“十四五”期间老旧小区改造项目跟踪审计分析

杨均华　付梦洋　吴银娟

关键词：老旧小区;小区改造;项目跟踪审计

中图分类号：F239.63 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）01 — 0089 — 06

2020年，“老旧小区改造”进入“十四五”规划，可见党中央对“民生无小事”的高度重视。根据《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，到2022年，要基本建立城镇老旧小区改造体系框架、政策制度和工作机制;在“十四五”规划结束前，要结合各地实际情况，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，审计机关要适应新时代发展要求，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。跟踪审计作为近年来开展的一种全新的审计类型，能够更好的对项目改造工程进行全过程跟踪审计，力争用最少的成本、最快的速度对项目工程的合理性、真实性、规范性等进行有效监督，从而保障项目改造工程的质量和预期功能。

“老旧小区”主要是指市、县在2000年以前建成的公共设施比较落后、小区环境和结构较差的小区，这些小区普遍都存在房屋老旧、房屋破损严重以及因使用年限较久而产生的诸多安全隐患问题，严重影响着居民的基本生活，无法保证居民拥有适宜的居住环境，因此居民都有着强烈改造此类老旧小区的愿望。

“老旧小区改造”的前提是不大拆大建，需要在现有住房的基础上进行的一种综合性改造。主要包括三种改造方式：（1）基础改造，涉及范围主要有拆除违章建筑及修缮、安全卫生、消防、道路、照明、水电、燃气采暖等，目的是完善基础设施，改善小区基本环境，以满足居民的基本需要。（2）完善改造，主要包括安装电梯、规划停车位、增添无障碍设施等，目的是健全配套设施，优化小区整体环境，以满足居民的整体需要。（3）提升改造，例如改善社区养老、家政服务、救济援助等，目的是提高小区“共建共享”一体化的服务水平。总之，改造是多方方位且全面性的，贯彻落实老旧小区项目的现代化改造势在必行。

老旧小区的特点主要表现为“脏乱差”，具体来说：（1）居住环境脏、生态人文景观缺乏。首先，小区在卫生、环境方面的管理水平较低，甚至存在乱搭乱建等违规现象，导致小区整体居住环境较差。其次，老旧小区在绿化方面缺乏管理，虽然小区内也有绿色植物，但多数都是自然生长，缺乏绿化设计，少了整体的美感。（2）人员构成乱。目前老旧小区的人员组成主要为经济条件较差的中老年人以及低收入人群，存在无规范管理的现状;不仅不能保证小区得到基本的物业管理，也无法对小区人员进行有效的管理，从而造成小区发展的滞后。（3）配套设施差。老旧小区的道路都比较狭窄，没有设计应有的停车位空间，导致车辆乱停乱放的现象，造成居民出行不便。此外，小区水电基础设施陈旧，管道线路严重老化，经常出现停电停水现象，严重阻碍了居民的正常生活。

“跟踪审计”是指国家审计机关将审计关口从事后审计转移到事前、事中审计，对重大的投资项目、民生工程等开展的全过程跟踪审计，目的是有效发挥审计的监督职能，提高资金的使用效益。“老旧小区改造项目跟踪审计”，就是在老旧小区改造项目中开展跟踪审计，在被审计单位的配合下，审计机构对老旧小区改造项目全过程进行动态且持续的全面审计，着重对被审计单位的项目改造情况、资金使用情况等进行审计，确保民生资金落到实处的同时，进一步发挥跟踪审计的监督职能，从而保障老旧小区改造项目的顺利实施。

首先，综合性强。主要包括两方面：（1）跟踪审计是全过程跟踪审计，其过程是动态且持续的，审计的重点在于“全过程”;也就是说，跟踪审计贯穿于整个审计阶段的始终，可以对每个阶段进行实时跟踪，起到审计监督的作用。（2）跟踪审计的审计范围广泛且审计方法灵活，审计人员在审计过程中，需要充分考虑每个阶段的具体情况，保证审计内容和审计重点的准确性，从而有效地规避审计风险。同时，审计人员还要注意审计环境的变化对审计过程产生的影响，需要随机应变做出实时且恰当的调整，确保老旧小区改造项目的顺利实施。

