多中心治理下高标准农田建设监督管理机制研究*

刘昊璇，赵华甫，2※，齐 瑞

（1.中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京 100083；2.自然资源部土地整治重点实验室，北京 100035）

0 引言

高标准农田建设是保障国家粮食安全，实现乡村振兴的重大举措。从2012 年首次明确高标准农田建设任务以来，国家一直在不断加大对高标准农田建设的重视程度，通过机构重组、规划规制和政策引领，为高标准农田建设提供了制度保障。然而长期以来，高标准农田建设面临着“多头管理”、监管机制有待转变、公众参与不足、建设成效不佳以及“重建设、轻管护”等问题。在国家机构重组，农田建设职责整合的背景下，亟需对高标准农田建设监督管理机制展开更深入系统的研究，提出高标准农田建设监督管理体系优化模式。

在农田建设监督管理方面，国外的研究大多集中于新科技在工程建设监督管理中的应用和公众参与方面。如国外政府不断加强工程监督管理的信息化建设[1]、通过GeoFarmer 网络通讯系统来收集民众对农业发展项目的监测和反馈信息[2]等。同时德国、荷兰的研究表明，工程建设过程中的公众参与，不仅有效降低了工程项目准备和实施的阻力[3]，还将促进项目的有效性和可持续性[4]。还有学者通过对日韩农田建设的典型做法进行分析，发现其有完善的标准体系、法律法规和管理体制，同时注重建管结合[5]-[6]。

国内学者针对农田保护，从土地督察[7]、社会监督[8]、政府责任落实[9]等角度，论述了农田数量质量并重保护、接受监督和责任追究等监督管理机制。整体上看，国内现有研究还以方法探索为主，无法与实际的监督管理应用完好对接；在实际监督管理过程中市场和公众的参与度不够，难以高效进行农田建设的监督管理工作。文章基于对高标准农田建设监督管理机制的困境剖析，拟从多中心治理这一视角提出破解现有困境的对策建议，以促进高标准农田建设项目发挥长久有效的作用。

1 高标准农田建设监督管理机制困境分析

在迈克尔·波兰尼《自由的逻辑》一书中，社会组织主要分为两种秩序：一种是单中心的指挥秩序，一种是多中心的指挥秩序。单中心的指挥秩序通过上级指挥、下级服从的垂直领导模式来维持自身的协调与运转[10]，但其中隐藏着决策缺乏科学性、政策执行效率不高等弊端。这是由于现实中不存在下级完全服从上级的情况；同时，上级领导的知识和能力有局限，完全由其决策会使决策缺乏合理性；下级对决策的理解也会出现偏差，信息传递的过程中容易造成遗漏，导致决策难以全面贯彻执行[11]。我国高标准农田建设作为公共事务治理的重要组成部分，奉行以政府为单一治理中心、自上而下的治理模式，也即单中心指挥秩序是我国高标准农田建设监督管理的主导秩序[12]，存在着许多困境和不足。该文采用实地调研和文献分析相结合的研究方法归纳出高标准农田建设监督管理机制的困境。

1.1 数据来源

该研究所需数据资料主要从有关部门、实地调研和问卷访谈等渠道获取。

（1）文本统计资料。从辽宁省、河南省、上海市自然资源部门收集到《2013—2017 年度辽宁省质量建设区情况》《2015—2017 年度河南省质量建设区情况》《2011—2013 年度、2016 年度上海市质量建设区情况》等文件，文件提供了3个省、市不同农田建设类型建设面积情况，通过建设面积情况计算出不同农田建设部门在高标准农田建设中的投入比例，见表1。

（2）问卷访谈数据。2019年开始做与高标准农田建设监督评价机制有关的课题，同年8月前往河南省新乡市高标准农田建设项目区进行农户访谈和实地调研，共得到有效问卷141份。问卷主要内容包括：建设区农民对农田建设相关知识的了解程度、农田建设后农户务农收入的变化、农田建设建后管护和监督情况等，通过整理计算得到统计结果，见图1～3。

1.2 高标准农田建设监督管理机制现有困境

1.2.1 农田建设部门监管机制不完善

在以往高标准农田建设的过程中，主要采用直线式或职能式的组织方式，其中不仅包括省、市、县、乡等各级政府，还涉及各级政府国土、财政、水利、发改、农业等部门[13]。虽然不同省份的组织方式不尽相同，但本质上仍是“政府主导、政府实施、政府监管”的模式。因此，从项目的立项审批到上报审核再到批复实施，各层级政府及有关部门之间、政府和相关企业之间都存在着多重委托代理关系。如：上级政府部门对项目进行审批立项后，委托给下级政府实施，下级政府再委托给相关部门进行具体的组织实施工作[14]。因此，在高标准农田建设项目招投标、资金拨付、成果验收等环节，由于政府内部监督管理机制存在漏洞，很容易由于利益引诱或人情关系造成政府与竞标单位内外勾结、腐败寻租等问题的出现；同时由于建设项目运行全过程中过多外部行政力量干预监督管理，高标准农田建设整体效果不理想。

