印度尼西亚：2021年回顾与2022年展望

杨晓强

摘要：印度尼西亚2021年政局平稳，佐科内阁在防控疫情的同时，多措并举促进经济复苏，推动结构改革和经济转型。全年多项经济指标表现好于预期。外交上，坚持独立自主原则，务实维护其现实利益并寻求在地区和国际事务中提升影响力。

关键词：印度尼西亚;2021—2022年;回顾;展望

[中图分类号] D734.2            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2022）01-074-07

Indonesia： Review of 2021 and Prospect of 2022

YANG Xiaoqiang

Abstract： Indonesia's political situation was stable during 2021. While fighting the COVID-19 epidemic， Jokowi's Cabinet has taken various measures to promote economic recovery and structural reform as well as economic transformation. A number of economic indicators throughout the year performed better than expected. In terms of diplomacy， Indonesia adheres to "free and active" principle in order to protect its practical interests and seek to enhance its influence in regional and international affairs.

Key Words： Indonesia; 2021-2022; Review; Prospect

在COVID-19疫情仍然蔓延全球的背景下，印度尼西亚2021年政治和社会运行稳定有序，经济发展呈现新的生机。

一、政治与社会形势

印度尼西亚总统佐科的支持阵营扩容，施政牵制少。随着国民使命党的加入，民主斗争党牵头的执政联盟再次扩容，国会9个政党派系中有7个属执政联盟之列，占了国会议席的82%。另外两个小党——繁荣公正党和国民民主党影响力有限：繁荣公正党自称立场定位是“不干扰总统施政”;国民民主党内部则因党主席之争陷入分裂、自顾不暇。印度尼西亚多党政治进入一个执政集团的反对力量极弱而多方协商共治特点突出的时期。在这种权力格局下，平衡联盟内部利益、维护党际关系和谐至关重要。佐科第1个任期内仅设3个副部长，现内阁副部长职位数已增加至15个，盟友利益是这种增长背后的驱动因素之一。来自反对党的羁绊更少，加之本届总统任期结束后按规定不能再参选，佐科施政的后顾之忧进一步减轻。

在疫情的起伏和持续中，本届内阁积累了防控疫情经验。国民疫苗接种率不断提升，截至2022年1月初，接受疫苗注射人次达1.66亿，仅次于中国、印度和美国。印度尼西亚将不同级别的社交限制喻为“踩刹车”，经济刺激政策则是“踩油门”，二者动态轮换，避免了“一刀切”措施损害社会经济发展活力。COVID-19确诊病例数经历年中的高峰后，从最高每天5万人减少至年末的日均百余例，这与仍在疫情中苦苦挣扎的一些东南亚邻国一时形成鲜明对比。尽管奥密克戎变异株病毒给未来增加了不确定性，但印度尼西亚政府官员和智库学者大多判断最困难的时期已经过去。

印度尼西亚政府一手抓抗疫，一手推进各项建设规划的落实。全年3次集中调整财政支出安排，包括采取削减政府一般性开支和停发公务员假日补贴等非常规举措，在保障弱势群体基本权利及提高劳动力素质方面的支出则有较大辐度增长，贫困率得以重回个位数，失业率亦有所降低。雄心勃勃的迁都进程未因疫情而止步，位于东加里曼丹的新首都核心建筑设计图已获批准，中央政府办公大楼和总统府计划于2022年开建，新首都建设和搬迁的浩大工程即将迈出实质性步伐。知名民调机构2021年11月数据显示，72%的民众表示满意，且满意度自下半年以来持续攀升。但反对的声音始终存在，一些工会组织不满《创造就业综合法案》的部分条款，以损害劳工利益为由组织了数次示威游行，要求撤销该法。

印度尼西亚国会出台数部重要法案。国会的立法效率仍受社会诟病， 2021年原计划重点审结37部法律，最终只完成7部。其中，《巴布亚特别自治法》修正案增加中央政府向巴布亚拨付建设资金的义务，并显著提升巴布亚人政治、经济和社会文化方面的自治权，旨在进一步调适中央政府与这个特别自治区的关系，避免分裂倾向扩延。《税务法规调整法案》一方面提高个人所得税免税额，另一方面规定了低于全球平均水平的企业所得税和增值税税率，预计将有助于改善营商环境，对吸引外资将产生正向影响。