其次，建设性强。主要包括两方面：（1）审计人员需要根据老旧小区改造项目的具体实施情况，因地制宜，持续不断的进行跟踪审计工作，还要密切关注审计过程中所出现的问题和潜在问题，从根源出發，抓重点、抓核心，及时解决问题并提出针对性、建设性的意见及建议，这样才能及时有效地反馈审计结果，从而提高跟踪审计的作用。（2）实施跟踪审计的作用是为了确保老旧小区改造项目跟踪审计事项和各方面的问题得到有效监督和解决。比如说，可以有效防范因滥用职权或财务舞弊而造成的审计风险，可以防止出现挪用公款、贪污腐败等违规行为，可以有效降低运营成本，避免不必要损失，力争将建设风险降到最低。

最后，政策性强且社会关注度高。老旧小区改造项目是一项重点民生工程，关系到万千居民，尤其是贫困居民的切身利益。因此，老旧小区改造项目跟踪审计必须按照国家政策和有关法律法规要求执行，确保相关政策落实到位和最大程度地发挥国家审计的监督作用，保障老旧小区改造项目的顺利实施。可见，执行老旧小区改造项目的审计意义重大，也引起了社会各界的广泛关注。近几年媒体时常曝光一些损害民生的事件，一些民生工程受到老百姓的质疑，公众希望审计机关能发挥有效的监督作用，切实以居民利益为出发点和落脚点，切实把“惠民、利民”的老旧小区改造为“安民”工程，现实城镇高质量发展。

公共受托责任从字面意义来讲就是在公共部门中存在的受托责任，一般是指在公众的委托授权下，政府部门作为受托方具有履行管理行政事业活动的义务，并拥有决策权和行使权的权力，目的是满足公众对社会公共资源的需求。也就是说，这种受托责任意味着公众将权力交给政府，政府自然就要对公众负责;即政府作为履行责任的一方，不仅仅是在管理层面为公众服务，还要具备向公众说明报告的义务，包括但不限于来自公众的检查与质询，以及公众对政府部门存在不当行为时的问责等。总而言之，公共受托责任就如审计活动一样重要，二者都是一个动态且持续的过程，而且存在紧密的联系。如果公共受托责任失效，一方面公共部门会脱离社会公众，另一方面审计活动也会受到影响，那么就会限制社会的发展，从而导致社会问题的产生;所以，有必要建立健全公共受托责任的政府体系。老旧小区改造是一项事关公众核心利益的民生工程，政府公众之托，捍卫公共利益和接受公众监督。

免疫系统论从国家治理角度可以理解为国家审计是保障社会经济运行的“免疫系统”，这是一种比喻，借用的是人体免疫学概念，将“国家审计”喻为“免疫系统”，足以说明国家审计的重要性。除此之外，与传统的审计相比，跟踪审计作为近年来一种全新的审计类型，更能体现免疫系统理论;因为跟踪审计过程中的事前防御、事中披露、事后抵御这三道防线就类似于免疫系统的三种基本功能，很大程度上降低了审计风险，这也是为什么跟踪审计近几年发展较快的原因之一。换言之，如何有效发挥审计的免疫系统功能至关重要，这就要求审计工作必须从本质出发，立足于社会经济与审计发展、保障国家和人民利益，最大程度发挥审计监督在维护国家经济、社会健康运行的“免疫系统”作用。无论从全国还是省份看，老旧小区改造数量和规模都较大，投入的公共资金数额也庞大，国家审计要在老旧小区改造过程中发挥审计全覆盖作用，保障公共资金使用的真实性、合理性和效果性。

此次老旧小区改造项目的总体目标是改善居民的整体居住环境，增强居民的幸福感，所以在此目标的前提下，构建了能够评价老旧小区改造项目跟踪审计的指标体系，主要从事前审计、事中审计以及事后审计这三方面进行综合反映，具体评价因素指标如表1所示。

