新时代社会组织参与社会治理创新的现实困境与纾解路径

□胡江华，曹胜亮

（1.广西师范大学 马克思主义理论与区域实践研究中心，广西 桂林 541004；2.广西师范大学 马克思主义学院，广西 桂林 541004；3.武汉工程大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430205）

新冠肺炎疫情暴发以来，各国应对新冠肺炎疫情的措施及成效凸显了各国社会治理的特色与差异、成功与失败。在新冠肺炎疫情防控中，“中国之治”展现了独特的优势与力量，这与社会组织发挥的作用密不可分，也凸显了推进国家治理现代化的必要性与紧迫性。但在这一过程中，社会组织在治理新冠肺炎疫情中发挥的主动性不够、积极性欠佳、有为性不足，出现了不少问题。党的十九大报告明确提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”等要求。当前，学术界对如何发挥社会组织在社会治理中的作用进行了广泛的研究和深入的探讨，黄晓春等认为需要“探求基层政府在发展社会组织时从更注重‘吸纳’机制到转而强化‘借道’机制背后的转变机理”；张小锋认为“社会组织通过承担政府部分公共服务职能，弥补了在网络社会治理中政府主导型管理模式存在的缺陷”；马金芳认为“社会组织的发展与壮大在一定程度上形成了新型权力制约机制，促进了法律主体从个人向组织的发展，推进了从社会组织自治到社会自治的进程”；等等。上述研究取得的成果从某些方面为我们进一步研究社会组织参与社会治理提供了借鉴。随着新时代社会治理结构和社会治理理念的变化，我们认识到，各类社会组织还存在与发展需求不匹配，自身内部发展不平衡以及在参与社会治理过程中良性规范不足等问题，这些问题的存在客观上限制了社会组织在参与社会治理过程中的治理效能。本文从社会组织参与社会治理创新存在的问题出发，从转变政府和民众治理理念、规范社会组织自身发展和加强自身监管等角度进行探讨，以期激发社会组织参与社会治理的活力，更好地促进政府、市场、社会组织三者之间的良性互动。

一、社会组织参与社会治理的内在逻辑

在近代国家构建的过程中，政府、社会、市场是作为相对独立的力量参与管理国家和社会事务的。尽管在这个问题上国内外的历史与经验有着较大的差异，比如，在西方语境下，传统意义的国家是契约的产物，政府发挥管理国家和社会事务的职能，后来发展到政府和市场共同承担，但随着历史的变迁，除了政府和市场管理国家和社会事务之外，还存在大量的社会组织，它们也参与到管理国家和社会事务之中。尤其是进入现代社会后，政府的治理理念发生了重大转变，社会组织作为基本的社会治理单元，发挥的作用越来越大，当政府和市场失灵的时候，社会组织具备的自治功能便得到充分发挥，而政府和市场也能够从“办社会”之类问题里被解放出来，社会组织参与社会治理的内在逻辑通过系统性、整体性和协同性发展不断体现，并向“善治”的目标迈进。

（一）社会组织的数量增加、功能增强

有学者指出“在迄今为止（1978—2014）的30多年中，中国社会组织可以说是在起伏中前行，曲折中发展。从社会组织发展过程看，大致可以分为‘复苏发展期’‘曲折发展期’‘稳定发展期’，这三个阶段是明显和确定的”。据统计，截至2012年底，全国依法登记的社会组织达49.2万个，而1988年这一数字仅为4446个。2012年以后，我国社会组织得到了长足发展，截至2018年7月，社会组织单位数总数达到80.1万个（见图1），数量的显著增长充分说明是顺应了社会生活的各个领域和层面发展的需要。

图2显示，2013年到2018年，我国的民办非企业发展最快，社会团体其次，基金会发展最慢。这表明除了依附政府的社会团体（这些团体包括中华全国总工会、共青团、妇联等）之外，其他各类社会团体蓬勃发展起来，由于治理理念的改变、政策的扶持和社会发展的需要，社会组织参与社会治理的公益性明显增加，服务社会的功能日益增强，并由传统的内部服务转变为外部社会服务，在参与社会治理过程中发挥的作用日益突出。社会组织作为基层的战斗堡垒，参与社会治理的功能日益增强，具体体现在以下几个方面：一是发挥宣传作用，引导社会团体、民办非企业单位和基金会等社会组织贯彻党的路线方针政策，遵守国家法律法规，让民众能够及时了解相关信息；二是促进社会组织实现自身的良性发展，社会治理效能的提升能够改变民众对社会组织的认识和看法，从而进一步增强社会组织服务社会的功能；三是发挥社会组织的协调沟通和统筹作用，推动社会的稳定和发展，从而提高服务群众的能力，以满足群众的需求。