2021年还是下届大选竞争的起步之年，各派政治势力纷纷开始瞄准2024年的“大洗牌”布局，政坛温度随下届大选的逐步临近而升高。形势热点之一是选举门槛问题。根据2017年《大选法》，占国会席位20%以上或在上一届大选中得票率超过25%的政党方有资格推举总统候选人。国民使命党、繁荣公正党和国民民主党等出于独立推举参选人的目的，要求降低甚至取消选举门槛。印度尼西亚国会最终放弃修订《大选法》，但2024年选举门槛高度仍有变数。热点之二是对下一届总統候选人及其支持率的预测。现任国防部部长普拉博沃已经连续参加数届总统选举，几乎可以肯定仍将参选且胜选可能性最大。中爪哇省省长甘贾尔、雅加达特区省长阿尼斯和西爪哇省省长里德宛等也是下一届总统的热门人选。在即将到来的激烈的选举竞争中，派系竞合将充满变数，各党内部团结也面临考验。

社会层面，伊斯兰强硬派转入低调，恐怖组织仍构成一定威胁。激进组织“伊斯兰捍卫者阵线”（FPI）被取缔后，领导人齐耶克因散布谣言、煽动骚乱被判处4年有期徒刑，前任秘书长穆纳尔曼卷入恐怖主义活动被捕。其余骨干成员或汇聚于新团体“伊斯兰兄弟阵线”（缩写同为FPI），或转投其他伊斯兰社会组织，言行总体比较低调。疫情下印度尼西亚政府对集会活动的严厉管控也是“212兄弟会”等强硬组织难以“有所作为”的重要原因。恐怖分子企图利用疫情作乱，2021年共有370名涉恐分子在警方的“预防性抓捕行动”中落网，相较于2020年的232人人数增加明显;实际发生的恐怖主义案件为6起，少于2020年的13起①。反恐怖斗争的标志性事件之一是印度尼西亚军警击毙了“东印度尼西亚圣战士”头目及数名随从，使这个臭名昭著的恐怖主义武装团伙基本瘫痪。恐怖主义势力顺势而变，出现“伊斯兰祈祷团”向国家机关和社会组织渗透，恐怖分子通過加密货币获取资助、放弃网络渠道转而注重线下勾联等新的倾向。

二、经济发展①

2021年，全球多数国家经济有所好转但复苏速度不一，供应链危机、通胀危机及能源危机在不同程度上对各国形成考验。印度尼西亚设法摆脱疫情制约，激发经济内生修复动能，宏观经济得以承接2020年年末的复苏势头，加速走出衰退泥潭。

（一）财政与货币政策

印度尼西亚政府2021年财政政策的两个关键词是“经济恢复”和“结构改革”。“国家经济复苏计划”年度预算同比增长且在年中追加，达到744.77万亿印尼盾。预算资金主要聚焦卫生、社会保障及产业激励三大领域。促进产业发展的措施一是减税降费。卫生、教育、交通、基础设施建设和住宿等多个行业得到重点扶持，相关企业和员工获所得税减免及增值税退税。二是给予中小微企业针对性的补助。结构改革涉及面广，包括投资法规、财税体制、互联互通、数字经济基础设施和能源利用等，目的是夯实基础、增强后劲，提高印度尼西亚经济的竞争力。为确保财政收入下滑预期下的防疫和经济建设支出，早在2020年年初，印度尼西亚便通过立法，允许此后3年内财政赤字超过国内生产总值的3%。

印度尼西亚“金融系统稳定委员会”和中央银行推出偏宽松的货币政策。经过2020年以来的6次下调，印度尼西亚中央银行7天逆回购利率已达历史低点。印度尼西亚中央银行还通过三重干预措施，即现货市场、外汇衍生品对冲交易及在二级市场购买政府债券以稳定印尼盾汇率，同时，动用量化宽松这一非常规政策工具以减轻政府融资压力并向市场注入流动性。

（二）主要经济指标

印度尼西亚经济2021年第1季度增长率为负值，第2季度回正且增速同比达到7.07%。随后德尔塔变种毒株不期而至，疫情复燃，迫使印度尼西亚以爪哇岛和巴厘岛等地为重点实施最高级别的社交管制措施，包括将超市、餐馆和电影院等人流限制在正常时期的50%以内，规定群体聚集不得超过50人等，实体经济增长势头在第2季度受到抑制。第4季度疫情显著缓和，印度尼西亚政府甚至取消了圣诞节和元旦假期的社交管制计划，经济重新回升。2021年，印度尼西亚全年经济增长率为3.69%。区域横向比较来看，苏拉威西、马鲁古和巴布亚地区经济增速居前列;爪哇、苏门答腊和加里曼丹次之;倚重旅游业的巴厘最低。从行业看，制造、建筑、批发零售和通信业等出现较快增长;宾馆和餐饮服务、运输和仓储业大幅回升。

