环境史视域下美国国家公园体系生态保护实践及其对我国的启示

□高智艳

（西安外国语大学 旅游学院，陕西 西安 710128）

环境史兴起于20世纪60年代的美国，是历史学领域的分支学科。与传统史学不同，环境史是一门多学科研究，主要关注人与自然的互动关系。作为学术研究领域，国家公园历来是环境史研究的热门话题。国家公园体制是一个国家最高等级的生态保护模式。美国是国家公园体系的创建者和最佳实践者，美国国家公园体系开创了一种出于公众利益而保护性利用自然的生态保护模式，实现了美国国家公园的可持续发展以及人与自然的良性互动，为世界各国自然保护提供了重要示范。从环境史视角探究美国国家公园体系中自然与生态环境的发展变迁，能在很大程度上揭示美国社会人与自然的互动关系，可以为我国自然保护事业提供有益借鉴。

随着2021 年我国设立首批国家公园，我国国家公园建设已经从体制试点阶段迈入发展新阶段，在生态保护修复、管理体制、管理能力等方面取得了一定的成就，为全面推进国家公园体制建设奠定了坚实基础。但是由于我国国家公园建设刚刚起步，仍然面临管理体制不够完善、法律体系不够健全、环境教育体系尚未建立等诸多问题。本文基于美国政府文件与联邦法案等史料与文献，通过梳理美国国家公园体系的发展历程，考察美国国家公园体系生态保护所取得的成就以及存在的问题，并探讨其对我国国家公园生态保护的启示，以期为我国国家公园体制建设提供一些参考。

一、美国国家公园体系的发展历程

国家公园肇始于19 世纪的美国，被誉为美国的“最佳创意”“皇冠上的明珠”。美国国家公园经过一百多年的曲折发展，形成了独具特色的国家公园体系，成为美国国家遗产的集中展现。美国国家公园体系兼容并蓄，包括国家湖滨、河流、海滨、荒野与风景河流、景观大道等自然景观，以及国家历史公园、战场公园、军事公园、纪念地等人文景观，共涵盖20 个保护类型、423 处保护单位、150个相关区域以及无数个自然文化遗产保护项目（见表1）。

美国国家公园体系几乎遍布全国各地，包括华盛顿哥伦比亚特区，总面积达34.4万平方千米，约占国土面积的3.5%。该体系由内政部下属的国家公园局统一管理，实行“国家公园局—地区局—园长”三级管理模式，管理制度层级分明。

美国国家公园体系的建立始于《国家公园管理局组织法》的颁布。1916 年8 月25 日威尔逊总统签署《国家公园管理局组织法》，在内政部设立国家公园管理局（以下简称“公园局”），任命史蒂芬·马瑟为第一任局长，负责管辖17个国家公园和22 个国家保护地的相关事务。第二年公园局获得了国会拨款（约53.3 万美元），由此拉开了国家公园体系建设的序幕。

20 世纪30 年代美国进入新政时期，国家公园体系经历第一次发展高峰。1933年联邦政府进行机构改革，把原属战争部与农业部的国家公园与纪念地全部移交给公园局，国家公园体系保护单位的数量与类型有了根本性的突破。1935年国会颁布《历史遗址法》，把历史古迹与建筑纳入国家公园体系，进一步扩大了国家公园体系的规模。

表1：美国国家公园体系分类一览表

二战结束后，中产阶级成为美国社会主体，开始追求生活品质，使得休闲旅游成为一种时尚，再一次推动国家公园体系快速发展。1942年美国国家公园的游客约600 万人次，1950 年增加到3300万人次，1960年飙升至7200万人次，远远地超出了国家公园的实际接待能力。于是公园局启动了“66 计划”(Mission 66)，从1955 至1965 年投入十亿美元用于国家公园内基础设施建设，国家公园体系迎来第三次发展高潮。

