乡村振兴战略背景下驻村工作队嵌入式治理困境与纾解

摘要：在乡村振兴战略背景下，驻村工作队作为乡村基层实现治理体系和治理能力现代化的重要力量，以结构型嵌入、资源型嵌入、意识型嵌入和文化型嵌入等方式参与乡村基层治理，以提升乡村基层治理效率。然而，在嵌入过程中却面临外生占位、资源错配、经验不足和文化排斥等治理困境对治理效能的逐步消解，阻碍驻村工作队实现有效嵌入式治理。基于此，文章提出从明确驻村工作权责、合理调配嵌入资源、提升工作队员经验和强化身份认同探寻脱困之道，以有效纾解驻村工作队嵌入式治理困境。

关键词：乡村振兴；驻村工作；嵌入式治理

作者简介：杜富海，南宁市社会科学院经济研究所副所长（广西南宁530022）。

中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）05-0083-06

一、问题的提出

乡村治理现代化是全面实施乡村振兴战略的重要目标，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是实现国家治理现代化的重要基础。在乡村治理实践的历史长河中，各式各样的治理模式、治理方式、治理技艺被运用到乡村治理实践，其中，嵌入式治理是被实践证明有效的一种乡村治理模式。向乡村派驻驻村工作队是对乡村开展嵌入式治理的具体表现，是近年来开展脱贫攻坚工作、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、确保乡村治理有效的重要治理举措。

向乡村选派驻村工作队一直受到党和政府的高度关注。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出健全干部驻村帮扶机制，要求在各省（自治区、直辖市）现有工作基础上，普遍建立驻村工作队（组）制度。2015年，全面脱贫攻坚战正式打响，驻村工作队深入贫困乡村，和贫困群众同吃、同住、同劳动，为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会奠定坚实基础。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》指出，县级以上各级机关、国有企业、事业单位要选派政治素质好、工作作风实、综合能力强、健康具备履职条件的人员参加驻村帮扶工作。2021年，中共中央办公厅印发的《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》提出，对脱贫村、易地扶贫搬迁安置村（社区），要继续选派第一书记和工作队，将乡村振兴重点帮扶县的脱贫村作为重点，加大选派力度。在全面建设社会主义现代化国家新征程中全面推进乡村振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果。

驻村工作队制度建立初期，工作队主要围绕“两不愁三保障”，即实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障等方面开展工作，是在以帮助贫困群众摆脱贫困为终极工作目标的基础上运用政策资源、行政能力、管理技术对乡村脱贫过程的嵌入性干预，是嵌入式开展脱贫攻坚的生动实践。然而，在乡村振兴战略全面实施背景下，驻村工作的重心从以脱贫为导向转向以全面推进乡村振兴为目标，从想方设法帮助贫困群众摆脱贫困转变为对乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的全面追求。驻村工作队的帮扶工作任务变成更为复杂、更为艰巨、更为深入的乡村基层治理任务。驻村工作队在驻村过程中面临与以往不同的村情民情，在客观上要面对基层组织力量薄弱、乡村社会地域性自我封闭等因素造成的乡村治理困境。因此，需要掌握更为全面的农业农村知识、开展更为深入的走访调研、运用更为精湛的基层治理技艺来支持驻村工作开展，确保在驻村工作过程中实施有效的嵌入式治理。在乡村振兴战略实施背景下，如何纾解驻村工作队嵌入式治理的困境成为基层治理研究的重要课题。

二、驻村工作队嵌入式治理范式分析

纾解驻村工作队嵌入式治理在乡村基层治理的困境需要充分认识嵌入式治理的概念，对驻村工作队嵌入式治理范式进行深入分析，为寻求纾解之道提供理论支持。

（一）嵌入式治理的概念

“嵌入”（embeddedness）一词从词义本身上来讲，是指两个或多个事物之间紧紧地埋入、镶入。在社会科学领域则被引用来描述两个或者多个事物之间，包括组织结构、制度观念、文化要素等内容之间相互联系、相互影响，是一种衔接互动的稳定关系。匈牙利政治经济学家波兰尼（Karl Polanyi）在其著作《大转型：我们时代的政治与经济起源》（The Great Transformation）中提出了“嵌入性”概念，用来表述经济嵌入在经济和非经济制度中，认为“经济体系，从原则上来说，是嵌入在社会关系之中的”[1]323。美国学者格兰诺维特（Mark Granovetter）则进一步扩展延伸了“嵌入性”概念，他认为个人并不是像原子一样游离于整个社会结构和关系外行动的，而是有目的、有企图地嵌入在真实的、实际运作中的社会关系之中[2]8。他用“嵌入性”概念分析社會结构关系对经济关系、经济行为和经济制度影响的关联性，并把“嵌入”具体划分为关系嵌入和结构嵌入，进一步完善了嵌入性理论。

