赵玲,郝月彤,张博,吴晓云,王琦1,*
(1.安徽医科大学北京大学深圳医院临床学院,广东 深圳 518036;2.北京大学深圳医院,广东 深圳 518036;3.潍坊医学院管理学院,山东 潍坊 261053;4.深圳市人民医院,广东 深圳 518020)
当前在全国新冠肺炎疫情防控形势持续向好的同时,也暴露出公众应急意识和应急认知不足、自救互救能力不强等问题。应急教育作为应急管理的重要环节,不仅可以提高公众预防和应对突发事件的能力,减少突发事件带来的损失,而且有助于提升政府应急管理水平,推动国家应急管理体系的建设。如何推动应急教育发展,更好地应对疫情常态化的时代格局,是后疫情时代我国应急管理工作亟须解决的重要问题。
突发事件应急教育最早起源于20世纪90年代,是国际社会人道主义救助措施的组成部分,主要是指在突发事件发生后向灾民和儿童提供教育援助的行为[1]。21世纪以来,随着应急管理学科的发展,应急教育成为应急管理的重要分支,其内涵已经发生了重大变化,在对象、内容等方面,与早期的应急教育形成较大差异。本文提及的突发事件应急教育主要是指为了预防和应对突发事件,向公众传授应急意识、知识、技能等一系列教育活动的行为,与灾害教育、防灾教育、安全教育等的现代定义较为接近[2]。
从理论层面看,我国的应急教育起步较早,但一直并未得到足够的重视,仍处于初步探索阶段。在中国知网以“应急教育”为主题检索,截至2021年12月31日,共检索到相关文章388篇,发表年度趋势如图1所示,对应到我国历史发展,2003年“非典”暴发,应急教育研究开始得到关注;2008年受到汶川地震等突发事件的影响,应急教育的研究逐渐增加;2012年禽流感等突发事件,导致应急教育的发文量继续增加;直到2020年新冠肺炎疫情暴发,应急教育的年发文量增加到50篇,达到历史新高。整体而言,我国应急教育的研究主要围绕重大突发事件的发生呈现出明显的波动上升趋势,但总体发文量还是偏少。
图1 中国知网“应急教育”研究主题文献发表年度趋势图
研究内容上,主要是通过借鉴发达国家应急教育的实践经验,并结合我国的实际情况,对我国应急教育的发展进行思考和探索。2012年,林涛[3]梳理了美国应急教育的发展历程,总结提出美国的应急教育具有全民化的应急教育理念、体系化的应急教育培训模式和规模化的高层次人才储备等特点,为我国应急教育的发展提供了经验借鉴和启示。2014年,董泽宇[4]通过总结发达国家应急教育的实践经验,对应急教育的作用、内容和形式进行了探讨,他提出突发事件应急教育在个体层面能够提高公众应急意识和自救互救能力,在组织层面能够提升应急管理水平,在社会层面能够减少社会的内在风险脆弱性。应急教育主要包括应急意识、应急知识、应急技能和应急价值观等4个方面的内容,常见的应急教育形式有节日纪念、媒体报道、灾害纪念场馆与救援基地、防灾指南手册、活动宣传和课堂教学、应急演练等。2020年,陈世华[5]通过对日本全民防灾教育体系的建立和发展的实地考察,结合我国国情提出我国应尽快提升应急教育的地位、规范引导社会组织参与、建立正规应急志愿者队伍等参考意见。2021年,张麟[6]从我国新时代的特点出发,提出要全面提高应急系统人员的政治理论素质和专业精神、专业素养、专业能力的建议。
从实践上看,我国应急教育的发展举步维艰。2016年,我国在《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》中首次明确提出,要加强广大群众卫生应急基本知识普及和技能培养,全面提升公民卫生应急素养和自救互救能力[7]。2018年,国家卫生健康委员会发布了《公民卫生应急素养条目》,但条目内容简单,各部门宣传力度不够,导致公众学习积极性并不高[8]。目前我国应急教育的主要途径有3个:一是通过媒体宣传、指南手册、纪念活动等形式开展科普宣传活动,二是在纪念馆、救援基地等固定场所以授课的形式讲授各种突发事件的知识和防范技巧,三是通过桌面演练和实战演练等形式组织开展应急救援培训和演练。新冠肺炎疫情暴发后,联防联控作为疫情防控的重要举措受到了广泛关注,公众应急意识和应急能力也开始受到重视。2020年全国各地围绕新冠肺炎疫情防控开展了大量的应急宣传工作,应急教育取得了一定的成效,但仍然任重道远[9]。2020年我国居民健康素养水平达到23.15%,比2019年提升了3.98%,增幅历年最大,六类健康问题素养中,传染病防治素养增幅最大,较2019年提升了7.56%[10]。