20 世纪七八十年代，美国国家公园体系持续扩大。1978年12月卡特总统依据《古迹法》签署行政命令，在阿拉斯加州新建15处国家纪念地，总面积约23万平方千米。到70 年代末，美国国家公园体系包括48 处国家公园、334 处自然与历史遗迹。1980 年国会颁布《阿拉斯加国家利益土地资源保护法》，把卡特总统建立的国家纪念地更名为国家公园和保护区，还增设了国家野生生物保护区、自然和风景河流、国家森林等保护单位，国家公园体系总面积翻了一番。90 年代区域生态完整性成为国家公园的核心发展目标，美国国家公园体系基本趋于成熟。

进入21 世纪，美国国家公园体系奉行可持续发展原则，继续关注区域生态完整性与生物多样性，逐步把海洋及其他陆地资源纳入保护的范围。同时，重视发挥国家公园的教育功能，不断强化教育软件及硬件设施建设与人员安排，确保为游客提供优质解说服务与环境教育。国家公园还积极与联邦、地区、州以及地方等不同层面的娱乐系统开展合作，以建立服务全国民众的户外娱乐系统。美国国家公园体系逐步成为开展环境教育、提供游憩服务的重要场所。

表2：美国国家公园法律体系

二、美国国家公园体系生态保护的成功经验

随着国家公园体系日益成熟，美国国家公园经历了从消极保护到积极保护、从过度开发到保护性利用的巨大转变，实现了人与自然的良性互动，促进了国家公园的可持续发展。美国国家公园体系生态保护的成功转型主要得益于其健全的法制体系、科学的生态保护理念与成熟的公众参与机制。

（一）健全的法制体系

完备的法制体系是美国国家公园生态保护成功的关键因素。美国国家公园的建立、管理与决策等无一不是以国会立法为基础。目前，美国国家公园体系形成了由基本法、专门法与综合法组成的法律体系（见表2），为国家公园的管理与保护提供了坚实的法律保障。

美国国家公园生态保护主要依据国家公园基本法，包括《国家公园局组织法》《国家公园一般管理法》《国家公园综合管理法》。其中，《国家公园局组织法》宣告了公园局的成立，为国家公园体系的形成与管理政策的建立奠定了制度基础，是美国国家公园体系的“大宪章”。《国家公园一般管理法》及其修正案《红木法》重申了国家公园体系的范围与管理原则，规定公园局对国家公园体系的管理应当顾全美国人民的公共利益，以确保其公共价值和完整性，进一步明确了国家公园生态保护的方向。1998年《国家公园综合管理法》出台后，科学管理成为国家公园发展的主导思想，开启了美国国家公园科学管理的新时代。《历史遗迹法》《国家野生与风景河流法》《特许经营政策法》等专门性立法为国家公园体系中不同类型保护单位的管理提供了法律依据，当然《荒野法》《国家环境政策法》《濒危物种法》等联邦综合法律也对国家公园体系的管理至关重要，间接地推动了国家公园体系的发展与保护。

为了确保国家公园立法的有效实施，公园局还制定了许多部门法规与政策。2017 年颁布的《联邦法规》细化了国家公园基本法内容，对自然与文化资源的合理使用、管理与保护均提出了明确规定，禁止占有、破坏、损害、污损、移走或干扰其自然状态，使得国家公园生态保护有据可依。此外，公园局还建立了“总政策—局长令—政策手册”三级政策体系。第一级指《国家公园管理政策》中的政策条文，提出了国家公园管理的宏观框架、发展方向与决策的制约因素；第二级是“局长令”，在新版《国家公园管理政策》发布之前，用来临时性地公布新政策或政策修订或者概括性地提出公园局发挥职能、开展项目和组织活动应遵守的要求；第三级包括政策手册、参考工具书，以及包括为野外工作和项目实施提供支持的各类文件。国会颁布的国家公园立法、法规与公园局的管理政策，既从宏观层面为国家公园发展指明了方向，也从微观层面为国家公园日常管理提供了具体指导。