图1：1999—2018年社会组织发展数量

图2：2013—2018年社会组织数量变化（据北师大中国公益研究院）

（二）社会组织参与社会治理顺应了治理现代化的需要

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的重大目标，习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”对于国家治理体系，如果从治理主体来看，属于多元共治，而不是一元线性治理，强调国家治理的系统性，而社会治理作为国家治理的重要方面，对于保持社会稳定，维护国家安全也将发挥越来越重要的作用，社会组织作为参与社会治理过程中多元主体的重要力量之一，在现阶段需要理顺政府的权力、市场的利益和公民权利之间的关系，党的十九届四中全会指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”因此，社会组织作为社会治理和国家治理的重要力量，承担了除政府和市场之外的治理重任，在社会参与、社会管理、社会责任以及公共服务方面发挥着越来越重要的作用，也是顺应和实现国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，有效推动了治理体系的良性发展。

（三）社会组织参与社会治理能够有效提升治理效能

从社会组织本身而言，其具有非营利性、自治性、自愿性和民间性等特征，这些特性表明，为了提升社会治理效能，需要充分调动社会组织参与社会治理的积极性，弥补政府和市场对社会治理的缺失。对此，党的十七大提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公共参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，党的十八大报告进一步指出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，党的十八届三中全会明确提出要“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”的发展策略，党的十九届四中全会明确要“发挥群团组织、社会组织的作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。这些重要论述从提升社会治理效能的角度分析，一方面“政府的有限治理能力遭遇挑战，促使政府主动调适自我角色，与社会组织合作推进经济发展与公共服务供给等”，而社会组织恰好能弥补政府和市场在社会治理上的不足，共同实现社会的有效治理；另一方面“社会组织所提供的服务横跨各个领域，涉及环境、卫生、教育、就业、公共危机、公共安全、灾害援助、扶老助幼、脱困济贫等等”。客观事实表明，社会组织在上述领域能够提供社会服务、表达公众的利益诉求、调节社会主体间的矛盾和综合利用社会资源等，并且取得了较好成效。因此，社会组织参与社会治理能够推动政府简政放权，提升社会治理效能。

二、社会组织参与社会治理创新的现实困境

近年来，社会组织参与社会治理取得了显著成效，但也面临不少困境。比如在理论建构中，一般参照西方社会组织的理论范式；在发展趋势上出现地区不平衡不协调现象；在具体运行过程中公信力不强，制度建设不健全，缺乏有效监管，尤其未能适应大数据时代发展的需要，这在不同程度上影响了社会组织实现社会治理效能的发挥。

（一）民众对社会组织地位作用的认识有待提升

我国的市场经济是从计划经济转变而来，计划经济下的“大政府、小社会”模式决定了社会组织发展的“先天营养不良”。虽然党和政府逐步实现了从社会管理到社会治理的理念转变，但由于社会组织自身发展不够完善，相当一部分社会组织游离于政府监管之外。从民众角度看，由于长期以来社会缺乏公民意识、自治观念、法治观念、契约精神、公益精神，“社会组织在孕育上缺乏文化基因，造成了我国社会组织发育上的先天困境，而且导致了社会组织在后天发展过程中文化认同的困难”。现实中，无论是农村基层百姓还是城市社区居民，他们对社会组织开展的活动往往持不支持或者不参与态度，参与了社会组织也是因为与自身利益存在关联，因此，大多数民众认为有事只有去找政府，只有党和政府才能把事情解决好，对社会组织的地位和作用认识存在一定偏见。

（二）社会组织自身需要实现平衡协调发展

从全国范围看，2018 年发达地区社会组织的数量明显高于欠发达地区，主要集中在长江三角洲、珠江三角洲和北京及周边地区，而且上述地区中社会组织的发展以北上广中心城市为主（见表1）。截至2018年11月，中国各地区社会组织数量位列前茅的省份是江苏、广东、浙江等。这些地区的共同特征是城市化速度较快，需要社会组织提供相关服务。也有个别地区经济发展落后，但自然灾难使得社会发展需要社会组织提供支持，如四川省等。

