晋冀鲁豫边区参议会制实施侧记

张昆明

抗日战争时期中国共产党在华北敌后战场创建的晋冀鲁豫抗日根据地，不仅为支持抗日战争和解放战争作出了卓越贡献，也为后来成立的华北人民政府、中央人民政府奠定了重要基础。边区在施政过程中实行的参议会制，是政权建设中一项重要的制度设计，不仅有力巩固了抗日民族统一战线，推动了根据地民主、法制、教育、文化等各项事业的发展，也为后来建立的人民代表大会制度奠定了组织和制度基础。

参议会制起源

20世纪初，处于风雨飘摇中的晚清政府为了维护摇摇欲坠的封建统治，先后筹划了一系列改革，并推行地方自治制度，在北京成立具有国家议会性质的资政院，在各省成立咨议局，先后颁布《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》。

1911年10月10日，辛亥革命爆发，推翻了统治中国两千多年的封建君主专制制度。1912年1月，中华民国正式建立，由孙中山领导的南京临时政府成立临时参议院，临时参议院是临时政府行使立法权的最高权力机构，拥有立法、制憲、财政预决算、选举临时大总统和副总统、弹劾、咨询等职权。袁世凯就任中华民国临时大总统后，临时参议会被国会取代。国民党执政后，先后颁布《市组织法》《县组织法》《市参议会组织法》《市参议员选举法》《县参议会组织法》《县参议员选举法》等法令，在市、县设立参议会。

1937年8月，中共中央提出《抗日救国十大纲领》，明确提出“改革政治机构”的主张：“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府。国防政府必须吸收各党各派及人民团体的革命分子，驱逐亲日分子。国民政府采取民主集中制，她是民主的，但又是集中的。”中国共产党和各抗日党派、国民党民主派以及无党派爱国人士纷纷提出实行民主政治、设立民意机关的要求。

1938年7月，国民党成立国民参政会，为战时咨询机关，有听取国民政府施政报告、询问、建议、调查之权。1938年9月，国民政府公布《省临时参议会组织条例》《市临时参议会组织条例》，各省市参议会有提案权、审议权、建议权、听取政府报告和询问权。1939年9月，在国民参政会第一届四次会议上，根据各党派有关宪政民主的提案，大会通过《请政府定期召集国民大会实行宪政决议案》，建议政府召开国民大会，制定宪法，开始宪政。尽管蒋介石不情愿，但表面上也不得不作出让步。1939年11月，国民党召开五届六中全会，表示接受国民参政会通过的这一决议案。

为积极争取民主政治，打破国民党一党专政和蒋介石专制独裁的政治，1939年10月和11月，中共中央两次发出关于宪政运动的指示，号召共产党员积极参加国民参政会的各种宪政运动。正是在中共中央“实行民主政治”的主张和号召广大党员参与宪政运动的大背景下，参议会制逐步在共产党领导的根据地实施。1939年1月，陕甘宁边区召开第一届参议会，正式拉开了根据地推行参议会制的帷幕。1940年3月，中共中央发出关于《抗日根据地的政权问题》指示，要求在政权工作人员中，共产党员、非党的左派进步分子和中间派应各占三分之一，实施“三三制”。而后，各根据地按照中央要求，相继选举参议员，召开参议大会，加快了民主政治实施的步伐。

临时参议会第一次会议

为统一冀南、太行、太岳三个地区的行政管理，加强对敌斗争，1940年8月1日，冀南、太行、太岳行政联合办事处（简称“冀太联办”）在山西黎城县西井村正式成立。1941年3月16日，“冀太联办”召开第二次行政会议，太行军政委员会书记、一二九师政委邓小平受中共中央北方局委托，提议成立晋冀豫边区临时参议会。在讲话中，他指出华北敌后抗战已进入新阶段：“一方面条件更加艰苦，一方面胜利更加接近。敝党自抗战以来，始终与华北人民及各党各派各阶层先进，一致主张在任何困难情况下，坚持华北抗战，努力于根据地之建设与巩固，使能于今日成为长期消耗削弱疲惫箝制敌人、配合全国作战之堡垒，他日成为反攻、最后驱逐日寇之前进阵地。并在抗日根据地中，真正实行抗战建国纲领和革命的三民主义，为新民主主义共和国打下坚实之基础，以示范于全国。”“抗日根据地的建设与巩固，其中心环节，厥为民主政治之树立与发挥，以及‘三三制的抗日民主政权之认真建设。”“晋冀豫边区参议会必须由人民直接选举议员组成，不应丝毫草率，致伤民主政治之真实意义，此次选举工作，非短期准备所能完成，而统一全区的民意机关之树立，又为目前敌后抗战所必需，故建议联办召集‘晋冀豫边区临时参议会，以加强全区行政机构，更加团结全区人民及各党各派（包括国民党共产党及其他各抗日党派）于一堂，以利敌后抗战及本根据地之进一步巩固。”同时，邓小平建议在抗战第四周年纪念日（1941年7月7日）召集第一次会议。