通货膨胀维持在低位，消费物价指数同比上涨1.87%， 充分反映出印度尼西亚市场供应充足及政府确保物价平稳的措施有效，另一方面则表明消费仍受一定抑制。印度尼西亚民间消费增长率明显低于疫情之前年均5%以上的增幅水平， 对经济增长的贡献度有所下降。但是， 消费者信心指数已强劲复苏， 部分商品的销售增幅亮眼， 如机动车销售在年中迎来拐点， 全年销量同比增长了67%。

印度尼西亚全年资本形成总额为901万亿印尼盾，对国民经济增长的贡献率与2020年大致相同（详见表1），内外资比重相当。外资较多流入住房、工业区、写字楼开发，以及交通、仓储、电信、五金和采矿等行业。投资额总体增长的同时有两个明显特点：其一，爪哇岛因基础设施和人力资源优势，一直以来最受资本青睐，但经政府多年以项目和政策引导，向外岛流动的资本不断增加;其二，服务业对资本的吸引力仍超过工业。自2016年以来，服务业就是资本集中汇聚的行业，2021年，实际投资在总额中占比49%。印度尼西亚一些学者担心，这或将推动工业基础尚不牢固的国民经济仓促转型，并不利于长远发展。

对外贸易方面，全球特别是主要经济体对棕榈油、煤炭、咖啡、可可、锡、镍和铝的需求回弹，带动大宗商品价格同比、环比均有所上升，印度尼西亚作为上述大宗商品的重要来源国交出亮眼的出口成绩单。全年出口额为2315亿美元，同比增长41.88%;进口额为1962亿美元，同比增长38.59%，原料和辅料进口额在产能复苏背景下激增。印度尼西亚对巴基斯坦、埃及和美国出口额增幅最大，从中国、澳大利亚和美国进口额增加最多。截至2021年12月，印度尼西亚已连续20个月实现贸易顺差，全年顺差总额为353亿美元，创近5年来新高。

印度尼西亚中央财政预算收入“水涨船高”，同比猛增21.6%，达2003万亿印尼盾，这个数字已经高于没有疫情冲击的2019年①。国库充盈源于税收、关税及非税收收入的增加，且以前者为主。除了个人所得税，所有税种收入都有不同程度的增长，帮助印度尼西亚12年来首次实现税收目标。印度尼西亚财政部趁势出招化解征税难的问题，于2022年年初启动第2期“税务特赦计划”以吸引纳税主体申报资产和主动缴税。随着一般公共收支预算执行情况趋好，财政赤字向预期方向发展，全年赤字比例为4.65%。

（三）经济转型措施与进展

1. 发展绿色经济

继2016年签署气候变化《巴黎协定》后，印度尼西亚的低碳发展计划被列入《2020—2024国家中期发展目标》并已付诸实施。印度尼西亚国家发展规划部与联合国相关机构合作完成“绿色经济学习评估研究”（GELA），下一步拟在全国范围内开展培训，培养包容、可持续经济发展人才。绿色经济的财政资金投入增长，2021年达到112.74万亿印尼盾②。作为绿色经济的标杆项目，位于北加里曼丹的绿色工业园区即将开建。然而，绿色能源、科技以及工业发展每年所需资金高达745万亿印尼盾，远超印度尼西亚的财政能力③。自2018年以来，每年发行的“伊斯兰绿色债券”起到了一定的补充作用，印度尼西亚政府将所得的数亿美元资金用于支持双轨铁路和节能船舶等低能耗交通建设，以及防止自然灾害、垃圾处理等工作。

2. 做大数字经济

根据谷歌（Google）、淡马锡公司（Temasek）和贝恩咨询公司（Bain Capital）联合发布的《2021东南亚数字经济报告》，印度尼西亚数字经济规模达700亿美元，同比增长49%，到2025年可望翻番④。电商产业是印度尼西亚数字经济成长的主引擎，占比最高且增长最快，交通、外卖服务和在线媒体则有望成为开启下一波增长的领域。疫情导致的出行不便客观上有利于数字经济发展，从疫情初期到2021年年中，印度尼西亚数字消费用户增加了2100万人。印度尼西亚政府以数字经济为政策发力点，加快培育新业态新模式，数字产业化和产业数字化方面均取得积极成效。2021年年底颁布的“数字印度尼西亚路线图”提出了2024年转型成为“数字国家”的设想。印度尼西亚数字经济发展面临的挑战是亟需加强数据监管、完善基础设施、促进公平发展，并解决技术人才紧缺的问题。