无论从理论上还是实践上,明显看到我国长期以来对于应急教育都不够重视。当突发事件发生后,人们才会认识到应急教育的重要性,但长期以来应急教育依然是处于可有可无的境地,并未得到实质性的进展。当前,新冠肺炎疫情作为一个新的契机,让应急教育再度成了人们关注的话题,我们必须抓住机遇,全面推进和加强应急教育,切实提高全社会防灾救灾能力。
当前我国正处于突发事件频发的高风险社会时期,如果公众缺乏良好的风险意识和足够的应急知识,当突发事件发生时,不懂得如何自救和基本的安全逃生知识,就容易造成恐慌,不利于政府救援工作的顺利进行。从新冠肺炎疫情事件暴发来看,我国公众普遍存在风险意识和应急认知不足的情况。新冠肺炎疫情早期,部分公众缺乏传染病的基本常识,公然违反政府疫情防控规定,出现私自外出、不佩戴口罩、隐瞒行程、篡改核酸检测报告等行为,大大增加了疫情传播风险,不仅为自己和他人造成了损害,还给当地的防疫工作增添了负担。
近几年,我国应急教育内容主要集中在消防安全教育、交通安全教育、人身安全教育、食品安全教育、生产安全教育和暴恐安全教育等六大板块,传染病等突发公共卫生事件安全教育涉及较少。更重要的是,应急教育的培训内容、工作方针、方式方法和操作流程等因缺少法律法规的规范和指导,应急教育的内容和形式都是由各分管部门自行组织和设定,这就导致应急教育工作的开展往往缺乏整体性、系统性规划,呈现出碎片化特点。另外,大多数应急教育活动往往以科普宣传为主要目的,只涉及基本的应急知识,内容深度和广度都不够[11]。
应急培训和应急演练是最有效的提升应急技能的方式。通过培训和演练,能够给人以直观的感受,有利于形成良好的应急意识和反应习惯,从而有效提高应急技能。目前我国的应急技能培训和演练主要集中在专业救援队伍中,但新冠肺炎疫情防控实践告诉我们,面临突发性公共事件,只依靠专业救援队伍是远远不够的[12],当突发事件来临时,每个社会成员都需要具备一定的自救互救能力。2020年一项调查结果显示,公众参与应急培训和演练的意愿较高,但实际参与度却很低,80.6%的公众认为有必要参与应急教育活动,但过去一年内仅有25.2%和16.5%的公众参加过应急培训活动和应急演练活动。国外发达国家一直非常重视公众应急培训和应急演练,2011年统计数据显示,美国公众在两年内参与过应急培训和应急演练的比例分别是53 %和39 %[13],相比之下,我国应急培训和应急演练社会参与度相对偏低。
应急教育的主要作用是要提高公众应急意识和自救互救能力,然而我国常见的应急教育效果评价往往以宣传折页、传单海报、宣传手册等各类宣传品的发放数量和广播、电视、报纸、网站等媒体宣传报道篇数等定量指标为主[14]。新冠肺炎疫情期间,全国各地开展了大量的疫情防控应急教育工作,发放的防控手册、宣传海报、媒体报道等数以万计,如果单从宣传品数和媒体报道数等来看,本次应急教育工作成效显著,然而,一项针对居民新冠肺炎防治健康素养的调查发现,仍有较大比例居民的防治健康素养水平较低[15]。可见,以发放宣传品数量作为评价指标无法客观地评价实际的应急教育效果。
当前,新冠肺炎疫情防控的常态化发展,需要公众掌握一定的应急意识和应急技能来预防和应对不时散发的疫情。后疫情时代,我国突发事件应急教育迎来新的发展机遇。
新冠肺炎疫情暴发对人们的生活产生了巨大的影响,也让公众对突发事件有了更深刻的认识,这从防控政策的落实行为上可以明显看出公众应急理念的转变。新冠肺炎疫情早期,抗拒疫情防控要求的公众较多,拒绝居家隔离、出门不戴口罩的行为较多。疫情后期,公众开始接受和理解防控政策,甚至开始主动寻求疫情防护,如主动减少出行、出门佩戴口罩、积极接种新冠疫苗等。据国家卫生健康委员会通报,截至2022年5月10日,我国累计报告接种新冠病毒疫苗33.56亿剂次。后疫情时代,公众对于疫情防控知识和应急技能的学习热情空前高涨,为我国全面开展应急教育工作创造了条件。