通过对辽宁省、河南省和上海市不同农田建设部门在高标准农田建设中的投入情况（表1）进行分析，可以看出，以往农田建设中，农业部门的投入占比很小，建设经验也相应较少、制度不够完善。在新一轮机构改革中，中央决定组建农业农村部，将发展改革委农业投资项目、财政部农业综合开发项目、原国土资源部农田整治项目、水利部农田水利建设项目等管理职责整合，都列入农业农村部职能。由农业农村部下新设的农田建设管理司参与开展永久基本农田保护，承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作等。由于农业农村部刚刚成立，与发展改革、自然资源、水利等与农田建设有关的部门之间还没有相对清晰明确的职责划定，在实践中仍存在职能冲突和职权交叉[15]，导致很多省份出现了多个高标准农田建设规划的情况，各政府部门之间还存在责任推诿的问题，难以形成建设的合力。加上目前大多数县、乡还未设立专门的科室负责高标准农田建设，负责农田建设的人员大都缺乏专业知识，对建设过程中出现的问题无法做出及时、公正、客观的评价，这就增加了沟通和协商的成本。除此之外，目前还未有适合地方操作、简单易行的高标准农田验收规范出台，也缺少相应的项目质量问责机制，这使得高标准农田建设项目的质量无法得到有效保障。

表1 辽宁省、河南省和上海市不同农田建设部门投入对比 %

1.2.2 农田建设全过程公众参与不足

作为高标准农田建设的直接受益者，项目区农民参与项目规划设计、执行、验收、后期管护全过程才能真正体现高标准农田建设的公共价值，发挥项目最大作用。通过调研得到建设项目区农民对高标准农田建设项目的了解情况如图1所示，可以看出，有接近半数的农民对高标准农田建设项目基本不了解，只有21%的农民对项目相关知识比较了解。这也就反映出，在农田建设全过程中，公众的参与度不高。

图1 建设区农民对高标准农田建设相关知识的了解程度

在高标准农田建设的实际操作中，政府部门、市场主体和项目区农民的利益关注点和利益目标有所不同。政府更关注项目带来的政治效果和社会效果，往往为了达到政绩目标只注重外在设施的建设，而不重视土壤改良、地力提升等内在质量的建设；市场主体关注的是经济利益，更倾向于得到更多的利润；而项目区农民更重视项目带来的经济利益和环境效益[16]，也即更倾向于获得合理补偿、促进增产增收、保护生态环境。在项目规划设计阶段，由于缺少有力的宣传和公众决策程序，不免会出现政府为了政绩目标而打造形象工程的现象，容易忽略农民的需求和项目区的建设潜力，最终导致规划不符合当地实际情况，严重影响建设规划的可行性、科学性与合理性。在项目实施阶段，材料与设备供应商、工程承包商和监理机构作为社会主体都期望实现企业利润最大化，难免合谋通过蓄意扩大成本、偷工减料等降低工程质量的方法来提高利润。在这个过程中，个别村民代表或村委会成员对工程进行监督，但由于农民缺乏专业知识，也无法时刻跟进工程进度，导致监督深度不够[17]，无法形成有效监督，很难保障农民的利益和工程质量。在后期管护阶段，由于缺少完善的管护规章制度，农民大多不愿主动承担起管护义务，形成无人管护的局面。

除此之外，高标准农田建设项目的全过程存在着信息不对称的情况。首先，针对高标准农田建设项目信息公开的法律法规尚未被制定，与项目建设有关的具体信息无法及时有效地传递给公众[18]，导致社会公众在一定程度上无法参与监督管理。其次，地方政府未建立有效的监督反馈渠道和监督激励政策，还未充分发挥信息网络的作用，导致建设过程中出现的问题得不到及时的处理，项目区农民也没有参与监管的积极性。信息的不对称导致无法形成有效的社会监督，这就造成了行政资源的浪费和行政效率的低下。

1.2.3 农田建设建后管护制度缺失

高标准农田建设后务农收入变化和建后管护监督情况的调研结果如图2、3 所示。由图2可以看出，只有16%的家庭务农收入得到了明显提高，八成以上的家庭务农收入提升很少，这说明农田建设成效还未得到有效的发挥。由图3可以看出，半数以上的工程后期管护措施不到位，工程质量下降，这说明高标准农田建设项目缺乏后期管护措施。