按照邓小平提议，1941年4月5日，冀太联办制定晋冀豫区临时参议会参议员推选办法，成立边区临参会筹备委员会，由各党派、军队、机关团体代表及绅士名流17人组成。筹委会主任杨秀峰，副主任申伯纯、石英，秘书长罗青，设秘书处、宣传部、选举事务部，负责指导和推动全边区参议员选举。在边区临时参议会议员产生上，已成立参议会的冀南，由主任公署参议会推选3人，各县参议会每县推选1人；冀鲁豫、太行、太岳区，每县推选1人，由各县县长召集各党派各界人士参加的临时代表会推选；冀太联办行政会议现任委员为参议员；晋冀豫抗日军队推选2人；抗大推选1人，其他中等以上学校联合推选2人；各商业联合会推选3人；由冀太联办从公正绅士名流学者中，聘请若干人。

1941年7月7日，晋冀豫边区临时参议会第一次会议在山西辽县（今左权县）桐峪镇召开。参议员原定名额197名（鲁西未包括在内），因日寇分割封锁，一些参议员未到会，实际出席会议的人员为145名。这些参加临参会的代表，涵盖了各行各业。在党派上，有共产党、国民党和无党派；在阶层上，有地主、富农、中农和贫农；在学历上，有留学生、大学生、中学生、小学生和不识字的平民；在经历和职业上，有非常国会议员、省议员、县议员、县长、大学教授、中小学教员、学生、文艺作家、实业家、军人、工人、农民和商人；在年龄上，有18岁的青年，也有70岁的老翁；在宗教上，有伊斯兰教、基督教、天主教。17AE4CED-5597-435C-BA79-0A4D38325EFD

临时筹委会筹备期间，中共中央北方局决定鲁西与冀鲁豫合并后的冀鲁豫行署归冀太联办管辖，因此在7月9日的会议中，大会主席团决定将参议会名称改为晋冀鲁豫边区临时参议会。7月30日，大会选举出议长申伯纯、副议长宋维周（国民党员）和邢肇堂，以及李大章、邓小平等15名驻会委员，秘书长王乃堂。7月31日，大会选举出晋冀鲁豫边区政府委员15名、候补委员4名，边区政府主席杨秀峰，副主席薄一波、戎子和，高等法院院长浦化人。

大会通过了边区政府施政纲领、土地使用暂行条例、统一累进税草案、劳动保护条例、军事支差条例、婚姻条例、预算案、政府组织条例等法令和制度，以及3年实业建设计划、600万建设公债发行决定等，听取了冀太联办1年来的施政报告。其中土地使用暂行条例讨论长达10多天之久，经过参议员们一番激烈辩论，才最终通过。

整个会议进行之中，大家各抒己见，直抒胸臆，气氛浓厚，这令年已七旬的副议长宋维周感慨颇深，他曾任过非常国会议员，说道：“民国已经30年了，咱在国会里就没见过这样的民主，想不到在敌后抗战，才真正呼吸到民主的空气。”

1941年7月11日，《新华日报》刊登社论《一个划时期的盛典》，社论这样评价边区临时参议会：“这是晋冀豫区最高权力机关，是一座灿烂的光明灯塔；它将发射着万丈光茫，照引人民的民主巨舟，在狂风怒涛中，排除万难，冲破一切黑暗逆流，一直驶向光明的彼岸，它将是实现新民主主义政治的最坚强的堡垒。”为庆祝大会召开，辽县、黎城、涉县等临近地区群众赶到桐峪镇庆祝和慰劳，举行了群众庆祝大会，太行山剧团、鲁艺剧团、抗大文化工作团等文艺团体也表演了丰富多彩的节目，为大会助兴。首次大会于8月15日闭幕，这一天，边区政府主席及全体委员宣誓就职。

驻会委员会和参议员权利义务

边区临时参议会第一次会议闭幕后，成立驻会委员会，主要任务是：办理大会交办的事项，与各地参议员经常联系沟通，监督各级政府执行大会决议。因大会召开时间有限，对于婚姻条例、统一累进税税则草案、司法上妨害公务危害军事等治罪办法，一些条款在会上未统一意见，便委托驻委会研究决定。而后，驻委会协同边区政府有关人员共同研究敲定。