（二）科学的生态保护理念

作为一种自然保护模式，美国国家公园自诞生以来就一直充满争议。美国国家公园反映了一种非消耗性利用自然的理念，其核心思想是对国家公园生态系统进行全面保护。美国国家公园具有保护自然资源与提供游憩服务的双重使命，即“保护国家公园中的风景、自然与历史遗产以及野生动植物，并以不损害后代享用的手段和方式，为民众提供愉悦，并保证其完好无损”。国家公园资源管理的终极目标是，对尚未全面了解的资源进行永久的管护，以保护生态系统的完整性与文化历史的原真性。如今，美国国家公园不仅肩负着生态保护的使命，也承担着提供游憩服务、科学研究与环境教育等多种功能。根据《美国国家公园21世纪议程》，美国国家公园体系应该把多样化的景观、地域、人物与历史事件连接起来，凝聚成共同的国家意识。

美国国家公园发展的主导思想是科学管理，国家公园保护的首要标准是其科学价值，而不是风景或者游憩价值。公园局拥有一大批科学家和研究人员，专门从事国家公园相关的科学研究，为国家公园管理提供科学基础。美国国家公园采取生态系统管理方法，以大生态系统为基础进行整体管理与全面保护。例如，公园局以黄石国家公园为核心建立“大黄石生态系统”，包括2个国家公园、6个国家森林、3个国家野生动物保护区、3 个印第安原住民保护区等，总面积约7.28万平方千米。公园局还成立了“大黄石协调委员会”，专门负责管理生态系统相关的事务，有力地保证了黄石国家公园生态系统的完整性。

纵观美国国家公园体系的发展历程，国家公园的保护重心从自然景观价值转向生态系统的完整性，其发展理念也从无序开发走向生态优先。可见，随着美国国家公园体系的逐步完善，国家公园的生态保护理念经历了从人类中心主义思想到生态中心主义思想的彻底转型，从而有效地保护了美国宝贵的自然与文化遗产。

（三）成熟的公众参与机制

公益性是美国国家公园设立的根本宗旨。美国国家公园高度重视多方参与，建立了较为成熟的公众参与机制。公园局下设“伙伴关系与全民参与局”，负责在国家公园、步道、野生和风景河流等场所开展资源保护、户外娱乐以及教育活动等。公园局还与非政府组织、科研机构、企业等建立了长期的合作关系。美国国家公园内志愿者从事的工作几乎涉及国家公园管理的各个方面，是国家公园建设中不可或缺的社会力量，对公园局的管理工作至关重要。

每年约有数十万名志愿者参与国家公园的保护与管理工作。 2015 年来自美国与世界各地的40 多万名志愿者在国家公园中累积服务约700 万小时，为保护美国自然与文化遗产做出了重要的贡献。1969 年《国家公园志愿者法》颁布后，公园局正式启动了国家公园“志愿者服务计划”(Volun⁃teers-In-Parks)，开始面向社会招募并培训志愿者，成为公众参与国家公园建设的开端。2001年公园局发布工作报告《重新思考21 世纪的国家公园》，对未来25年国家公园公众参与制度的发展做出了总体规划。五年后《国家公园管理政策》对公众参与国家公园规划、自然文化资源保护、野生动物保护、教育科研等做出了明确的规定。2016年公园局发布第7号“局长令”，对国家公园志愿者服务计划的实施，包括志愿者的选拔、管理、培训、考核与奖励等进行了细致的解读与说明，为公众参与国家公园管理奠定了良好的基础。公园局要求督导与管理者定期对志愿者的表现进行评价和反馈，以确保志愿服务的质量。通过颁发证书、徽章、积分等激励手段，对志愿者的付出表示认可与感谢。

除了志愿服务制度以外，美国国家公园还建立了慈善捐赠制度。早在1998年，公园局第21号“局长令”就明确了有关国家公园慈善捐款与资金募捐活动的规定，并先后于2006年、2008年进行了两次修订，完善了慈善捐助的相关政策，有助于缓解国家公园保护的资金压力，为国家公园发展提供了重要社会支持。

