写好新时代生态文明法治建设的“广州答卷”——《广州市生态环境保护条例》解读

文 程 思

2021年10月27日，广州市第十五届人大常委会第五十六次会议表决通过了《广州市生态环境保护条例》。条例坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，认真落实中央和省、市关于生态文明建设的最新精神和要求，为广州市以最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，推进生态文明建设稳步向前提供了有力支撑。

聚力“绿色发展”谱新篇绘好生态环境保护“新画卷”

习近平总书记在多个场合反复强调“绿水青山就是金山银山”，这一论述精辟阐释了生态环境保护与经济社会发展之间的内在联系。绿水青山和金山银山并非对立面，“鱼逐水草而居，鸟择良木而栖”，良好宜居的城市环境具有强大的凝聚力和辐射力，可以成为吸引资金、产业和人才等发展要素的“强磁场”。生态持续向好，发展才有后劲，城市才有活力，幸福生活才有支撑。走好生态环境保护新的赶考之路，必须以高质量推进广州实现老城市新活力为目标，以“四个出新出彩”为引领，通过地方立法绘就天蓝地绿水清土净的“广州画卷”。

科学规划、合理布局，为总体发展划定“红线”。广州始终把生态文明建设放在突出位置，现已划定陆域生态保护红线1 329.9平方公里，海洋生态保护红线140.4平方公里，共占全市面积的17.9%，为城市发展与生态环境和谐共生描绘出“全景图”。条例及时将这一有效做法上升到地方立法层面，将划定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和编制生态环境准入清单确立为法定制度，同时进一步提出了生态环境保护规划与国土空间规划相衔接的具体要求，为下一步妥善处理规划之间的衔接适用问题提出了“广州方案”。条例还建立了城市发展与环境保护同步、土地开发与生态修复并举的新模式，在宏观层面搭建起城市发展与生态环境和谐共生的立体化保障体系。

低碳减排、节能环保，为低碳发展指明“方向”。作为碳普惠制第一批试点城市，广州大力推进低碳减排相关工作，碳排放权交易所碳排放配额累计成交量稳居全国首位，成为国内首个配额现货交易额突破三十亿元大关的试点碳市场。为了巩固、扩大碳减排成果，推动实现碳达峰、碳中和目标任务，积极应对气候变化，条例明确提出推动实现碳达峰、碳中和的目标任务，积极倡导低碳减排、节能环保的生产和生活方式，着力构建广州碳普惠与碳减排体系，力争为如期实现碳达峰、碳中和目标贡献“广州力量”。

科创赋能、汇聚人才，为绿色发展注入“动能”。科学技术是第一生产力，绿色科技创新是破解资源环境困局的根本之计，以科技创新赋能绿色发展、推动绿色转型，是实现生态文明建设和高质量发展的必由之路。条例着力构建以市场为导向的绿色技术创新体系，打造生态环保科技创新和专业技术人才高地，支持科技研发、成果转化和推广应用，加强专业技术人才培育，要求市、区人民政府建立多元化的生态环境保护投融资机制，鼓励引导社会资金参与绿色科技研发，为绿色科技创新提供支撑、分担风险，以“广州科创”硬实力助力绿色发展行稳致远。

聚焦“污染防治”布新局写好生态环境保护“大文章”

写好生态环境保护这篇“大文章”，污染防治是点睛之笔。目前，广州污染防治攻坚虽然取得了一定成效，但部分区域、行业的污染治理工作仍然任重道远。如何加强环境污染管控，带着问题，市人大常委会法制工委广泛征求了有关部门和社会公众的意见，组织部分常委会组成人员、法制委员会委员前往从化明珠工业园、污水处理厂等地开展了实地调研，厘清了思路、锚定了目标，通过条例作出有针对性的制度设计，在综合治理、系统治理、源头治理上想办法，在精准治污、科学治污、依法治污上求突破。