3. 推进自然资源下游产业链建设

印度尼西亚是世界上自然资源最丰富的国家之一，特别是镍、铜等矿产资源产量和出口量长期居于全球前列。出于增加出口产品附加值等考虑，印度尼西亚从2014年起逐步收紧原矿出口，试图吸引资本流向加工领域，使产业链向下游延伸，改变出口产品结构。现镍矿出口已全面停止，欧盟为此上诉至世界贸易组织。印度尼西亚政府态度坚决，拟进一步推动矿产、油气与煤炭、农林产品三大领域的下游产业化，铝土矿、铜矿、锡矿甚至棕榈油等大宗商品原材料出口将陆续终止或受限。外资在相关领域产业链的投资相应扩张。富士康科技集团已签约在印度尼西亚建设完整的新能源汽车生态链，美资“自由港”公司的铜冶炼厂破土动工。据印度尼西亚投资与海洋事务统筹部数据显示，现投产的各类金属冶炼厂数量从2020年的19个增加到23个，2024年有望达到53个①。

三、外交

印度尼西亚政府2021年年初列出了外交5大重点领域，后调整为聚焦抗疫、护侨、参与地区和全球事务3个方面。全年外交风格务实稳健，兼顾服务现实利益和发挥国际影响力，在独立自主原则下与大国关系有不同程度的进展。

（一）开展卫生外交

卫生外交目标从第一阶段的争取外部医疗设施、护具资源转向确保COVID-19疫苗足额供应。经由双边和多边渠道的购买、捐赠，截至2021年年底印度尼西亚共获各类疫苗约4亿剂，为年内实现世卫组织要求的40%COVID-19疫苗接种率目标提供了支撑。上述疫苗总数中的20%是通过全球“COVID-19疫苗实施计划”（COVAX）获取的。作为该计划的联合主持方，印度尼西亚呼吁各国合作弥合“免疫鸿沟”，以使全球疫苗公平可及。对印度和南非牵头提出的去除COVID-19疫苗专利保护的提议，印度尼西亚明确表态支持。从长远来看，印度尼西亚希望实现疫苗和相关药品自给以构筑国家公共卫生安全屏障，为此已与中国、美国、俄罗斯等国开展协商，拟引进相关投资和技术。印度尼西亚还向世卫组织自荐打造亚洲疫苗生产中心，理由之一是作为全球最大的穆斯林国家有生产“清真疫苗”的优势，但同时面临韩国、泰国等国的竞争。

（二）促进东盟内部团结合作

东盟是印度尼西亚发挥国际影响力的主要场域，后者始终致力于维护该地区稳定、团结及促进共同发展，其外长在2021年10月的东盟外长会议再次强调“希望东盟更团结和强大”②。

联合抗疫是近两年东盟合作的核心议题。印度尼西亚以2020—2021年东盟卫生合作机构主席国身份，连续两年举办东盟国家卫生部门高官会议。在2021年7月举行的东盟卫生部部长会议上，各国达成疫苗是扑灭疫情关键的共识，并一致同意推进成立东盟突发公共卫生事件和新发疾病中心、东盟公共卫生应急协调系统、东盟应对COVID-19基金、东盟区域药品储备机制等相关倡议的落实。这些举措完善了东盟应对突发公共卫生事件的协同机制，凸显相关国家作为共同体的紧密关系。

缅甸政治危机使东盟团结面临考验，印度尼西亚努力寻求化解。缅甸军方接管国家政权后仅3天，印度尼西亚总统佐科便与到访的马来西亚时任首相慕希丁发表联合声明，呼吁缅甸各方在法律构架内解决纷争。印度尼西亚外长随后在东盟多国开展“穿梭外交”，“成功地促使（作为东盟轮值主席国的）文莱采取更积极的态度”①。4月24日，印度尼西亚在雅加达主持东盟成员国领导人与缅甸国家管理委员会主席敏昂莱参加的特别峰会，就化解缅甸政治危机达成“五点共识”。由于认为缅甸未能就落实共识取得任何进展，印度尼西亚反对邀请敏昂莱参加当年东盟领导人峰会、中国—东盟“10+1”领导人会议以及巴厘民主论坛。与此同时，印度尼西亚分两批次经由东盟灾害管理人道主义援助协调中心（AHA Center）向缅甸提供人道主义援助。

（三）积极参与全球事务

在维护全球和平稳定方面，印度尼西亚显示出作为穆斯林人口大国、中等收入国家的影响力。对阿富汗政权更迭后的问题，印度尼西亚要求塔利班当局遵守人道主义承诺，包括尊重和保护妇女权利。经印度尼西亚推动，落实上述承诺的路线图列入了伊斯兰合作组织外交部部长特别会议决议。印度尼西亚还长期活跃于联合国维和行动，目前有2800多名相关人员参与维和任务，是全球派出维和人员较多的国家之一。