三、美国国家公园体系生态保护存在的问题

美国国家公园体系的建立推动了国家公园的可持续发展，为美国自然与文化遗产保护做出了重要贡献。但是，美国国家公园自建立以来就一直备受争议，发展历程十分曲折，曾面临过度旅游开发、漠视原住民利益等困境，对园内自然资源与生态环境造成了严重破坏。

（一）过度旅游开发

美国国家公园发展早期一直面临开发与保护的矛盾。19世纪中后期至20 世纪初，国家公园名义上归内政部管辖，但实际上由于内政部没有得到国会拨款，并没有真正地担负起管理国家公园的职责。多数国家公园处于自由放任的状态，植被破坏、森林砍伐、野生动物被猎杀等破坏行为十分普遍，国家公园的管理陷入困境。

《国家公园管理局组织法》把资源保护与旅游开发同时作为公园局的使命，对国家公园的定位模糊不清，在法律层面为国家公园的发展埋下了隐患。美国主流社会主张对荒野自然进行开发与利用，对以建立国家公园的形式保护荒野自然没有兴趣，因此早期国家公园的发展常常受到功利主义利益集团的威胁与挑战。国家公园中自然资源的命运常常掌握在内政部部长、公园局局长、国会议员等政策制定者手中，导致国家公园的管理政策具有较强的主观性与随意性，缺少延续性与科学性，国家公园资源与环境破坏问题日益突出。

美国国家公园体系成立之初，公园局试图把国家公园打造成美国在国际旅游竞争中的重要商标，在红杉树、大峡谷、冰川与雷尼尔山等国家公园内修建了许多乡村风格的建筑，还准许约瑟米蒂和大峡谷国家公园内的特许经营者修建同样风格的豪华宾馆。随着旅游设施的改善，国家公园游客数量急剧上升，逐步成为大众旅游胜地。公园局甚至根据游客喜好区别对待国家公园中的野生动物，对野牛、羚羊、鹿等受游客欢迎的“好动物”进行保护，而对美洲狮、猞猁、山猫、狼等不受游客欢迎或对“好动物”有害的“坏动物”进行大规模灭杀，导致许多野生动物几乎绝迹。这一时期，公园局对国家公园的定位是国家游乐场，“以游客为导向”盲目进行旅游开发，缺乏生态意识。

二战后旅游业发展势头良好，国家公园的游客数量持续增加。“66计划”期间，公园局在国家公园内开展了大规模的基础设施建设，包括维修公路，新建停车场，建设游客中心、露营地、给水系统、电力系统等，损害了国家公园的生物多样性与生态系统完整性。1960 年黄石国家公园内狼、美洲狮等捕食者几乎绝迹，加拿大马鹿泛滥成灾，严重地啃食园内草地，迫使公园局对马鹿进行大量捕杀。直到1964 年《荒野法》颁布后，美国国家公园生态恶化的局势才有所好转。

（二）忽视原住民权益

如何处理国家公园的保护与原住民利益之间的关系是国家公园发展面临的另一个难题。早期国家公园被看作无人居住的荒野，忽视了印第安部落等原住民的存在及利益，对他们进行无情驱逐，剥夺了他们的家园和基本生存权利。美国国家公园的创建与发展是强制驱逐印第安人的结果，更是美国社会白人至上种族观念的历史产物。

黄石地区在成为国家公园之前，一直是印第安部落世世代代繁衍生息的家园。1872年黄石国家公园建立后，来访游客数量日益增长，与园内印第安人的冲突逐渐增多，引起社会的广泛关注。印第安人的传统生活方式，尤其是狩猎与用火行为，不仅对野生动物造成威胁，还容易引发森林火灾，因而遭到强烈抨击。1880 年联邦政府开始实施强制同化印第安人战略，1883 年明令禁止在园内进行娱乐性和生存性狩猎。1894年《莱西法案》进一步把国家公园中狩猎、杀害、损伤或捕获鸟类、野生动物等规定为违法行为，对违法者实施罚款或拘禁等处罚，在法律层面对印第安人进行了彻底驱逐。随着20 世纪中后期旅游业的蓬勃发展，印第安人被打造成旅游吸引物，部分印第安人被允许在黄石公园特定区域内居住。讽刺的是，回归黄石国家公园的印第安人并非早期被驱逐的那些原住民，而是旅游开发商从其他保留地招募来的。