但总的来看，各个省份之间社会组织发展差距较大，这种发展不平衡问题也影响到社会治理的创新。在较为发达的特大城市，社会组织发挥的作用更为明显，社会治理创新机制理念也走在前面，比如，北京市“通过党建引领‘两新’组织参与城市社会治理，发挥基层党组织的组织力、服务力和协调力，能够打造城市治理新格局，实现党对超大城市社会的有效领导”。而在农村地区或者欠发达地区，由于资源有限，缺乏有限管理，社会组织很难嵌入到基层工作中，社会治理创新也受到一定限制，“但由于农村社会治理具有复杂性、碎片性、多样性的动态特征，农村社会组织参与农村社会治理实践面临着众多挑战与困局”。这表明，社会组织在参与社会治理过程中需要实现自身的平衡发展，从而为实现社会治理的创新打下坚实基础。

表1：各地区社会组织总量

（三）社会组织理论研究缺乏理论建构

当前，我国社会组织理论研究一般采用西方的理论框架来进行分析，这与我国的具体国情不太相符。比如，一方面，无论在传统的自由主义时期还是转变到现代的自由主义时期，产生的法团主义、契约主义、公民社会理论以及公共池塘博弈理论，它们的逻辑起点是基于西方的公民社会或者市民社会，或者以资本主义处于福利国家发展阶段作为观察的切入点，注重公民和政府的对立或者相互监督，以此维护并保持社会组织的独立性、自主性和民主性。另一方面，“由于中国的社会组织高度多样化和异质性，不同类型、处在不同发展阶段的社会组织与政府关系是不同的，政府的不同部门、追寻不同目标的政府部门与社会组织的关系也存在差异”。因此有学者用多元主义模式来尝试对中国政府与社会组织关系做出解释。但这种理论不能更好地在实际工作中得以推广应用。另外，由于我国社会组织处于蓬勃发展时期，属于动态社会现象。从社会组织发展历程看，在不同的历史阶段，社会组织还呈现出——或者处于曲折缓慢发展阶段，或者又处于快速发展阶段——不同的发展状态。就当前情况分析，我国政府仍掌握着大量社会资源，对人力和物力具有巨大的动员能力，这与西方社会有较大的差异，静态的理论不完全适应动态现实发展的需要。因此，社会组织参与社会治理还缺乏与社会实践相适应的理论指导，以致社会组织在参与社会治理的具体管理运行中出现各种问题也就不足为怪了。当然，正是由于社会组织大量参与社会治理实践，积累了不少成功的经验和做法，因此构建中国特色的社会组织理论具有可行性和现实性。

（四）相关社会组织的法规制度不健全

从政府和组织的关系看，到目前为止我国还没有出台一部针对社会组织的“母法”，只有分散的几个专门法规。“长期以来只有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》这三个登记管理条例在调整社会组织成立与活动中起着主要的作用，这与我国民间社会组织的蓬勃发展和对法律规范的需求明显脱节”，缺乏核心的、具有纲领性的社会组织基本法，而地方各级政府出台的部分法规，立法层次偏低，不能覆盖全国予以推广。这种状况，一方面与维护社会组织自主性、独立性的基本特征还有很大的差距，而且还涉及它们的法律地位、登记注册、管理和活动原则、活动经费、日常运行监督和评估、财务公开以及增强公信力等问题，这些尚未被明确的事项制约了社会组织效能的发挥及其自身发展，也与我国社会组织蓬勃发展的现实需要相背离。另一方面，从社会组织自身内部的制度建设来看，还缺乏一套完善的内部管理运行机制，包括社会组织的组织领导架构、责任和义务的划定、服务目标内容和对象的确认、服务效能评估、资金管理制度以及政府和社会监督制度的完善、参与社会治理的边界、参与社会治理的形式等，从而出现民众对社会组织的社会认可度下降、公信力缺失等问题，进而影响其参与社会治理的效能。

（五）大数据时代社会组织参与社会治理活力不够

“大数据”作为一种技术手段，具有信息量大、运算速度快、关联性密切、延展性强等特点，更重要的是对于数据处理潜在的价值分析更具有意义，比如它能够跟踪事物发展轨迹找出其中发展规律，并制定相应的解决路径。“大数据是通过量化角度认识世界的有效途径，是改变市场格局、组织结构，以及政府与公众关系的独特方法。对大数据的透彻掌握能使其转化为信息资本和数据资源，进而成为经济价值的来源。”因此，大数据在社会组织参与社会治理过程中发挥着越来越大的作用。但在大数据背景下，“政府激发社会组织活力在现实环境与理想环境之间还存在较大的差距，政府应在强化大数据理念、完善大数据开放与保护制度、提高大数据处理技术能力、培养输送专业人才等方面加快适应社会管理创新要求”。当前，大数据时代背景下社会组织参与社会治理活力不够。究其原因，一是治理理念滞后。相当一部分社会组织重视程度不够，或者还依靠传统的治理手段和方法，导致治理效能较低，不适应现代社会治理变化的需要。二是治理人才储备不足。大数据用于社会治理领域时间不长，但对于大数据分析处理数据，当前缺乏相应的专业人才，已有的人员能力也亟待加强。三是对大数据的开发与挖掘不够专业。部分社会组织利用大数据来分析和处理，但发布分析结论、提供咨询服务等不够准确，从而影响了社会组织参与社会治理创新的活力。