为加强参议员的沟通联系，驻委会定期编印通讯材料，内容主要是报道会务概况、号召参议员配合政府工作、征集意见、交流工作经验等。有时驻委会也会派人到各专区县，访问参议员，实地调查了解情况。为监督边区政府执行大会决议，政府每次开委员会会议，驻委会都会派人参加。政府采取重要施政举措，也会随时和驻委会商议。而驻委会每次开会，政府也都会报告执行大会决议情况。驻委会对政府工作有意见，每次发起质询，政府方面也都会详细解释。驻委会收到参议员们反映来的问题，需要政府立即纠正解决的，驻委会随时函送政府或当面建议。有一次驻委会弹劾政权干部苏复民贪污舞弊，政府即依法予以罚处。可以说，驻委会与边区政府人员在日常交往中相处融洽，从未闹过矛盾，也没有起过无原则的纠纷。

驻委会成立之初，很多驻会参议员认为驻委会是代表大会执行立法权的权力机关，为树立威信，扩大影响，机关规模应该大一些，因此挽留了不少参议员，工杂人员达三四十名。而且组织成立专门委员会，聘请许多人担任专门委员（不驻会），准备制定边区宪法，修订民法、刑法等。历经两三个月，大家才知道无法可立。因为脱离了政府和群众，不了解实际工作，不知从何下手。没过多久，日寇对太行山进行大“扫荡”，战争来临，很多参议员分散回家。再经精兵简政，很多工杂人员被分配出去，驻委会人员大大减少，多时五六人，少时办公的只有一两个人。

1941年9月25日，《晋冀鲁豫边区临时参议会组织条例》公布，规定边区临时参议会为本边区人民代表最高权力机关，其职权为：促进边区参议会及各级民意机关之建议；议定边区单行法规；选举及罢免边区政府委员、主席、副主席及高等法院院长；监察及弹劾边区各级政府之政务人员及司法人员；决定边区各种政策及通过各项计划方案；审查并通过边区预算决算；决定边区税收公粮之征收与废除；决定地方公债之发行；决定关于人民生活之改善及救济事项；决定边区重要兴革事项；审議边区行政机关及各方请议事项；督促及检查边区各级政府对边区临时参议会决议案之执行事项。参议员们都只是有个大概了解，知道参议员是人民代表，有监督政府、反映民意的责任，但是第一次大会闭幕后，如何在日常生活和工作中征集民意、监督政府，没有具体办法可依，不少人无所适从。而驻委会也敏锐地发现了这一问题。

1942年9月18日，边区临时参议会第二次大会太行太岳会议在河北涉县北原村召开，90名参议员到会，会期13天。因日寇封锁原因，冀南、冀鲁豫两地参议员在各区召开。在太行太岳会议上，参议员们提出质询案178件、提案375件。质询案问题诸如：首次大会决议的政策法令，为何未能普遍贯彻执行？许多大户不执行减租减息，政府如何办理？许多村庄大户轻小户重，负担为何还不公平？破坏分子为何不予以有效制止？锄奸工作为什么表现无能？对于抗日军人的爱护为什么不够？等等，可以说问题五花八门。而边区政府工作人员态度恳切，一一给予了认真答复。17AE4CED-5597-435C-BA79-0A4D38325EFD

此次大会，讨论了政府工作报告，通过了精兵简政方案，修订了土地使用条例。同时专门研究讨论了参议员的权利和义务。经过大家商讨，确定了闭会期间参议员有如下权利和义务：在权利方面，参议员除享有一般公民权利外，有以下六项权利：一、有参加县政府行政会议的权利。二、关于县政府改进及对某问题解决之意见，有向县政府提出建议之权利。三、对于县政府施政状况有疑义时，有向县政府提出质问建议与批评之权利；对区村工作有疑义时，有提交县政府请其处理之权利。四、参议员与县政府发生争议时，有分别报告驻委会或办事处及边区政府及行署，请予解决之权利，在未解决前，应暂依政府意见执行之。五、参议员遇政府工作人员违法失职，构成弹劾案时，有提交驻委会或办事处办理之权利。六、参议员如有违法行为时，其关于刑事案件，依边区临时参议会组织条例第17条处理之。其关于民事案件，政府请参议员到案对质，依法处理，但享有不得票传拘禁之权利。在义务方面，参议员除应尽一切公民之义务外，须履行以下义务：一、有对人民宣传并解释政府法令之义务。二、有对政令作确实执行模范及维护政令之义务。三、有经常征询人民意见反映驻委会或办事处及当地政府之义务。四、政府干部推行政令如有不适当时，有善意批评提出意见之义务。五、有遵守大会工作制度，按期向驻委会或办事处作报告，并供给调研研究材料之义务。六、有领导人民执行四权（选举、罢免、创制、复决）之义务。参议员的权利和义务进一步明确后，各地参议员表现非常活跃，从二次大会闭会到临时参议会结束，向驻委会递交的信件达370余件。