图2 高标准农田建设后农户务农收入的变化

图3 高标准农田建设建后管护和监督情况

高标准农田建设具有公共物品属性，属于准公共物品范畴，容易陷入公共物品困境，极易产生“搭便车”行为。在公众参与方面，项目区农户从自利性角度出发，很少主动去进行管护；同时由于在项目规划设计阶段农民参与往往流于形式，极有可能导致设计方案不符合一部分农户预期和实际生产情况，项目投入使用后极易出现农户为自己生产需要自行改造工程、开挖道路的行为，给后期管护带来困难。在管护主体方面，国家还未出台明确的文件规定管护主体及相应的责任和权利，很多地方并未配备相应的管护人员；有的地方即使配备有管护人员，但管护主体的监管内容单一、专业技术薄弱，无法解决设备使用中出现的专业性问题，设备损坏、被盗、老化和故障等情况时有发生。在管护资金方面，国家层面目前还没有管护指导意见，农业农村部资金管理办法中也没有与管护资金有关的具体内容，导致国家无管护资金出口，县乡配套资金不到位，管护工作无法顺利开展，这直接影响了高标准农田建设项目的长期有效发挥。

2 多中心治理理论及其适用性

2.1 多中心治理理论概述

迈克尔·博兰尼提出“多中心秩序中，各行为单位间既相互独立又相互协调，既受社会一般规则的制约，又能找到各自的定位，实现相互关系的整合。”[10]之后埃莉诺·奥斯特罗姆以公地悲剧、囚徒困境、集体行动逻辑这三大公共经济学理论模型为基础，创造性地提出了公共事务治理和公共物品供给的多中心治理模式。她提出在公共事务治理的过程中，政府不再是唯一的承担主体，市场和社会公众都要参与进来进行共同治理；在公共物品供给体制中，政府不再是单一的供给主体，还存在着市场和社会等其他供给主体[19]。奥斯特罗姆的多中心治理理论证明在政府管理和市场管理之间，存在着多种其他可能的治理方式，强调构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。“多中心治理理论”的主要观点如下。

（1）治理主体应具有多样性。各级政府及其派生机构、市场、社会组织、社会公众等都应是公共事务的治理主体，各主体在地位上应是协调平衡的，在治理过程中都具有主动权和话语权。多中心治理理论主张公民和社会组织进行自主治理，个体要主动地参与公共事务管理，承担起相应的社会责任，努力克服搭便车行为，让自主性力量在公共事物领域充分发挥基础性作用[20]。多元的治理主体自由参与社会治理，可有效提高公共事务治理与公共物品供给的质量和效率[21]。

（2）政府要转变角色和治理模式。多中心治理理论反对政府成为公共事务的唯一治理主体，但并不主张政府完全退出治理活动，而是主张政府转变单一的治理方式和单一提供者的角色，从而得到更好的治理效果[22]。

（3）治理主体之间要保持互动。在公共事务治理的过程中，多元主体需要不断沟通，充分表达各自利益，这就需要完善的信息交流机制和畅通的信息沟通渠道。各主体要加强彼此间的合作与监督，形成合理的决策机制，才能保证决策的科学化与民主化[11]。

2.2 多中心治理理论的适用性

高标准农田建设兼具工程建设属性和社会治理属性，其能否顺利推进很大程度上取决于其社会治理属性能否充分发挥[23]。基于对高标准农田建设的困境分析，发现这些问题必须依靠政府、市场和社会公众之间的良性互动来解决。因此，可以以多中心治理理论为依据，进行高标准农田监督管理机制的构建。

2.2.1 政府层面

多中心治理理论仍属治理理论，政府的公共行政职能不能被否认，政府仍应在高标准农田建设项目中处于主导地位[22]。多中心治理理论认为公共物品的绩效离不开政府的统一操纵，因此政府需要担起农田建设监督管理的责任，参与农田建设全过程的监督管理；同时也要发挥其引导和表率作用，为市场和公众参与农田建设监督管理创设条件。在建设实践中，高标准农田建设过程中所涉及的主要政府机构有发展改革部门、农业农村部门、自然资源部门、水利部门、生态环境部门、财政部门、监察机关、审计机关等。

