城市治理数字化转型的发展与创新*

翁 士 洪

以智慧城市、城市大脑和数字城市孪生建设等为主要应用场景的数字化转型是落实党中央网络强国战略、数字中国战略和智慧社会战略部署，推进政府治理体系和治理能力现代化，提升城市治理水平和提高公共服务质量的重要抓手。2020年10月，党的十九届五中全会强调，要坚定不移建设网络强国、数字中国，加快数字化发展。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快数字化发展、建设数字中国”的重要规划。这从宏观战略上为我国城市治理数字化转型描绘了发展蓝图，指明了前进道路。

当前我国各大城市都在全面探索数字政府、数字化转型的城市治理创新之路。我国自2013年设立第一批智慧城市试点以来，发展非常迅速。前瞻产业研究院发布的《2020年中国智慧城市发展研究报告》指出，2020年我国智慧城市试点数量已达749个。中国智慧城市工作委员会的数据显示，预计2022年我国智慧城市市场规模将达25万亿元。作为智慧城市的中枢系统，“城市大脑”更多地聚焦于数据的使用，2019年全国提出要做“城市大脑”的城市已有五百多个，几乎涵盖所有地级以上城市。2021年1月，上海市正式发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，这是我国第一个提出对整个城市治理进行全面数字化转型的城市。随后，《浙江省数字政府建设“十四五”规划》提出数字化改革，广东省的广州市与深圳市提出数字化革命等。由此可见，深入探讨数字时代城市治理数字化转型问题具有非常重要的理论意义与现实价值。

一、何谓数字化转型？

1.数字化转型的演进历程

随着第四次工业革命的快速来临，以智能化、数字化为核心的大数据、云计算(边缘计算)、人工智能、区块链、物联网以及包括互联网、移动互联网和社交媒体等移动通信在内的信息通信技术和智能技术促使人类社会快速、全面地进入数字时代。数字化转型逐渐成为各行管理实践工作都需要面对的重要问题。整体而言，数字化转型始终处于变化发展的状态，大致可将其归纳为三个发展阶段。

第一阶段是信息社会中的数字化转型，其主体是企业数字化转型与产业数字化转型，主要对应的是电子和信息技术。第二阶段是数字化社会的数字化转型，公共治理数字化转型开始被提上议程，主要强调“政府即平台”的政府数字化转型或数字政府建设。第三阶段是以人工智能和大数据应用为主要特征的数字化转型。在政府治理领域也有学者将之称为“智慧政府”建设以区别于“数字政府”，一般而言，两者都可归纳为“数字治理”的范畴。本文主要研究对象是以人工智能和大数据应用为主要特征的数字化转型。

2.数字化转型的基本内涵

二、正确把握数字化转型中技术与治理的关系

1.数字化转型背景下城市治理的技术与治理

当前以物联网、智慧城市等为代表的新一代信息技术以及与之相应的新理念已经深刻改变了组织和个人的互动方式。随着信息技术、数字技术在政府中的普遍应用，以治理为核心的数字时代治理理论因应信息时代政府治理的特点与需求，其出现具有逻辑必然性和现实可行性。

2.数字化转型中的技术对城市治理带来的挑战

3.城市治理数字化转型中技术与治理融合的着力点

应该说，在城市治理的数字化转型治理变革过程中，技术与治理的融合并非各要素简单相加的混合，而是你中有我、我中有你的“化学反应”。它所体现的是城市文化、工作方式和生活方式深度改革中的手段与目的、规则与自由、科技与人文的辩证统一关系。为了更精准地找到使技术与治理融为一体的着力点和创新点，有必要从上述方面审视城市治理数字化转型中技术与治理的关系。接下来，本文将从城市文化、工作方式、生活方式的更新与变革，以及环境与人之间关系调适的视角，详细分析技术与治理的融合在实践层面产生的主要效应。

其二，技术与治理融合推动工作方式变革。在当代城市治理工作中，不确定性随处可见，城市治理数字化转型则能够通过流程再造等推动工作方式变革，从而实现及时预测、处置和化解风险的治理目标，以高效能治理全面助力高质量发展，维护城市发展和秩序。比如，上海市政府在“一网通办”和“一网统管”的应用中进行流程再造，推进了“好差评”“我要找茬”“帮办制度”等城市治理体系中的数字参与工作方式变革。

三、城市治理数字化转型的创新路径

1.上海市城市治理数字化转型的创新内容

政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”两张网建设是上海市探索超大城市治理数字化转型的主要抓手。2018年3月，上海市在全国“两会”期间率先提出“一网通办”政务服务改革创新。2018年4月，上海市发布《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，标志着政务服务“一网通办”正式启动。2018年9月，上海市出台《上海市公共数据和一网通办管理办法》。2019年11月，上海市城市运行管理中心1.0上线，标志着“一网统管”开始全面建设，并被列为上海市城市治理的一项重要工作内容。2020年2月，上海市发布《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》，其中明确提出，到2022年要将上海市建设成为全球新型智慧城市的排头兵，国际数字经济网络的重要枢纽，引领全国智慧社会、智慧政府发展的先行者，智慧美好生活的创新城市。