三、新时代社会组织参与社会治理创新的路径选择

（一）转变治理理念，充分认识社会组织参与社会治理的积极作用

社会组织近年来发展迅速，在社会治理中作用凸显。党的十九大报告明确指出了党委在社会组织参与社会治理中的领导作用，强调了社会组织在社会主义协商民主中的重要地位和作用等，这为社会组织参与社会治理提供了发展机遇，而且从现实的角度分析，我国政府的治理理念正从“管理型”向“服务型”转变，这就需要发挥社会组织参与社会治理的积极作用，实现从“社会管理”向“社会治理”的转变。转变治理理念，第一，要认识到社会组织作为与政府、市场三者并行的参与社会治理的重要主体，它的自治性、非营利性和公益性在参与社会治理的过程中有自身独特的优势，能为民众提供各种形式和各种专业的服务。第二，要认识到社会各阶层的需求存在多元化，单靠政府和市场还不能满足其需求。一旦出现“政府失灵”和“市场失灵”的现象，社会治理的现实需要为社会组织提供了生存空间，社会组织往往能够发挥社会“稳定器”的作用，有效化解社会矛盾。第三，由于社会组织距离普通民众最近，参与社会治理能够提升社会各阶层参与治理社会的热情，从某种意义上还可以监督政府治理社会事务，提升政府的社会治理效能。

（二）立足中国国情，构建社会组织参与社会治理的特色理论

理论根源于社会发展需要，否则缺乏指导性和生命力。国内对西方学界关于社会组织理论的引进可以提高并完善社会组织本身的建设，但如何发挥其参与社会治理创新的作用则需要结合我

国独特的制度背景加以构建，当前国内不少学者提出了自己的看法。比如蒋永穆和黄晓渝提出中国特色社会组织需要以中国特殊的基本国情为逻辑起点，以马克思主义社会组织理论为指导，涵盖非政府组织和非营利组织等多种第三部门组织，构建具有中国社会属性的一种组织形态理论；有学者指出中国特色社会组织理论应该遵循“‘第一要义、价值核心、根本目标、基本要求’四大内容有机结合的统一体系”；还有学者从社会治理创新的角度认为“社会共治是共治理念的新发展，即多元社会主体在社会权力的基础上共同治理公共事务，通过协商民主等手段发起集体行动以实现共同利益的过程”。事实上，我国社会组织已经是参与社会治理的主体之一，这已不是要不要参与社会治理的问题，而是如何更规范参与社会治理的问题。笔者认为，在构建相关理论时，应该关切到以下几个维度：第一，必须坚持以马克思主义理论和习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想。在马克思的经典著述中，虽然没有对社会组织做过系统的论述，但马克思早期对市民社会进行的深刻认识和深入批判，尤其对资本主义虚假共同体和共产主义自由人联合体思想的论述，对国家的本质与社会关系的论述以及对实现社会管理、社会自治等思想的深刻论述，时至今日仍然具有很强的解释力和说服力。当前，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在整理马克思主义有关理论内核的基础上，总结自改革开放以来我国社会组织发展的历史经验和教训，从而探索符合中国国情的具有中国特色的社会组织理论，引领社会组织更好地发展。第二，必须坚持中国共产党的领导。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”在党建方面，应按照“先易后难、分类指导、有序推进、全面覆盖”的原则，做到社会组织党组织全覆盖；针对党建工作方式不到位问题，应该围绕经营活动抓党建，抓好党建促经营，把两者结合起来；针对党务工作者和活动经费缺乏问题，党组织应该公开选拔优秀人才并派遣到社会组织中负责党建工作，实现党务工作专职化；针对经费不足等问题，可以从党建经费中划拨，满足社会组织开展活动的需要。第三，探索具有中国特色的社会主义社会治理理论。西方资本主义作为一种社会发展的样态，较早引入社会力量参与社会治理，并在不同时期针对不同社会问题产生了相关的社会治理理论，在一定程度上也适应了资本主义国家的社会发展需要。我国社会组织参与社会公共服务模式与西方模式存在较大差别，比如，针对中国人口基数大、社会保障基金缺口较大、老年人口较多的现实状况，在制定保障制度和提供社会服务时，西方福利国家的社会治理理论很难适用。由此，虽然当前我国的社会治理取得了巨大的成功和显著的成效，但理论建构相对滞后，这就为社会组织参与社会治理理论建构带来了发展空间。第四，必须把理论建构和社会组织动态发展结合起来。我国的社会组织，“近年来不仅在数量上呈现显著增长的趋势，而且在结构优化、体制改革、购买服务、社会创新等方面也表现出诸多特点”。这些特点是其动态发展的总结，也是动态发展多样化的呈现，还是实践意义上的表征，在建构理论时就应以社会组织参与社会治理的深刻社会实践为基础，把握社会组织在新时代发展的脉搏，采取实事求是的态度，及时地对社会组织参与社会治理的好经验、好做法进行理论概括和总结，适当的时候实行试点推广，只有这样才能真正构建起经得起历史检验的中国特色社会治理理论。