2.2.2 市场层面

在高标准农田建设过程中，政府往往采用代建制的方式，委托建设单位进行施工建设，同时也会委托一些第三方机构对项目进行规划设计、监理以及评估，建设的原材料和设备也需从市场采购。多中心治理理论强化了市场的第二主体地位，市场主体的参与一方面可以弥补政府机构监督管理过程中专业性不足的问题；另一方面通过良性的市场竞争，可以规范第三机构的行业内标准，有利于行业内部监督机制的形成。从而提高监督管理水平，为建设更高质量的高标准农田提供可能。高标准农田建设实践过程中所涉及的主要市场主体有工程承包商、监理机构、设计机构、招标代理机构、材料与设备供应商等。

2.2.3 社会层面

社会公众参与农田建设监督管理可以使他们拥有更多的自主权利进行治理，使项目区规划更能因地制宜，使建设项目的质量更高。社会公众的参与既能减少政府主导模式下政府内部腐败问题的发生；又由于其是高标准农田建成之后的直接受益者，更能对市场主体的行为进行实时有效监督。而对于项目区农民无法解决的问题，他们可交给政府处理，或者交由市场主体处理。高标准农田建设过程中所涉及的主要社会群体有农业经营方、农村集体经济组织、农户、行业协会、金融资本方等。高标准农田建设过程中涉及的主体如表2所示。

表2 高标准农田建设项目所涉及的主体

3 构建高标准农田建设多主体监督管理体系

通过对高标准农田建设监督管理机制的困境分析，从多中心治理角度出发，构建高标准农田建设多主体监督管理体系是解决目前高标准农田建设监督管理困境的可行之道，具体如图4所示。在整个高标准农田建设过程中，政府起到主导作用，控制建设工程的发展方向并对市场主体进行监督管理；市场主体是项目实施者，在政府的引导下具有一定的管理权限，主要进行企业内部监管和接受外部监督，并对政府进行一定程度的监督；社会群体承担主要的监督责任，负责对政府部门进行监督以及对市场主体参与建设的全过程进行监督。政府机构、市场主体、社会群体之间既相互独立，又要互相监督，保持良好的沟通。

图4 高标准农田建设多主体监督管理机制

3.1 明确各监管主体职责，搭建公众参与平台

政府作为高标准农田建设项目的参与主体，拥有“生产和监督”双重身份，既是监督的主体，负责质量的监管和弥补市场自身运行的缺陷，又要切身参与到生产当中。有效地发挥政府监管的作用首先需要农田建设各个政府部门相互协调，也就要明确各部门的主要监督管理任务[15]。农业农村部门要履行高标准农田建设统一管理职责，负责政策制定、规划编制、方案实施、项目推进及监督；发展改革部门履行农田建设方案统筹、规划指导之责；自然资源部门主要负责农田建设过程中的基本农田保护、占用耕地补偿和新增耕地核定；生态环境部门指导建设过程中涉及的生态保护问题，监督建设对环境的影响；水利部门指导农田建设中灌排工程的建设；财政部门是项目资金的主要管理部门，主要负责项目所涉资金的划拨及使用监督；人民银行和银监会对高标准农田建设提供金融支持；审计部门主要负责监督项目的验收和项目资金运营绩效；监察部门主要负责监督参与农田建设项目的国家机关负责人、责任人及相关工作人员的行为。对高标准农田建设项目的监管，不同层级政府部门的监管重点不同。省级及以上政府部门对项目的监管主要体现在宏观政策、制度、技术标准的拟定和项目抽查方面，具体表现在要尽快制定新一轮的高标准农田建设规划、出台简便易行的验收规范等；省级以下政府部门为项目监管的具体执行部门，重点对项目运行整个过程进行监督检查并负责项目日常监管，同时要加强培训，提高公务人员的专业素养。

政府还应搭建监管平台将高标准农田建设项目公开，以信息的透明来接受市场和社会的监督，防止在项目资金以及其他问题上的贪腐，改变信息不对称的问题。同时政府也要鼓励市场和社会主体通过该平台对高标准农田建设全过程监督中发现的问题进行投诉与反馈，完善公众参与监管的程序、途径、原则、内容、保障措施和激励机制，形成政府、市场、社会三者的合力监督，提高监管效率。

3.2 发挥市场主体作用，完善市场监管机制

一般情况下，地方政府自身担任项目业主方或委托土地机构担任项目业主方，项目业主方需要通过招标代理机构同工程承包商、设计机构、监理机构等建立委托关系。作为代理人的工程承包商、设计单位对工程建设拥有较多的技术、管理优势，可以弥补政府部门专业技术的不足。同时由于市场竞争机制的存在，项目业主方可以通过招标公开选择符合项目要求的投标人，从中择优确定项目的代理人，保障工程高质量建设。但作为代理人的工程承包商和设计机构是有限理性的经济人，为实现其利益的最大化，可能不以项目业主的利益最大化作为行为选择的标准，甚至可能损害项目法人的利益，因此需要有效的监督机制对其行为进行约束。