从2021年12月起，印度尼西亚历史上首次担任二十国集团轮值主席国，在国际舞台上将受到为期一年的“高光”投射。总统幕僚长穆尔多科认为，这代表世界大国对印度尼西亚地位的承认与作用的肯定②。印度尼西亚将2022年二十国集团会议主题设定为“更快复苏，更强劲复苏”，将以完善全球卫生架构、能源转型、数字化转型等领域为重点，以巴厘岛为主场和以线上线下结合的方式举办150余场次国际会议。

（四）平衡发展与大国关系

在中美竞争激烈的背景下，印度尼西亚实行“大国平衡”的外交战略，外交部部长蕾特诺称，“印度尼西亚在中美围绕印太地区的竞争中坚持‘独立自主’。印度尼西亚态度谨慎，倾向于对美国、英国、澳大利亚的三边安全伙伴关系‘奥库斯’（AUKUS）保持中立，对中国同样持中立立场”③。印度尼西亞一方面力试图建构基于东盟“印太展望”原则的区域秩序;另一方面以对冲策略发展对大国关系，谋求安全和经济利益。

印度尼西亚与美国关系呈全面提升趋势。美国对印度尼西亚的重视程度空前，表示“强化与印度尼西亚的战略关系是美国外交政策的优先事项”④。8月，印度尼西亚外交部部长蕾特诺与美国国务卿布林肯举行两国之间的第一次战略会谈，蕾特诺是后者在华盛顿接待的首位东盟国家外交部部长。12月，布林肯的东南亚访问之旅选择了从印度尼西亚开始，期间两国签订合作备忘录以强化海洋安全合作，同意成立由双方外交部部长和国防部部长组成的“2+2”安全高官会晤机制。双方卫生和经贸合作将显著加强，美国承诺继续给予印度尼西亚疫苗支持，有意加大对印度尼西亚基础设施投资及扩大贸易往来。

中国与印度尼西亚关系密切。双方高层沟通频繁，合作机制升级。中国国务委员兼外交部部长王毅2021年年初访问印度尼西亚，此后，印度尼西亚总统特使、对华合作牵头人卢胡特，以及外交部部长、国企部部长等多位重要内阁成员相继访华。中国—印度尼西亚高级别对话合作机制成立，双方一致同意将两国合作从政治、经济、人文“三駕马车”齐头并进，升级为政治、经济、人文和海上合作“四轮驱动”。两国紧扣团结防疫和发展合作两条主线，合作务实高效。据印度尼西亚媒体报道，中国分多批次向印度尼西亚捐赠了数百万剂COVID-19疫苗及呼吸机、口罩等医用物资。经贸合作扎实推进，作为标志性项目的雅加达—万隆高铁建设工程施工已完成近80%，为沿线民众创造了1300多个就业机会①。双边贸易额创近20年来新高，印度尼西亚对中国出口额为636亿美元（同比增长70.02%），从中国进口额为607亿美元（同比增长47.87%）②;中国为印度尼西亚第二大投资来源地，仅次于新加坡。此外，中国海军舰船协助打捞沉没的印度尼西亚潜艇，两国海军在雅加达附近海域开展联合海军演习。这些成就显示两国政治互信加深，战略伙伴关系正在走向深入。

四、2022年展望

印度尼西亚各派系围绕下届大选的互动，以及宪法法院关于《创造就业综合法案》争议的裁决结果，是可能造成2022年印度尼西亚政治和社会形势波动的两个主要因素，但总体来看，大局会继续保持稳定。尽管奥密克戎变种病毒感染人数于2022年2月中旬突破了6万例，印度尼西亚也并未出现医疗系统崩溃问题或严重的民生危机。这为佐科政府推行内政外交政策提供了有力保障。

无论是印度尼西亚官方、经济学者还是国际组织都较为看好印度尼西亚2022年的经济前景。印度尼西亚政府预估经济增长率将达5.2%以上;国际货币基金组织认为内需旺盛和国际大宗商品价格上扬可将该增速推高到5.6%，这一增幅略低于马来西亚和菲律宾，明显高于大部分东南亚国家。但印度尼西亚政府需谨慎应对通货膨胀压力，如果取消两种廉价成品油供应的计划按期实施，交通运输、天然气、电及基本生活物资的价格上涨将削弱民众的消费能力。外交上，二十国集团系列会议无疑会是“重头戏”，同时，印度尼西亚将继续开展“疫苗外交”和经济外交并积极应对地区秩序的不确定性变化。

（责任编辑： 颜   洁）