表1显示，在眾多指标中，首先从事前审计角度来讲，我们将重点关注项目方案是否可行，主要从项目立项、项目招标以及项目验收等环节进行审计，核查每个环节流程清单是否有效，重点内容是否公开公允，相关资料是否完整规范。其次，从事中审计角度来讲，我们主要关注项目施工进度情况以及相关配套资金情况，主要对资金的来源、构成、管理、使用等环节进行审计，把控每个环节资金使用的规范性以及合法性，重点关注是否存在资金挪用、管理不当等问题，要做到每一笔账目清楚且笔笔有据。当然，对项目现场进行审查也尤为重要，不仅要查看施工进度，还要关注每阶段的实际施工改造情况，防止出现偷工减料、糊弄完成等现象，以确保项目进展的真实性、有效性和合理性。最后，从事后审计角度来讲，我们主要关注对政策的执行力度以及项目的改造质量，可以看出，在这一部分指标体系的构成都与老旧小区改造的特征有关，也就是说，跟踪审计离不开审计需求主体，只有准确推进老旧小区改造项目的实施、落实到位全过程跟踪审计工作、解决审计项目出现的问题，才能最大化的满足各方需求，实现审计成果共享模式。

老旧小区改造项目作为一项重要的民生工程，涉及到方方面面，但目前老旧小区普遍存在着配套设施陈旧老化、社区公共服务不到位、停车位稀缺、垃圾处理难等诸多问题，不仅影响了居民的生活质量，还阻碍了城市的高质量发展。此次改造项目涉及城镇老旧小区3.9万个，居民近700万户;但由于老旧小区情况复杂、改造任务繁重且涉及面广，所以必须将全过程跟踪审计进行到底，确保此次改造项目优质高效的完成。

表2显示：2020年1-8月份全国老旧小区改造数量达2.78万个，约占年度任务总数量的70.7%，涉及居民近539.97万户，占年度目标总任务的76.4%;开工进展较快的地区有海南（127.10%）、宁夏（108.30%）、河北（100%）、甘肃（100%）、安徽（98.40%）;开工进展相对较慢的地区有广西（53.10%）、广东（53%）、湖北（51%）、四川（49.30%）、天津（49%）。各地区改造进展情况不一，但全国总目标是一致的，也就是说，在“十四五”期末要基本完成老旧小区改造总任务。

表2 2020年1-8月全国城镇老旧小区改造进展情况。数据来源：中华人民共和国住房和城乡建设部官网

跟踪审计作为近年来一种全新的审计类型，尽管已经经过一定的实践检验，并得到了进一步的完善，但在老旧小区改造项目中仍然存在一些问题，具体如下：

居民缺乏对全过程跟踪审计的了解，受制于专业限制，大多数居民对跟踪审计的认识尚不明确，不知道跟踪审计实际的工作属性和具体的工作内容，也不知道跟踪审计应该干什么和不应该干什么，只是片面地认为跟踪审计就是对施工单位的简单管控，这就简化了跟踪审计的工作内容，从而造成了居民积极性不高、参与度低的现象。如果小区居民都不提意见，审计人员就无法了解到居民的真实想法和诉求，就不能及时参考并采纳其他居民提出的合理建议;那么在改造项目实施过程中就会出现因无法达成共识而耽误项目改造进度的现象，从而影响跟踪审计工作的进展。

“十四五”规划中的老旧小区改造项目，涉及城镇老旧小区3.9万个，居民近700万户，且审计内容也将涉及此次改造项目从规划到分配管理全过程的主要环节，包括法律、金融、会计、工程、社保等多个专业;面对这样繁重的审计任务，审计机构仅安排部分审计人员参与到审计项目中，导致审计人员不能很好地应对大量审计工作，这无疑增加了审计难度;同时，在跟踪审计过程中，审计人员如果滥用职权、互相串通勾结，这些违规审计行为也将得不到制约，那么彼此之间无法形成相互牵制，就会降低审计效率。

老旧小区改造项目的跟踪审计小组以及审计人员在实施审计程序时，如果没有健全的法律法规可以遵守，那么就需要审计人员因地制宜，根据此次改造项目的特殊性，自己去探索合适的审计方法，甚至还要承担审计过程中可能会发生的风险和责任;这必定会加大审计难度，影响跟踪审计工作的顺利进行。而跟踪审计作为一种全新的动态审计，更加需要相关法律法规体系的健全和完善;否则不仅会影响审计人员开展跟踪审计实务工作，还会影响跟踪审计部门的有效监督，从而导致不必要的损失。