黄石国家公园中印第安人的悲惨遭遇是美国国家公园运动中印第安人命运的缩影。生活在大峡谷、瑞尼尔山、梅萨维尔德等国家公园以及许多国家纪念地的印第安部落都经历过同样的困境。然而，在建立早期国家公园的一系列国会立法中，却找不到关于印第安部落的任何文字记录，他们似乎被彻底遗忘在历史的尘埃中。六七十年代民权运动兴起后，印第安人才奋起抗争，重新获得在部分国家公园内狩猎与祭祀的权利，开始真正地回归国家公园。此后，公园局采取更加人性化的原住民管理政策，承认印第安人在国家公园中的部分权益，但是他们与国家公园的传统联系早已消失殆尽。

四、美国国家公园体系生态保护对我国的启示

自2013 年党的十八届三中全会提出建立国家公园体制以来，我国国家公园体制建设稳步推进。2015 年开始实行国家公园体制试点，2017 年《建立国家公园体制总体方案》出台，2018 年国务院组建国家林业和草原局并加挂国家公园管理局的牌子，明确其管理国家公园等各类自然保护地的职责。2021 年12 月11 日，我国正式设立首批国家公园，总面积约23 万平方千米，超过美国60个国家公园面积之和，有望建成全球最大规模的国家公园体系。但是，我国国家公园建设仅仅走过了8 个年头，管理机制、法律体系与公众参与制度等尚不完备。美国国家公园体系经历了一百多年的发展，在国家公园生态保护方面取得了显著的成就，对我国国家公园建设具有一定参考意义。

（一）完善法律体系，推进生态保护

生态保护是我国国家公园建设的根本目标。《建立国家公园体制总体方案》提出了我国国家公园的三大理念，即“生态保护第一、国家代表性与全民公益性”。我国国家公园建设要统筹发展与保护，坚持把对生态系统、生态过程与生物多样性的保护放在第一位，切实保护生态系统的原真性与完整性。

美国国家公园生态保护的一个显著特点是依法管理。美国国家公园建立了完善的法律法规与管理政策，为其生态保护的顺利开展奠定了坚实基础。随着我国国家公园事业的快速发展，《三江源国家公园条例》《武夷山国家公园条例》等地方性法规相继出台，但是尚未出台全国统一的国家公园立法，法律法规不够健全。依法治国是我国的基本方略，其核心功能在于构建法制秩序，提供法律保障。因此，建立健全法律体系，推进国家公园的法制化与规范化建设是我国国家公园发展的必然趋势。

科学立法是国家公园立法建设的前提。我国国家公园的法制建设，要严格按照中央关于国家公园的总体部署与安排，充分考虑各个国家公园的生态特色、管理现状及发展规划等客观实际。建议颁布《国家公园法》作为国家公园发展的根本大法，进一步明确各级管理部门在国家公园管理、保护、旅游发展、环境教育等不同方面的职责。以《国家公园法》为基础，完善国家公园管理政策与细则，为国家公园生态保护提供法律与制度保障。

（二）优化社会参与机制，实现全民共建

完善社会参与机制是我国国家公园体制建设的重要组成部分。正如清华大学国家公园研究院院长杨锐指出，“国家公园实际上是每一个人的国家公园，也是每一代中国人的国家公园”，国家公园的保护不仅关系到当代人的权益，还关系到子孙后代的权益，每一个人都有参与国家公园建设的权利与义务。

