政府购买公共交通服务绩效评价工作实践与思考

陈 珊

（开化县交通运输局，浙江 衢州 324300）

为深化公交改革，开展公交管理模式创新，2020年县交通运输局组织和实施了政府购买公共交通服务项目，期间为2020年1月1日至2020年12月31日。项目财政预算资金2711.33万元，实际到位资金2711.33万元（其中县财政预算安排资金2138.4万元，省下达转移支付资金393.71万元，上年结转资金179.22万元）。为进一步提高财政预算资金支出的使用效益，发现项目在资金投入、组织管理、质量控制及监督检查等政策设计和政策执行中存在的问题，县财政局2021年委托中介机构对该项目开展了绩效评价。

一、 绩效评价原则与评价方法

（一） 绩效评价原则

项目绩效评价过程中遵循了以下原则：1.客观中立原则，绩效评价仅以实际业绩为对象，评价结果不受评价人价值观念不一致的影响；2.科学规范原则，绩效评价严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合且以定量分析为主的方法，关注财政支出的经济性、效率性和有效性；3.公正公开原则，绩效评价标准统一公正，资料客观可靠，并依法公开接受监督。

（二）绩效评价的方法

项目绩效评价主要采用比较法和因素分析法：1.比较法，绩效评价组深入分析项目资料，通过询问了解、实地查勘、座谈讨论等现场和非现场形式，客观掌握实施效果，并与绩效目标进行比较，评价绩效目标的实现程度；2.因素分析法，通过归纳影响绩效目标实现的各种因素，科学设定指标与权重，分析指标实现情况，评价绩效目标实现程度。

二、 绩效指标与权重的设置

本次绩效评价组按照“投入—产出—效果—影响力因素”的逻辑思路，通过咨询、讨论、比较，确定项目决策、过程管控、项目产出及项目效益等四个一级指标。

（一）项目决策指标，主要考察预算安排项目立项依据是否充分、绩效目标是否合理、预算编制是否符合客观实际情况，下设三个二级指标（项目立项情况、绩效目标情况、资金落实情况）及六个三级指标，具体可详见“2020年度开化县政府购买公共交通服务项目绩效指标体系得分表”（以下简称绩效指标体系表）。

（二）过程管控指标，根据项目流程设置业务管理、财务管理两个最重要的过程控制指标，主要分析项目在实施过程中预算资金投入监管、相关业务制度保障及执行等情况，下设六个三级指标，具体可详见绩效指标体系表。

（三）项目产出指标，根据绩效目标设计项目产出成果量化指标，即产出数量、产出质量、产出成本指标，再根据行业特点设置城乡公交一体化程度（路线覆盖面）、公交收入增长率、服务质量及运营管理考核情况、规制成本节约率三级指标。

（四）项目效益指标，因本项目是社会公益类项目，故不强调经济效益，更关注项目实施后带来的社会效益、生态效益及可持续性，并针对行业特点设置了七个三级指标。

绩效评价组根据绩效评价要求，结合项目实际情况，应用层次分析法进行测算，对绩效评价指标体系表中各指标进行设定分值，并经专家论证后采用。具体如表1所示：

表1 2020年度开化县政府购买公共交通服务项目绩效指标体系得分表

三、绩效评价的实施过程

根据绩效评价的原理和规范，对采集的信息进行甄别、分析和评分，并提炼结论撰写报告，将评价工作时间进行阶段性划分，明确每个阶段的任务、工作内容及节点成果。绩效评价实施过程分为四个阶段：

第一阶段：前期调研，准确掌握项目基本情况。对县交通运输局进行访谈，收集和整理与项目相关的政策、文件及政策运行监管考核等资料，掌握项目基本情况。

第二阶段：核实资料，调查取数。对县交通运输局进行实地调研，查阅会计账簿，访谈交流，获取相关数据信息资料。

第三阶段：设计绩效指标体系。综合项目特点、项目管理、项目效益考察以及本次绩效评价目的等要求，重点围绕本项目实施过程管控、项目产出、项目效益三个方面，设计一套适用于本项目的绩效指标体系。

第四阶段：完成绩效评价报告。经过综合评议和三级复核程序，完成了本项目绩效评价报告。

四、绩效评价取得的成效和启示

（一）主要经验及做法

2020年度开化县政府购买公共交通服务项目整体效果良好，具体情况如下：

1.项目决策方面。项目立项规范，绩效目标合理。项目决策符合国家发展规划要求以及我县民生发展的需要，改革原有政府公交补贴政策，试行政府购买公交服务模式，建立政府主导发展机制、运营服务购买机制、服务质量考核机制和服务能力提升机制，公交线网进一步优化，公交服务水平和质量、公交分担率和群众满意率明显提升，形成与经济社会发展相适应的公交服务资源配置与供给体系，建立以成本规制为核心的公交运行管理模式，构建政府可负担、百姓可承受、发展可持续的政府购买公交服务新机制，努力为广大群众提供优质高效的公交服务。