1943年9月10日至9月18日，边区临时参议会第三次大会太行区会议在河北涉县召开，决定参议员、边区政府正副主席、边区高等法院院长任期延长1年，提出质询案105件、提案187件，追认了1943年财粮预算案，通过了1942年度及1943年度上半年决算案。而且林县、辉县、汲县、淇县、陵川、寿阳、平西各县，以及平津等地参观团还来到会上，了解根据地建设情况，并在会上报告敌占区、国统区百姓水深火热的生活。参观团中很多人都很羡慕根据地民主自由的生活，感慨地说道：“根据地与敌占区及国民党特务统治的地区相比，一个是天堂，一个是地狱，纯粹是两个世界啊！”通过来访者的感受和言论，也反映了只有共产党领导的根据地，才是真心推行民主政治和为人民大众服务的。

参议员违法处理规则

《晋冀鲁豫边区临时参议会组织条例》第17条规定：“边区临时参议会参议员在任期内不得逮捕拘禁，但触犯下列条款之一，确凿有据时经驻会委员会之决定或驻会参议员三分之一以上联名之同意，由政府暂行拘押，依第14条之规定，解除其参议员职务后按法律制裁之。1、通敌判国者。2、进行反革命暴动破坏抗日根据地者。3、犯杀人抢劫等刑事罪者。”抗战时期，太行山发生过一起典型的参议员通敌案，从案件处理中也折射出边区临时参议会和司法运行规则。

常建邦是山西潞城县人，曾担任长治高小教员与训育主任、潞城县民高校长，1941年6月被潞城县群众推选为边区临时参议会参议员。1942年2月，敌人抓走常建邦的妻子。为营救妻子，常建邦在汉奸陪同下，与日军宪兵队班长铁井密谈，答应了敌人三个条件：一是经常报告“匪区”军政机关变动情形；二是借参议室名义成立特务组织，发展特务人员；三是帮助宪兵队做些破坏八路军抗日活动的工作。从此常建邦走上通敌卖国之路。为向敌人兑现承诺，常建邦暗中开展特务活动。1942年，潞城县抗日政府抓获一名汉奸，罪当枪决，常建邦组织人员联名将汉奸保释出来。不久，上级命令潞城县政府将这名汉奸再次拘捕归案。常建邦得知消息，暗中通风报信，让汉奸逃跑。常建邦还借助一些汉奸之手，向敌人秘密送情报，内容包括参议会活动、根据地干部名单、机关调动情况、公粮埋藏地点，以及新华日报这类报纸资料。常建邦一行人的违法活动，逐渐引起潞城县公安部门的注意。1943年4月，一名特务落网，供出了常建邦等人通敌卖国行为。因常建邦身份特殊，公安局无权直接拘捕，先将案件上报太行第四专署，由专署将案件呈报边区政府，提出拘捕常建邦请求。

按照法定程序，边区政府向驻扎在涉县北原村的临时参议会驻委会发函，讲清常建邦投敌卖国事实和案件侦破经过，提出要求：“为使该案彻底清理，拟请将潞城参议员常建邦依法交予政府审讯。”驻委会很快复函：“兹依本会组织条例第17条之规定，驻会参议员申伯纯等9人（1/3以上）联名同意，由政府暂行拘押。”走完规定程序后，1943年4月17日，边区公安总局将暂住涉县固新镇的常建邦拘押归案。按照先解除参议员职务、再按法律制裁的程序，驻委会和边区政府均通知潞城县抗日政府，尽快提请全县选民依法罢免常建邦参议员职务。没想到此时遇上日军大“扫荡”，根据地军民迅速投入反“扫荡”之中，潞城县政府哪里顾得上召集选民开会，组织选民罢免常建邦参议员职务一事便拖延了下来。而边区公安总局人员在转押常建邦过程中，又发生了重大意外。为躲避敌人扫荡，边区公安总局副局长徐启文带人押常建邦和雷子平两名重刑犯转移，途中常建邦经常想着如何寻机逃跑，只是逮不到机会。17AE4CED-5597-435C-BA79-0A4D38325EFD