具体而言，上海市城市治理数字化转型创新的制度化做法主要是指以“两网一中心”为载体，以一个大脑、两张专网、三级平台、四级应用、海量传感器和处置流程的“1234X”工作体系为运行机制，以数字治理变革为突出特征，不断进行技术迭代的治理创新。其中，“两网一中心”是指两张网(政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”)和大数据中心。由上海市首创的“一网通办”和“一网统管”两张网是现代城市治理引领未来的重要载体，“一网通办”聚焦高效办成一件事，“一网统管”聚焦高效处置一件事。大数据中心的海量数据则是夯实“一体化”政务服务数字底座的重要基石。为此，2020年4月，上海市委、市政府对全市“一网通办”“一网统管”工作进行全面动员部署。先后出台《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》和《上海市“一网通办”平台运行管理暂行办法》等制度性文件。上海市“一网统管”市域物联网运营中心的正式启用则标志着上海市城市运行管理在全面数字化转型中迈入新阶段。2021年1月，上海市委、市政府正式发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，该《意见》指出要把整个城市作为一个有机的生命体来看待，整体、全面、协同地推进城市“经济、生活、治理”全面数字化转型。具体而言，就是要实现经济数字化转型、生活数字化转型和治理数字化转型，打造“物联、数联、智联”的城市数字底座，打造科学化、精细化、智能化的超大城市“数治”新范式。2021年3月，上海市政府发布的《关于深化“一网通办”改革构建全方位服务体系的工作方案》总结了上海市“一网通办”改革三周年的工作经验，提出未来三年的创新目标，再次强调要推进城市数字化转型，以数字化转型倒逼服务方式重塑。作为上海市首创的政务服务品牌，“一网通办”入选2020年联合国全球电子政务调查报告经典案例。在国家行政学院发布的《省级政府一体化政务服务能力调查评估报告(2021)》中，上海市排名全国第一。

上述实践充分体现了上海市在城市治理数字化转型方面的创新探索，展现了城市治理数字化转型需要“转”的主要内容。《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》的核心就是要充分运用数字化方式探索符合超大城市特点和规律的城市治理新路子，从而有效回应人民对美好生活的新期待。概括而言，上海市城市数字化转型的创新内容主要涉及转型的领域、转型的方式和转型的目标等三大方面。

其一，转型的领域。《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》明确指出，要实现经济数字化转型、生活数字化转型和治理数字化转型。显然，上海市城市数字化转型覆盖了数字经济、数字社会和数字治理三个领域。这份文件对“十四五”期间上海市城市数字化转型进行了系统性的顶层架构和设计，其最核心的目标是通过数字化转型，推动城市的高效率运行、产业的高质量发展以及人民的高品质生活，这也是数字化转型最终的价值体现。而且，数字经济、数字社会和数字治理这三个转型领域并非简单分立，而是一个协同的整体，体现的是系统性、协同式变革。对此，上海市明确提出，要把整个城市作为一个有机的生命体来看待，整体、全面、协同地推进城市在经济、生活和治理等方面的全面转型。

2.数字化转型的城市治理创新路径

数据应用于政府治理至少有以下三方面的重要效应：一是推动数据源从简单小型“结构化数据”演变为复杂大型“非结构化数据”；二是以大数据、人工智能等技术促进政府治理专业化、智能化、高效化；三是提升循证决策(即建立在大数据基础上的政府决策)水平，使政府决策更加科学性、可预测化、灵敏化，能够快速响应公众诉求。各级政府工作人员充分认识数据的重要性是实现城市治理数字化转型的重要前提条件。在传统政府管理模式中，政府视数据为统计数字和管理资料，虽掌握着极其庞大的数据渠道和数据资源，但缺少深度的开发和利用，更不用说开放数据以集民智。数字时代治理理论强调以需求为基础的整体主义视角即重视对数据库的运用。具体而言，需要从以下四个方面着力推动数字技术融合城市治理，促进治理能力和水平的提升。

四、展望：基于主体的自由对城市治理数字化转型的反思

首先，全要素再造。数字化转型不是单一场景或流程的再造，而是系统性谋划、革命性再造。目前，上海市尽管提出要实现经济、生活、治理的全面数字化转型，但核心还是围绕“六个再造”，实施业务流程革命性再造，包括再造申请条件、再造申报方式、再造受理模式、再造审核程序、再造发证方式、再造管理架构。数字化转型要进行一系列数字化条件下的“服务型政府再造”，包括场景再造、流程再造、管理再造、服务再造等；其中包括实现三网合一，根据公共管理最核心的职能(即服务与监管职能)，打通一网通办、一网统管与大数据中心之间的脉络，实现无缝链接，要将目前分属不同部件和平台的公共安全、公共服务与公共管理囊括在一起，即以大数据中心“云网端边安”一体化数据资源服务平台为载体，形成“一网通办”“一网统管”互为表里、相辅相成、融合创新的发展格局。

伴随第四次工业革命而来的数字时代，其突出特点是形成了更广泛、更迅速和更深入的人、机、物、务(或事)之间的全新互动机制，并引发前所未有的城市治理变革。处理好技术与治理的关系，是保证数字技术服务人类需求的重要前提条件。与此同时，大势所趋的数字化转型在被按下“快进键”的同时，也需要划定一些边界，如个人信息保护、公共数据安全、数字包容、数字平等。当前，城市边缘群体的数字治理面临治理主体缺位、治理权力结构碎化、治理边界模糊以及治理资源供给边缘化等困境，而寻求适应城市边缘群体数字化新生存的治理方式成为应对其治理困境的关键。全面推进城市治理数字化转型，需要始终坚持以人民为中心的发展理念，以提升人民群众的获得感、幸福感和安全感作为数字化改革的最终落脚点，为社会上所有年龄群体的人提供跨领域、以人为本使用数字技术的权利。