（三）加强顶层设计，制定和落实社会组织参与社会治理的规章制度

社会治理就是要：“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序。”对此，需要制定和落实社会组织参与社会治理相关的规章制度，从宏观到微观需要做到以下几点：第一，改革体制机制。做好中央的顶层设计，加强主管部门制度建设，促进跨部门合作。中央已经提出要“加快修订出台社会团体、基金会和民办非企业单位登记管理条例。研究制定志愿服务和行业协会商会等方面的单项法律法规。加快调研论证，适时启动社会组织法的研究起草工作。鼓励和支持有条件的地方根据本意见精神出台地方性法规、地方政府规章”；2016年8月，民政部民间组织管理局（民间组织执法监察局）正式更名为社会组织管理局，也彰显了中央对社会组织管理的日益重视。第二，制定修改完成《社会组织法》并通过全国人大立法颁布。尽管“‘社会组织法’应对社会组织的法律性质、组织治理结构、与政府及市场的关系、运作的资金管理、发展的重点领域、应承担的民事法律权利义务、政府的监督管理范围和权限等多方面内容进行明确的规定”，表明在应然和实然之间还存在一定差距。在推行自由登记制度上，2016年3月《慈善法》表决通过就是很好的尝试。第三，推进各省市政策试点工作。各级政府应该改革社会组织直接登记制度、制定政府购买社会组织服务政策，驱动自下而上的改革，允许开展政策创制与创新，发挥政策试验的功能和作用，尤其在广东、浙江、上海等经济发达地区，或者在社会组织参与社会治理较为成熟的地区，需要大胆进行制度创新，探索社会治理的新途径和新方式。第四，加强行业自律和社会监督管理。在社会组织内部，应该成立独立或半独立的社团管理机构，建立自我约束、自我发展、自我服务的自律机制，形成完整的社会组织自律运行机制，提高自律能力和行业的公信力。社会组织对外要建立公开透明运作监督机制，其运行情况应最大程度对社会进行信息公开，接受更多来自政府和社会的监督，此外，还需要制定公益赞助奖励监督制度，引导企业及公众对社会组织的捐赠，鼓励社会组织自主筹资、自我发展。

（四）步入大数据时代，提升社会组织参与社会治理的服务效能

大数据时代的来临是技术发展的必然，需要做到以下几个方面：第一，转变新技术手段背景下的治理理念，创新社会治理服务，认识到大数据在参与社会治理中的协同治理和效能治理的作用。第二，打造社会组织关系网，实现网络化、智能化的社会组织管理，而且能使各社会组织间相互沟通，共享社会资源，激发社会组织活力。第三，社会组织需要与政府部门和各市场主体实现资源整合，打造大数据平台，打破信息孤岛，完善公共服务的信息开发和沟通渠道，形成多元主体共同参与、共治共享运用大数据开展关联与预测活动，助力政府决策。第四，培养大数据技术人才，承接并能够有效完成政府委托与开发的大数据项目。第五，鼓励社会公众参与。例如，开通社会组织的官方微信公众号、微博或其他网络平台，就社会治理问题与社会公众展开积极的沟通和交流。还可以基于互联网或虚拟社区开展社会治理创新大赛，设立相应奖项，以吸引社会公众积极参与。第六，确保信息资源安全。大数据采集了大量的个人、相关组织的信息，从维护公共安全与个人信息安全的角度出发，政府和社会组织必须防止信息泄露，在促进信息公开的同时，还需要主动承担保护个人隐私权的责任，推动个人信息保护向法治化的发展。