5月17日，徐启文一行人转移到一片山林中，而敌人就在附近叫嚣。常建邦见机会来了，便疯狂地向林外逃去，并大声呼喊，想吸引敌人过来。一名公安队员见状，扑上去紧紧抱住了常建邦。常建邦狗急跳墙，低头一口咬伤了这名公安队员的手腕。另一个重刑犯雷子平也乘机挣扎逃脱，大声呼救，但很快被徐启文等人按在地上。眼见局面无法控制，敌人随时都会搜查过来，危及众人生命，徐启文当机立断，立刻处决二人，并表示如要承担责任，由他一人承担。反“扫荡”过后，徐启文安全回到涉县，以书面报告形式向边区政府汇报了处决常建邦经过，并自愿接受处分。6月4日，边区政府委员们紧急召开谈话会，专门讨论此案。经大家商议，形成一致决议：对公安总局副局长徐启文紧急处决汉奸常建邦的报告，应予批准；但在处决常建邦这件事上，与边区临参会组织条例有所抵触，不符合程序规定，决定给予徐启文严厉批评处分，并要求公安总局将案件转交高等法院办理。6月9日，潞城县抗日政府组织召开各界人民代表会，全县34名代表一致通过意见，罢免汉奸特务分子常建邦的参议员职务，并向边区临时参议会呈报了《潞城县各界人民代表申请书》，向社会公开发布《潞城县各界人民代表会为罢免参议员常建邦告全县同胞书》，控诉和揭露了常建邦的通敌叛国事实。

6月14日，临时参议会驻委会围绕常建邦一案专门召开会议，由一些参议员向边区政府主席杨秀峰、公安总局副局长徐启文等人质询，问题包括：公安局逮捕人犯，在一般法律上是否有这样的限制，要在24小时内解送司法机关审讯办理，如有，则本案拘押在公安总局历时甚长，是否失当？公安总局是否有审讯本案之权？因不得已而在紧急情况下处决，对于抗日根据地和整个国家民族是有很大利益的，但是这种处决是否会引起一般人民和社会人士对参议员的法律保障发生怀疑……对这些疑问，边区政府主席杨秀峰等人逐一解答，解除了参议员们的疑虑。最终，驻委会作出《对常建邦通敌叛国案的决议》，认为边区公安总局未經推选单位举行罢免，及提交法院审议等手续，遽行处决，虽与临参会组织条例有所不合，但本会权衡轻重，认为处理适当，并向边区政府建议，要吸取本案经验教训，广泛开展人民锄奸运动，对于敌特汉奸予以有效镇压，斩除敌人的爪牙，闭塞敌人的耳目，以巩固根据地。通过这一案例可以看出，对违法犯罪的参议员，在法律追究程序上与普通民众不同，但是结果是一样的，不论任何人，都不能踩踏法律的红线，否则违法必究。

从参议会到人民代表大会

随着根据地的逐渐巩固和壮大，边区参议会制度也日渐成熟，由“临时”转为正式。1945年3月，边区参议会第一届大会分别在太行、太岳、冀鲁豫（与冀南合开）3个地区举行，出席3个会场的参议员分别为126名、98名、208名，共432名。大会分区投票，选出边区政府正副主席和第二届政府委员49名、候补委员11名。其中太行区会议在涉县下温村举行，会期18天。

1946年3月18日，边区参议会第一届第二次会议在邯郸召开，来自冀南、太行、太岳、冀鲁豫四地的470名参议员齐聚一堂，共商边区大事。会上邓小平作了《目前政治形势》的报告，审议通过边区政府主席杨秀峰《巩固和平推进边区民主建设》的政府工作报告、军区参谋长李达作的军事报告、边区政府副主席戎子和《关于1946年的收支预算的报告》，通过了在邯郸市建立烈士陵园的决议，补选了政府委员和参议会驻会委员，重新确立了边区政府在新形势下的施政方针。3月29日，大会胜利闭幕。

随着解放战争的胜利推进，晋冀鲁豫和晋察冀两个解放区连成一片。1948年8月，华北临时人民代表大会在石家庄召开，通过华北人民政府组织大纲、村县（市）人民代表大会组织条例、人民代表大会选举条例、农业税税则法案等，选举产生了华北人民政府委员会。晋冀鲁豫边区参议会也随之退出历史舞台，圆满完成了她的历史使命。

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