国内学者通过引入“嵌入性”概念，将“嵌入性”概念和治理相结合，从多个角度提出了“嵌入式治理”的概念，实际上是将“嵌入性”概念特征融入当前国内治理话语体系，在不同的治理情境下赋予“嵌入性治理”本土化特征。如张登国以“第一书记”为分析点，认为第一书记“嵌入式”乡村治理是国家权力依附于第一书记，通过政治、关系、认知等嵌入方式实现与乡村政治、社会关系网络的互动[3]。谢小芹则提出“嵌入式治理”概念，以“国家-社会”为分析框架，对国家通过第一书记嵌入乡村基层开展贫困治理实践成效进行了分析[4]。由此可见，将“嵌入性”概念融入乡村基层治理实践中予以分析，是“嵌入性”概念结合乡村基层治理的可行路径。运用“嵌入性”概念分析驻村工作队参与乡村振兴和提升乡村基层有效治理的治理过程，可探究驻村工作队对乡村基层治理的嵌入关系。本文以驻村工作队对乡村基层的结构、资源、意识和文化的嵌入方式为分析的逻辑起点，借以搭建寻找驻村工作队嵌入式治理的逻辑框架。驻村工作队“嵌入式治理”的概念可定义为：驻村工作队以组织结构、政策资源、工作意识、先进文化嵌入乡村基层治理场域，以相互关联、持续互动逐步提升乡村基层治理能力的治理逻辑和实践过程。

（二）驻村工作队嵌入式治理的具体形式

1.结构型嵌入。结构型嵌入是指驻村工作队以整体结构的形式，从具体的组织结构层面嵌入乡村治理过程，形成驻村工作队与村“两委”等乡村治理主体相互联系、相互影响的治理形式。驻村工作队的结构型嵌入主要分为两个层面：一是对村党组织的嵌入。驻村工作队队员以党员身份参与村党组织政治生活，以整体进入的方式指导村党组织党建工作，在乡村振兴中重塑村党组织引领作用。二是对村民委员会的嵌入。驻村工作队以指导、配合、协助等工作方式嵌入村民委员会的日常工作，为村民委员会开展乡村治理提供能力支持。在以产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴为目标的乡村振兴战略背景下，驻村工作队结构型嵌入呈现出由点到面的特征，即在驻村工作结构嵌入下以产业、生态、文化、人才、组织为着力点，在与村“两委”的协同配合下，全面参与乡村产业发展、生态优化、文化重塑、人才培育、组织强健的建设过程。结构型嵌入改变了以村“两委”为单一主体的内生治理结构，形成了驻村工作队与村“两委”共同参与乡村基层治理的内外结合的治理格局。

2.资源型嵌入。资源型嵌入是指驻村工作队在嵌入乡村治理场域时，携带各项社会资源参与乡村治理，并实现乡村治理目标的治理形式。驻村工作队的资源型嵌入主要包括配套资金嵌入、发展项目嵌入和社会关系嵌入等三种模式。配套资金嵌入是指上级行政部门为驻村工作队驻村提供办公经费和专项资金，用于开展产业发展和基础设施建设的嵌入形式。发展项目嵌入是指派出驻村工作队员的行政部门和企事业单位为推动帮扶乡村经济社会各项事业发展，完成后盾帮扶任务而制定相应的发展项目随驻村工作队员一起下放至乡村的嵌入形式。社会关系嵌入则是指驻村工作队员利用自身拥有的社会关系网络和资源进入乡村的嵌入形式。资源型嵌入是在乡村振兴战略全面实施背景下，对乡村外部资源和乡村内部资源自上而下、由外而内的整合，是乡村本地发展的利益诉求和外部资源输入相互衔接的过程，对提升乡村有效治理水平和实现乡村振兴起到利益黏合的作用，为驻村工作队嵌入乡村，发挥治理效用提供重要保障。