2.过程管控方面。管理制度健全，已制定《开化县项目支出绩效评价实施办法（试行）》、《开化县公交成本规制办法（试行）》、《开化县公交客运服务考核办法（试行）》及附件《开化县公交企业服务质量考核评分标准》、《开化县公交企业运营管理考核评分标准》、《年度加分考核评分标准》；项目组织合法合规，项目通过单一来源采购方式确定了开化县三个区域公共交通服务供应商，并与三家供应商签订了服务协议；项目档案管理规范，项目主管单位、财政、审计部门在对成本规制的监管方面有效，县交通运输局通过信息化手段能够做到对公交运行日常监控，年度聘请第三方中介机构对2020年公交成本规制进行审计，审计范围涉及开化县三家客运企业，披露与公交成本规制相关的收入、成本费用。

3.项目产出方面。公交路线覆盖面广，城乡一体化程度高：2020年开化县城市公交6条线路，运营里程约146公里，较去年提高7.5%；2020年城乡公交78条线路，公交通乡（镇）率达100%，通行政村率达100%，运营里程约1284万公里，与上年持平。

4.项目效果方面。项目具有较佳的社会效益，2020年开化县公共交通服务已实现“两降一增”，即全县城乡公交票价下降15%以上；信访案件下降21%；公交线网里程增加11%，公共交通长效发展得到了基本保障；2020年三家入围公交公司共新增新能源车3辆，更新非新能源车8辆，提高了生态效益；本项目运行所依赖的政策、制度能够持续执行。

（二）存在问题与相关建议

1. 2020年未对公交客运公司进行绩效考核

《开化县公交客运服务考核办法（试行）》规定，服务质量考核采用第三方测评，每季度一次，测评结果向社会公布，年度服务质量考核结果次年一季度汇总。运营管理考核通过现场查看、随机抽查、企业报送等方式开展，每季度一次，考核结果于次年一季度汇总。实际上2020年未对三家客运公司进行服务质量和运营管理考核打分。

2020年因受疫情影响，规制收入考核标准难以核定，故取消了2020年对公交客运公司的收入考核基数及收入基数奖励，但考核作为编制政府购买服务年度预算、公交企业资质管理的重要依据，不能因为取消奖励而取消考核，考核对公交客运公司起到约束作用，能促进其更好的经营和发展。建议严格按照《开化县公交客运服务考核办法（试行）》的规定，加强对公交客运公司的考核，促进开化县公交行业持续、稳定发展。

2.需加强公交班次管理，进一步优化公交线路，合理提升经济性。

根据《开化县道路旅客运输行业2020年总结分析报告》显示，2020年开化县城市公交6条线路，发送总班次约14.2万班次，运营里程约146万公里，较去年提高7.5%。运输旅客235.5万人，较去年下降22.7%。营收194万元，较去年下降34%（实际统计数据到10月底，后两月为估算）。城乡公交78条线路，全年发送总班次约35.6万班次，运营里程约1284万公里，与去年持平。运输旅客421.5万人，较去年下降24.3%。营收1840万元，较去年下降27%（实际统计数据到10月底，后两月为估算）。据了解，由于配套城乡发展、回应市民诉求、填补盲区等方面原因，部分公交线路载客量较低，有待进一步优化。

3.三家单位承载公交服务，一定程度上造成运力浪费、成本增加。

由于政府购买公交服务的对象是三家民营单位，均作为法人主体独立经营，相互竞争且各自经营片区衔接互通闭塞，各路线共线运行情况较为普遍，造成了运力浪费、运营成本增加，由此相应增加了政府购买公交服务的成本。

（三）对政府购买公共交通服务绩效管理的启示和建议

开化县政府购买公共交通服务的绩效评价取得了圆满的成效，对于今后的政府购买服务项目绩效评价有以下启发和建议：

1.要做好项目运行绩效的监控。在项目的实施过程中，按照项目绩效目标，参照考核细则进行跟踪监控考核，不能将制度形同虚设，要完整保存原始考核的过程资料和文件，以备绩效评价考核核查。

2.要围绕绩效目标设置做好公交市场调研工作。综合考虑年度公交发展目标和任务，参考周边地区同行业水平，结合市场、物价、购车补贴占比等因素，确定公交标准规制成本，降低费用，确立绩效目标。

3.要围绕绩效目标做好推广新能源车的宣传工作。“碳达峰”、“碳中和”是我国的战略目标，推广新能源车是实现双碳目标在交通领域的重要举措。通过政府补助等形式，鼓励公交推广新能源车、提高公共交通信息化水平，提高生态效益。

4.评价是手段，评价结果的应用才是目的。要在绩效管理过程中不断分析、总结运行监控、评价考核中出现的新情况、新问题，用发展的观点和创新的意识指导公共交通出行工作和绩效管理工作。只有切实有效运用绩效管理制度，才能更好地促进政府购买公共交通服务的效益和效果。