后疫情时代,公众需要一定的应急意识、知识和技能来更好地预防和应对随时可能发生的新冠病毒变异导致的疫情变化,应急教育就显得尤为重要。一方面,公众需要了解疫情防控相关的知识,建立良好的突发事件防范意识,预防疫情的发生;另一方面,当疫情发生时,社会公众需要具备一定的传染病防控知识和自救互救能力,防止疫情在人群中进一步传播和扩散。总而言之,疫情防控的常态化发展,为我国大力发展应急教育提供了窗口。
后疫情时代,针对我国突发事件应急教育存在的问题和发展机遇,我们需要做好经常应对新发传染病挑战的准备,加强全民应急教育,这样在突发事件应对中才能起到事半功倍的效果。
大量的研究和实践证明,当公众有了突发事件的风险意识,并认识到采取措施可以有效规避突发事件造成的损害时,就会采取相应的行动。注重居民应急意识和价值观的培养,一方面,可以通过设定灾害宣传日、建立灾害纪念馆、开展应急讲座、发放应急手册等多种形式加强公众应急教育宣传,营造应急社会氛围,提高公众应急意识;另一方面,也要完善相关的法律制度,明确公众自救互救的责任和义务,这有利于增强公众自救互救的责任感和自觉性,通过法律约束来帮助公众树立科学的应急价值观,指导人们在防范与应对突发事件的过程中做出正确且有意义的抉择。另外,公众的应急认知水平还会影响到政府措施的执行,如果公众的应急认识水平较高,他们会更乐意执行政府的相关措施。
教育是一项长期系统的工程,应急教育只有实现系统化,才能使公众的应急理念和应急技能水平得到实质性的进步,从而发挥其应有的作用[16]。要充分运用互联网及计算机创新技术手段,围绕突发事件应急准备、应急响应、应急恢复的3个阶段,从应急意识、应急知识和应急能力3个方面,搭建应急教育信息化平台,整合应急知识检索、理论探索、技能实践、演练和模拟多项内容,融合线下、线上多种应急教育资源,探索 MOOC、计算机虚拟实验课程、视频、动画、计算机虚拟情境演练演习等多种形式[17],实现资源的全方位高效整合,为应急教育的实施主体提供丰富的内容和多样的教育形式,推进突发事件应急教育的系统化和整体化发展。
要充分发挥社会团体的社会性和公益性,对公众开展专业技能培训,这有利于公众将应急知识转化为应急能力。在新冠肺炎疫情防控中,我们看到澳大利亚、德国、日本等国家的政府应急管理组织中专职人员非常少,但其非政府组织参加应急救援的能力很强,许多训练有素的志愿者在应急救援中充当主力军角色[18]。在这场新冠肺炎疫情防控阻击战中,我国无数社会工作者积极发挥专业优势,全力投入抗疫工作,在疫情宣导、信息核查、心理关爱、物资代购、医疗问诊、资源协调等方面做出了巨大的贡献[19]。我国的志愿者拥有良好的基础,只要加以正确的引导,必将成为坚实的应急救援后备力量。要组建应急志愿者队伍,并定期组织开展专业的应急技能培训和演练,协助公众把应急知识转化为应急技能,这样才能在突发事件来临时,积极开展自救和互救。
应急教育是贯穿紧急情况发生前、发生时和发生后的全过程教育,对于突发公共卫生事件的早期预防、应对、恢复与重建等阶段都至关重要。对公众应急教育工作的开展进行科学的设计和评价,对于提升公众的应急素养水平具有重要意义。综合评估一般可以由主管部门组织或委托有资质的独立第三方,对当地的应急教育过程与结果进行监测评价。科学的应急教育效果评价指标,不仅应包括发放宣传品数和阅读量等定量指标,还应当包括居民的应急认知水平、态度变化、健康行为等定性指标,全面了解居民的应急认识掌握程度、态度变化、健康行为等,这样才能综合评估应急教育效果,推动责任主体根据评价结果提出改进意见,不断调整应急教育工作,最终全面提升应急教育效果,形成应急教育管理闭环。
后疫情时代,新冠肺炎疫情仍在世界大流行,我国进入疫情常态化阶段。在动态清零的防控政策下,公众随时面临着疫情暴发的风险,政府的疫情防控压力骤增,疫情防控更加需要全社会共同参与和应对。当前,加强我国应急教育不仅有助于各地新冠肺炎疫情防控工作的开展,还能够提高公众预防和有序应对突发事件的能力,对提高我国应急管理能力具有重要意义。