3.意识型嵌入。意识型嵌入是指驻村工作队队员把自身所具有的工作思维、性格观念、个人经验运用到驻村工作中，并借此来提升驻村工作效率和乡村基层治理能力的治理形式。意识型嵌入是一种意识形态的嵌入，主要是在意识状态上对乡村基层治理过程实施影响，具有目的性、能动性和自觉性。一方面，意识型嵌入是主观能动嵌入。意识是人脑对客观事物的反映，具体来讲，就是驻村工作队员对如何做好驻村工作，提升基层治理有效性的思考和反思。因此，意识型嵌入是驻村工作队主观性嵌入，夹带了驻村工作队员个人主观思维和经验。另一方面，意识型嵌入是虚拟嵌入。意识嵌入不同于具体形态的结构嵌入和资源嵌入，而是以虚拟的思维、性格、观念、经验等形式嵌入乡村治理过程，是对乡村治理内在逻辑不断改造完善的嵌入过程，对乡村基层治理有潜移默化的影响。意识型嵌入具体体现为驻村工作队为乡村基层引入高效的工作方法、更新农村干部的工作思维、提供先進的管理理念，是通过嵌入激活乡村内生治理活力、增强基层治理权威的重要形式。

4.文化型嵌入。文化型嵌入是指驻村工作队将区别于传统乡村内生秩序的现代治理方式、工作纪律、行为规范等嵌入乡村基层治理，重新形塑乡村治理价值理念的治理形式。文化嵌入的目的在于改变乡村基层治理的工作理念和行为规范，希望通过向乡村基层注入现代化的工作文化和理念使乡村基层治理规范化，实现乡村振兴的共同价值。文化嵌入主要表现在驻村工作队参与乡村基层公共管理相关规章制度、工作行为规范准则的制定和将现代化工作理念与乡村社会处事文化相互融合、改造两个方面。因此，文化型嵌入既是对乡村基层工作文化的重新建立，也是与乡村原生处事文化的再融合，不仅重新架构起现代乡村基层治理的制度框架，而且能够促成社会价值共识达成，并通过价值认同实现行动调试[5]，把现代化的工作文化和理念与熟人文化中互帮互助、团结友爱相结合，充分利用乡村的风土人情提升现代化的工作文化和理念与乡村社会的兼容性。

三、驻村工作队嵌入式治理的困境

驻村工作队嵌入式治理模式的出现，为实现基层有效治理注入了新的力量，有效提升了基层治理水平。但嵌入式治理也打破了乡村基层原生治理逻辑，在明晰权责、利用资源、运用经验、形塑文化等方面给驻村工作队嵌入式治理带来困难。

（一）外生占位：内生治理主体弱化

驻村工作队制度建立并正式嵌入乡村基层治理场域后，乡村基层治理的主体可以分为以驻村工作队为代表的外生治理主体和以村党组织、村民委员会为代表的内生治理主体。近年来，乡村自治组织存在“权力上移、事务下移”的行政化倾向[6]，需要承担更多的乡村基层治理任务。驻村工作队往往掌握更为精湛的治理技艺、拥有更为开阔的工作视野，对党和政府的政策领悟、解读与运用也更为深刻到位，对村党组织和村民委员会的工作具有一定的指导性，表现为对乡村基层治理技术上的指导和理念上的权威。因此，在乡村基层治理实践中，作为外生治理主体的驻村工作队在乡村基层治理过程中逐渐在乡村发展规划、产业项目落地、基本公共服务等方面占据主导地位，发挥主导作用，村党组织、村民委员会等内生治理主体的作用出现了弱化甚至是虚化、边缘化。

加强农村基层治理的关键在于提升基层组织的能力[7]，但是驻村工作队嵌入式治理出现的外生占位问题，不仅和健全现代乡村治理体系的目标背道而驰，而且村党组织和村民委员会治理作用的长期缺位将弱化村民自治实践的作用，不利于现代乡村治理体系的健全，一旦驻村工作队退出乡村治理场域，基层治理将面临失序的风险[8]。

（二）资源错配：外来资源利用低效

资源嵌入乡村基层治理场域并发挥效用不是简单的资源堆砌过程，而是需要外来资源与乡村建设发展过程相适应，在结构上相契合、在形式上相匹配，能够被有效运用到乡村社会的建设发展中。驻村工作队大多由来自不同地域、不同层级的行政部门、事业单位和国有企业的干部组成，每个驻村工作队员所具有的促进乡村建设发展的资源因其派出单位的区别而有所差异，同时也因驻村工作队员个人经历、工作能力和社会关系的不同而各具特色。专款专用的专项资金、派出单位的所属项目和工作队员个人的社会关系等资源组成了驻村工作队嵌入乡村治理的外来资源，然而乡村发展的差异化特征，使得驻村工作队带来的外来资源可能与当地乡村建设发展需求不匹配，最终形成乡村发展的资源错配。

资源错配的困境不仅降低了资源的利用效率，导致大量外来资源难以落地发挥作用，而且造成民众对资源嵌入促进乡村发展作用的质疑，甚至严重影响了乡村民众参与和支持外来资源主导的产业发展项目和各项乡村公共事业发展，不利于乡村建设的科学发展和驻村工作队嵌入式治理的效率提升，形成资源嵌入式治理只嵌入不治理的资源闲置状态。