“十四五”规划中的老旧小区改造项目是国家重点民生工程，相关跟踪审计工作也要重点关注国家政策的执行情况。但是，很多审计机构在对此次改造项目的跟踪审计过程中，并没有重点关注税费减免、金融服务、政府扶持等方面的政策执行情况。所以，在此次改造项目中，跟踪审计工作对有关政策执行落实情况的审计力度较低，进而对民生审计也产生了一定的影响。

针对跟踪审计在老旧小区改造项目实施中存在的一些问题，我们试着提出了相关的建议措施，主要包括以下四个方面，希望能对此类民生工程的改造建设提供一定的参考。

老旧小区改造项目要在党的领导下，与基层群众建设体系、社区居民服务体系等相结合起来，充分调动居民的积极性和参与性。同时，还要完善基层治理制度，最大效用的发挥居民委员会、物业单位、物业服务公司等的引领作用。除此之外，有必要搭建交流讨论平台，利用“互联网+”等线上资源，线下同步开展社区基层咨询服务，积极了解居民诉求，鼓励居民达成共识，动员居民积極参与到改造项目中去，并对改造效果进行评价及意见反馈，这将有助于后续跟踪审计结果信息的及时披露。

老旧小区改造项目的跟踪审计过程涉及许多专业领域，再加上专业的审计政策性特点;所以与一般的审计工作相比，它对审计人员的专业业务能力和职业素养有着较高的要求。一方面，审计人员要有综合且全面的专业知识能力以及较高的道德素质;另一方面，审计人员除了要严格遵守审计工作纪律和有相关法规制度以外，还要勇于接受挑战以及拒绝诱惑。然而，目前跟踪审计高素质复合型的人才还是较为缺乏的，因此，增加审计人员队伍建设便显得尤为重要。只有加强全面型复合人才的培养，不断提高他们的业务综合能力，才能确保审计工作的高效进行。当然，审计人员的道德素质培养也尤为重要，因为审计工作也有监督职能，所以必须做到客观公正，才能确保审计结果的真实性。

老旧小区改造项目通过跟踪审计的实施，可以使其更加规范和有效保障居民利益。但是，目前有关政策以及相关法律法规还未得到健全和完善;所以，有时候审计人员在开展此类改造项目跟踪审计工作时会面临很多突发情况，使审计过程变得异常艰难。因此，有关部门应尽快完善相应的法律法规，建立健全跟踪审计制度体系，妥善开展这类跟踪审计工作。除此之外，还要明确跟踪审计过程中的法定职责，切实做到有理有据，有法可依;必要时还可以在原有准则的基础上制定新的跟踪审计操作指南，对跟踪审计过程做进一步全面细化的规范，确保跟踪审计工作的顺利进行。

老旧小区改造项目政策性强且包含财政、住房等多方面政策;所以，要增强政策执行情况跟踪审计力度，以确保相关政策落实到位。一方面，要做好跟踪审计与政策落实衔接工作，确保审计全过程与政策的紧密结合;另一方面，还要做好与有关部门的沟通联系以及内部系统之间的互动协作。同时，第三方审计机构的存在也有助于强化督促政策执行情况跟踪审计，彼此之间相互督办互为补充，有助于形成相互协同共享机制。换句话说，只有促进老旧小区改造项目跟踪审计的“政策执行落实”情况，才能提高此次改造项目的跟踪审计效率，达到民生审计的效应。

〔参 考 文 献〕

〔1〕董大胜.论国家审计产生的基础〔J〕.审计研究，2020，（02）：3-6.

〔2〕杨宁.跟踪审计在城镇保障性安居工程中的应用〔J〕.财会通讯，2018，（07）：86-89.

〔3〕赵玲.工程项目全过程跟踪审计应用分析〔J〕.财会通讯，2018，（25）：76-79.

〔4〕朱智鸿，赵明华，陈文红.政策跟踪审计相关问题思考与对策建议〔J〕.财会月刊，2017，（12）：91-96.〔责任编辑：孙玉婷〕

收稿日期：2022 — 01 — 03

基金项目：本文系国家社科基金后期资助项目“合并会计报表研究”（20FJB041）、审计署年度项目“新时代国家审计功能与目标研究”（18SJ05002）、陕西省社会科学基金项目“国家审计视角下重大风险的防范与化解机制研究——以陕西省为例”（2019D057）的阶段性研究成果。