思维主导下的数字治理逻辑缺乏战略性和未来性眼光，忽视治理过程中的技术伦理问题和技术安全问题。

江苏基层数字治理已经具备了厚实的实践基础，进一步提升数字治理成效和水平，必须加快推进基层数字治理的一体化建设。

推进基层数字治理理念的一体化。基层数字治理以人民群众的美好生活需要为核心导向，应着力于满足城乡居民在经济、政治、文化、社会、生态等方面的利益，有效提升城乡居民的获得感、幸福感、安全感。基层数字治理应着眼于提升基层治理的精细化水平，要以人、财、物、组织等基础数据为依据，优化政府治理和服务的流程，提升基层矛盾化解、风险防控的能力，提升精细化管理水平。基层数字治理应着眼于提升精准化服务水平，应利用数字技术便捷、高效、整体的优势，通过深度智能化分析城乡居民的需求，以赋权、赋能两条路径来不断提升城乡精准化服务水平。

推进基层数字治理规范的一体化。制定基层数字治理整体性规划。由县（市）區的大数据管理局统筹，制定各街道、乡镇的数字治理工作指引。各街道、乡镇在工作指引中制定本级数字治理或政务信息化建设规划，报县（市）区大数据管理局或相关领导小组审批后再立项实施。建立基层数字治理制度体系。制定基层政务数据管理制度、行动计划、项目管理办法、政务治理平台等专项制度规范，明确执行细则，强化制度效能。建立统一的技术标准规范。包括建立数字治理和服务终端的建设和运营标准、数字治理终端全生命周期的质量管理标准，对系统性能、应用管理、运行监测等核心模块加强规范。确立基层数字治理安全规范。制定严格的安全规范和伦理标准，预防有些基层部门和单位强势推进人脸识别、数字门禁、移动终端所引发的安全风险和伦理问题，做好治理服务终端数据和网络安全的防护、日常监测、风险预警和应急处置。

推进基层数字治理架构的一体化。建立分层负责的组织架构。县（市）区负责辖区内基层数字治理一体化建设的领导和指导，对街道、乡镇的数字治理规划进行审批、督导、验收、考核。街道、乡镇负责制定本级数字治理项目管理方案，建设和运营本级数字治理项目、平台、载体，指导各村、社区的智慧社区建设。建立层次分明的技术架构。技术架构包括基础支撑层、应用管理层、服务提供层。基础支撑层和应用管理层，涉及到基础治理数据、政务服务功能等基础性建设，且涉及技术安全等敏感事项，县（市）区党委政府应在上一级党委政府的领导下进行。服务提供层中，移动互联网应用程序（App）因资金投入大、运营难度大，应由县（市）区以上党政部门统管，街道、乡镇以下侧重小程序、公众号、短视频账号的开发和运营。

推进基层数字治理数据的一体化。推进数据采集共享。各县（市）区大数据管理局（办）应建立基层治理数据采集规范和机制，以街道、乡镇属地管理为主，各职能部门条线协同，对基层辖区内的地理、人口、房屋、法人、资源等治理要素进行搜集整合，按照统一的技术标准建立基层治理基础数据库。规范数据应用。基础治理数据库、基层治理职责清单、数字治理流程规范等应用层技术要件，归由县（市）区大数据管理局（办）统一管理，各职能部门和街道、乡镇按照法定程序申请，按统一技术标准对接基础数据。强化数据计算。以县（市）区集成指挥平台为基础，强化算法开发和应用，对社会安全风险点、公共服务需求点、易发安全事故点进行智能分析，以此提升基层应急管理、精细化治理和精准化服务水平。

推进基层数字治理平台的一体化。统一项目管理。由各县（市）区按照统一标准规范本地区、部门基层数字治理应用管理，鼓励基于现有平台的应用程序开发基层政务类和公共服务功能，规范非公主体和第三方平台行为。统一清单管理。围绕教育、治安、社保等与企业及群众生产生活密切相关的高频事项，编制一体化平台终端高频政务服务事项清单，推动政务服务应用在移动端、电脑端、自助终端的同源发布和统一管理。对于基层区域性的公共服务应用、小程序、公众号等，应建立统一的清单管理，在县（市）区政务服务清单之外，建立特色化、本土化的公共服务功能清单。

（作者系苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员） 责任编辑：李佳婧