（三）经验不足：驻村工作脱离实际

乡村振兴是长期性、艰巨性、复杂性的系统工程，涉及产业发展、环境优化、乡风建设、基层治理等多方面、多层次的内容[9]，这要求驻村工作队员在嵌入乡村治理时具备较高的个人素质、工作能力以及对乡村人情世故的深刻理解，能在复杂的工作内容和人情关系中捋顺思路开展有效的嵌入式治理，切实推动乡村基层治理有效。但实际上，在具体的嵌入实践中，部分驻村工作队队员可能因为工作资历尚浅、生活经历单一等，对系统开展乡村振兴工作，实施有效嵌入式治理缺乏正确深入的了解，对所驻乡村生活环境、人情关系陌生，在驻村工作开展过程中缺乏开展嵌入式治理的经验，没能很好地发挥主观能动性。在压力型体制下，部分驻村工作队可能出于急于完成上级任务，出现脱离乡村发展实际的无效治理问题，偏离了乡村基层治理的目标方向，甚至催生了乡村基层治理的形式主义。

驻村工作队因工作经验缺乏导致驻村工作脱离实际不仅是意识型嵌入难以奏效的主要原因，同时也是结构型嵌入、资源型嵌入等嵌入形式失效的根源之一。驻村工作脱离实际会导致嵌入乡村基层治理失效，进而使驻村工作队在乡村基层治理场域失去指导性和权威性，影响嵌入式治理作用的发挥。

（四）文化排斥：乡村社会自我保护

乡村社会人与人之间的关系主要依靠宗族家族血缘关系来维护，彼此之间具有相似的价值理念和共同的利益取向，并以相互支持和信任的方式來维持这种关系。费孝通先生就曾对乡村社会做过精辟的总结，他认为中国社会是乡土性的，具有与泥土分不开、人口稳定不流动、熟人社会三个特征，中国乡村社会的稳定性造就了以人情为纽带维系着每个社会成员的社会关系网[10]。在以熟人人情关系为纽带维系的乡村社会，人们普遍以血缘关系、熟悉程度、地域远近作为关系远近亲疏的参考指标，这就造成乡村社会在涉及乡村建设发展、乡里纠纷事故等具体事务时具有普遍的排外特征。驻村工作队作为外来力量，在嵌入乡村基层治理时，是乡村熟人社会的陌生来客。因此，在传统熟人关系思维习惯的影响下，无论是村“两委”的干部，还是普通村民，对于驻村工作队可能存在一定程度上的不信任，甚至质疑。

乡村社会自我保护会对驻村工作队嵌入乡村基层治理的以公平、公正、严谨等现代价值理念为准则的工作文化形成排斥，使得先进的工作理念难以植入乡村基层治理体系，更难以与乡村的村规民约相契合，致使驻村工作队在嵌入乡村基层治理时难以形成现代规范的工作秩序，甚至出现驻村工作行为失范。

四、驻村工作队嵌入式治理困境的纾解

驻村工作队嵌入式治理是构建乡村基层治理新格局、实现乡村基层治理体系和治理能力现代化的必然举措，需要从权责明确、资源匹配、素质强化和融入乡村等四个方面着手。

（一）权责明确：界定驻村工作队的权责边界

界定驻村工作队的权责边界是驻村工作队嵌入乡村基层实施有效治理的前提，要明确驻村工作队拥有的权力和应当承担的责任，做到有权必有责，权责相统一。

一方面，要明确驻村工作队在嵌入乡村基层治理过程中的权力边界，明晰驻村工作队在乡村基层开展具体治理实践的权力清单，对驻村工作队参与乡村基层治理的范围、内容和形式加以限定和明确，规范化、制度化驻村工作队对村“两委”具体工作的指导和辅助，理顺驻村工作队和村“两委”之间的工作关系，减少驻村工作队和村“两委”因权力边界模糊出现工作矛盾和治理内耗。

另一方面，要进一步明确驻村工作队在乡村振兴战略实施过程中的驻村责任，在加强村党组织建设、推进强村富民、提升治理水平、为民办事服务等工作任务的基础上，结合驻村工作队所在乡村的具体发展实际，细化加强村党组织的党建任务、明确强村富民的主要内容、构建提升治理水平的工作机制、优化为民办事服务的工作方法，根据村庄发展特色，具体化、特色化驻村工作职责，落实驻村工作队具体责任。