首先，要建立完善的企业竞争机制。政府在项目招投标过程中要做到信息公开透明，接受市场主体的监督；要促进市场主体参与机会及地位的平等，严格把控参与方的资格审查和项目的审批，做到从源头把控；要严格规范建设进程，认真做好项目验收，鼓励自由竞争，严惩恶性竞争，激活高标准农田建设市场竞争活力，保持良好的市场秩序。同时，市场主体也要加强内部自我监管，优化企业内部组织结构、章程和监督机制，严格遵守国家法律法规。其次，需要监理机构对代理人进行监督。监理机构作为工程方面的专家，对各个承包商的资信、能力等信息掌握较全面，在参与项目招标工作时，可以帮助项目业主方选择最适合的承包商；监理在工程管理、建设方面的专业知识丰富，可有效监督和配合承包商活动，保证工程的质量、进度、造价等全面符合合同要求。

3.3 发挥社会群体监管作用，完善建后管护机制

社会群体参与监管可弥补政府监管和市场监管的不足。行业协会作为本行业内的企业和自然人组成的非营利机构，对本行业内企业进行监督监管，并协调政府与企业的关系。在高标准农田建设过程中，建设行业协会应该积极承担起责任来，正确引导行业的自律性，提高行业协会在建筑市场中的监管效率。

项目区公众的监督管理要贯穿高标准农田建设各个阶段。在项目前期规划设计阶段，农业经营方、农村集体经济组织、农户作为高标准农田建设的直接受益者，要充分行使其监督和决策的权利，使设计单位更好地编制出符合当地特色的规划，满足群众的意愿，减少项目变更的情况；在项目组织实施阶段，项目所在地农村基层组织要组建监管组织，主要负责对项目实施过程中的资金、质量、进度进行监控，同时，监管组织也要接受项目所在地村集体经济组织以及农户的监督；在项目竣工验收阶段，农民监管组织也要共同参与，监督验收机构验收。社会群体在监督过程中发现的问题可及时通过政府搭建的平台进行反馈，同时对政府部门在平台上公开的信息进行监督。

在项目后期管护阶段，要建立群众自我管护为主、项目指挥部巡回管理、乡镇政府定期检查的工作机制，坚持专项检查与日常督查相结合；要明确管护主体，签订管护合同并落实管护责任，建立奖补惩戒机制；要设立专项管护资金并设立专门机构对资金使用情况进行监督。地方政府部门要设立专门的机构负责对管护主体的后期管护和资金使用情况进行监管；项目所在地农民也可自发成立后期管护监督小组，专门负责对农民后期管护以及资金使用情况进行监督，并对监督情况按要求进行公示，管护主体要自觉接受政府部门、后期管护监督小组和农民的监督。

4 结论与讨论

该文基于调研结果，剖析了我国高标准农田建设监督管理过程中出现的问题。并从多中心治理理论出发，构建了高标准农田建设项目政府、市场、社会多主体监督管理机制，同时针对不同管理中心提出了相应建议，对完善高标准农田监督机制具有借鉴价值。研究结论如下。

（1）当前我国高标准农田建设面临政府部门监督管理机制不完善、社会公众参与不足、建后管护机制缺失等困境。

（2）多中心治理理论在高标准农田建设监督管理机制的构建中具有适用性。在整个高标准农田建设过程中，政府起主导作用，市场主体是项目实施者，社会群体承担主要的监督责任。

（3）构建高标准农田建设政府、市场、社会多主体的监督管理体系，要明确政府机构各自的监管职责，搭建公众参与平台；要发挥市场主体作用，完善市场监管机制；要充分发挥社会群体的监管作用，完善建后管护机制。

“多头管理”主要指同一层级间的多个行政部门针对同一问题行使行政权力，由于行政职能边界不明使得行政资源的利用趋于高成本、低效率、低效能的管理现象[24]。该文构建的多主体监督管理体系通过厘清政府机构各自的监管职责，引入市场主体、社会群体共同参与到高标准农田建设监督管理过程中，化“多头管理”为“多元合作”，提高监管效率。但该文缺少对监管方法和监督管理过程中涉及到的各类评价的研究，希望在未来的研究中能够构建全过程、全方位、全周期的高标准农田建设监督评价体系，更好地为建好0.67亿hm2高标准农田、保障国家粮食安全保驾护航。