关口前移、控制总量，加强污染物排放源头管控。实施排污许可制是提高环境管理效能、改善环境质量的重要基础性制度。为了推动生态环境持续改善，进一步筑牢生态安全屏障，条例明确了重点污染物排放总量控制和排污许可管理制度，细化了重点污染物排放总量控制实施方案的报批备案程序，完善了污染物排放许可管理制度，进一步加强对全市污染物排放的总体规划和前端审批，严格将污染排放总量控制在合理区间，确保污染排放不超过生态环境承载能力。

瞄准靶向、精准防治，奋力打好污染防治攻坚战。在污染防治和环境治理方面保持战略定力，以更为严格的制度，推进最严密的法治。针对广州市水、大气、声、光、土壤等环境领域污染治理中存在的突出问题，条例分别对水环境保护、大气污染源管控、土壤污染防治和修复、噪声污染防治、医疗废弃物处置以及光污染防治等领域作出比上位法更严格、更细化的规定，其中多项制度属于全国“首创”、体现了“最严”立法，为广州在“十四五”新征程上以更高标准打实、打好、打赢蓝天、碧水、净土保卫战和污染防治攻坚战，做好生态环境保护这篇“大文章”奠定了坚实的法制基础。

科学引导、标本兼治，推动治污减排步入科学轨道。要从根源上解决环境污染问题，织密织牢生态环境保护网，需要科学引导、疏堵结合。结合立法调研论证中发现的问题，条例通过前瞻性和指导性的制度设计予以回应：一是加强排污企业的科学指引。大力推进生态工业园区建设和引导工业企业入园工作，支持工业园区建设使用共用共享、集中运营的生态环境基础设施，加强“散乱污”工业企业和污染物排放的集中管理。二是积极推广清洁能源。对河运船舶和农村地区推广使用清洁能源作了具体规定。三是支持设立环境污染责任保险。要求重点区域、重点行业的排污单位依法投保强制性环境污染责任保险。通过科学防治，将污染物排放和环境污染的风险和影响降到最低。

聚焦“监督管理”启新程答好生态环境保护“必答题”

生态环境是最普惠的民生，要切实保护好、利用好我们共同的生态环境，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，在新的赶考之路上交出一份人民满意的“生态答卷”，就必须答好监管这道“必答题”。近年来，广州市生态环境保护力度不断加大，但违法排污、监管不力等问题依然存在。条例通过强化监管制度设计，将“最严格”这一环保立法理念落实到具体条款中，在压实责任、强化监管上出实招、亮硬招、创新招，切实增强环保监管的刚性和力度。

坚持党的领导，体现“党政同责”、压实“一岗双责”。条例认真贯彻落实党中央的最新要求，明确了市、区生态环境保护委员会在生态环境保护工作中的领导地位，压实了政府及其相关部门的主体职责，建立了生态环境保护目标责任制和考核评价制度，确保生态环境保护工作目标明确、分工明晰、责任到人。

强化企业监管，创新“监管方式”、提升“监管效能”。条例进一步明确企业事业单位和其他生产经营者的主体责任，对企业事业单位和其他生产经营者在环境污染治理、监测和信息公开等方面的义务作了较全面的规定。一是加强生态环境大数据建设。通过数据联通、信息共享、新技术应用，提高生态环境保护监督管理的信息化、智能化水平。二是落实“双随机、一公开”日常监管要求。随机抽取检查对象、随机选派检查人员进行检查的抽查制度，同时进一步创新执法方式、细化执法程序。三是建立环境信用分级分类动态评价及联合激励惩戒机制，通过在环境信用评价中给予加分等形式，鼓励企业主动提升环境治理水平。

鼓励社会参与，汇聚“四海之力”、借助“八方之智”。为了引导社会各界积极参与生态环境保护监督，条例明确规定了村民委员会、居民委员会以及不动产产权人对相关经营者破坏生态环境违法行为的制止和上报义务，要求政府部门、中小学校和媒体等广泛开展生态环境公益性宣传教育。条例还创设了人大代表、政协委员、市民代表等参与监督管理的相关制度。通过最大限度地引导社会参与，努力营造生态环保人人尽责的良好社会氛围，推动形成党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的生态环保新格局。