（二）资源匹配：扩展驻村工作队资源支配空间

资源配置科学合理是驻村工作队资源嵌入式治理发挥效用的关键。嵌入资源要和乡村基层治理的实际情况相匹配，要扩展驻村工作队支配资源的空间，给予驻村干部较多的自主性空间和自由裁量权，必要时给予“规则融通”，在实际的驻村工作过程中灵活处置，用活、用巧资源嵌入的治理形式，实现资源嵌入提升治理水平的作用[11]。

一方面，要赋予驻村工作队根据乡村发展实际灵活选择实施项目的权力。驻村工作队身处乡村基层治理一线，对于乡村经济社会发展的实际情况有着较为清楚的认识，因此要赋予驻村工作灵活选择开展实施与所驻乡村建设发展实际相符合的农业产业、基础设施建设等项目的自主权力，确保驻村工作队员携带嵌入乡村发展配套资金、派出单位项目资源能够真正有效发挥作用。

另一方面，要充分利用社会资源。充分利用社会资源是驻村工作队扩展资源支配空间的重要渠道。要积极鼓励和支持驻村工作队发挥自身优势，利用个人社会关系网络，引进民间投资、农业技术、企业项目等社会资源进入乡村，为乡村建设发展服务，同时要提供政策支持和引导，确保驻村工作队在调动社会资源参与乡村经济建设发展和社会治理时能够更加灵巧。

（三）素质强化：提升驻村工作队精准嵌入能力

实现精准嵌入的关键在于提升驻村工作队驻村工作素质能力，这不仅要求在选派过程中严格人选把关，做到因村选人、因事用人，而且要从整体考虑，对队伍人选进行科学搭配、优化组合，确保驻村工作队既能够高效完成农村工作任务，又能够很好地适应驻村生活。

一是因村选人用人。由于各乡村发展条件的差异，不同乡村在开展乡村振兴具体实践过程中会呈现出不同的发展取向，谋定不同的发展目标。因此，在选派驻村工作队员时，要根据乡村发展规划、地域特色、产业基础从各层级机关选派与乡村发展实际相契合的优秀干部组成驻村工作队，利用驻村工作队员专业特长提升嵌入精准度。

二是优化驻村工作队伍结构。优化驻村工作队伍结构既要考虑到驻村干部年龄构成，实现工作队伍老、中、青合理的年龄搭配，也要考虑选派队员的专业技术能力、组织协调能力和个人生活经历等因素，确保驻村工作队既能从专业角度有效完成驻村业务工作，也能够利用个人生活经验处理乡村日常邻里纠纷、家族矛盾。

三是加强驻村工作队的业务能力培训。驻村工作不仅涉及乡村建设发展和治理的方方面面，而且总是随着发展任务的调整、发展因素的变化、发展目标的更换处于动态变化之中。因此，要针对驻村工作不断变化的实际情况，有针对性地对驻村工作队进行业务能力培训，一方面要增强驻村工作队参与乡村基层治理能力，另一方面要强化驻村工作队工作意识的现代性和科学性，推动乡村基层治理工作规范化。

（四）身份认同：助推驻村工作队融入乡村社会

面对乡村社会一定程度上的对外排斥，驻村工作队要获取乡村社会身份认同，让原本游離于乡村熟人关系网之外的驻村工作队成为所驻乡村社会关系网的一部分，重塑以“驻村工作队-村干部-村民”联结为关系节点的新型乡村社会关系网。

一是在制度层面建立“人情化”驻村制度。“人情化”驻村制度就是要根据乡村当地风土人情、村规民约细化驻村行为规范，在坚持驻村为民服务、廉洁奉公的基础上，将乡村团结互助、相亲友爱的文化精华与驻村行为相融合，制定具有符合当地乡村处事规范特色的驻村制度。同时，通过构建“驻村工作队-村民”信息交流机制，以座谈会、交流会和入户走访等形式，围绕驻村工作开展情况定期向村民代表汇报，充分尊重村民民意，根据村民发展意愿和建议，共同讨论乡村未来发展。

二是在非制度层面打造驻村工作队与村民间的“兄弟关系”。乡村传统熟人社会虽然逐渐瓦解，但熟人关系仍然是维系乡村社会的主要关系。驻村工作队驻村不仅仅是工作，更多时候是在乡村生活。如何融入乡村社会成为“村里人”是驻村工作队获取乡村身份认同的关键。因此，驻村工作队要积极主动参与当地乡村的民俗文化活动，在乡村传统节假日主动承担举办活动的工作任务，为乡村节庆活动出谋划策。面对邻里纠纷积极主动了解矛盾的关键点，加强与村民之间的沟通交流，利用个人学识经验化解村民之间的矛盾，赢得当地村民的信任。

参考文献：

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责任编辑：罗钰涵