美国国家公园十分重视公众参与，建立了完善的志愿服务机制与慈善捐赠制度，为国家公园管理与保护奠定了社会基础。我国现有的国家公园立法鼓励公众广泛参与国家公园建设，但是没有指出具体的参与方式。虽然《三江源国家公园条例》赋予了公众参与国家公园管理的权利，但是没有从制度层面上做出明确的规定，缺乏可操作性。三江源的牧民多通过生态管护、特许经营等形式参与国家公园建设，由于他们缺乏生态管护专业知识，只能从事一些基础性事务，无法参与国家公园的核心工作，严重限制了参与的有效性与深入性。

推进法制建设是构建公众参与机制的有效手段，因此可以从立法与制度建设两方面采取措施推动公众参与国家公园建设。一方面，在中央层面出台《国家公园志愿服务法》，明确公众参与的渠道、内容与权利等，以确保更多的社会力量顺利参与到国家公园建设中；另一方面，完善志愿者培训与激励机制。针对现有国家公园的生态特色，开展相应的专业培训，鼓励公众、志愿者、环境保护组织、基金会等广泛参与，形成社会力量协同参与国家公园建设的良好局面。例如，美国公园局推行“志愿者通行证”制度（Volunteer Pass），对国家公园志愿者的服务活动进行记录。当服务时间累积达到250小时，就可以获得全年免费参观国家公园的奖励。

除了规范志愿服务外，我国还应重视生活在国家公园及其周边居民的权益。美国国家公园曾对原住民进行强制驱除，对国家公园的生态环境造成了严重破坏。半个世纪以后，他们的关系才得以缓和，从“相互排斥”走向“开放合作”。与美国不同，我国现有的国家公园政策允许当地居民在公园内生活。为了实现国家公园生态保护的根本目标，国家公园的发展要尊重他们的传统文化，把当地居民的地方特色合理融入国家公园的游憩体验中。这样既可以帮助他们树立自信心和文化自豪感，也能为他们提供基本生活保障。当然，也要对园内居民进行一定约束，禁止他们破坏环境或开展对环境产生负面影响的生产活动。

（三）提升科教服务功能，促进全民共享

“全民共享”是我国国家公园建设的主要目标之一，这就意味着我国国家公园具有全民公益性，要为公众提供亲近、了解、欣赏自然的机会。国家公园是我国最高级别的自然保护地，汇聚了我国最重要的生态系统、最独特的自然景观与最多样化的生物物种，蕴含丰富的环境教育资源与生态文化知识，具有开展自然教育的天然优势。在美国，国家公园不仅是进行科学研究的自然实验室，也是开展环境教育的户外教室。美国公园局下设“环境教育与解说部门”，培养专业环境教育教师与解说员，设置多样化的环境教育课程，形成了完备的环境教育体系，在环境教育领域取得了突出成绩。

目前，我国国家公园环境教育体系尚未建立，借鉴美国的成熟经验，结合我国国情与民情，可以从以下方面提升国家公园的科教服务功能。其一，扩大国家公园知名度是提升国家公园环境教育功能的基本前提。虽然我国正式设立了首批国家公园，包括三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林以及武夷山等国家公园，但是多数民众对国家公园的认知十分有限，所以加大对国家公园的宣传是当务之急。充分利用抖音、微信、学习通等民众喜闻乐见的网络平台，以大熊猫、东北虎、长臂猿、梅花鹿、热带雨林等公众熟知且具有代表性的动植物为抓手，通过发布照片、短视频、调查问卷等多种形式宣传国家公园，增进公众对国家公园的了解与关注。其二，在有效保护的基础之上，开展高水平的自然教育。国家公园是国家象征，也是国家认同的重要体现。强调国家公园的精神价值，让国家公园成为公众了解我国自然与文化瑰宝的情感纽带，培养公众对于国家公园的情感认同，可以促使他们主动参与国家公园的建设与保护。建议利用已有的社会宣传和学校教育体系普及环境教育，创新环境教育方式，挖掘优质的环境教育资源与内容，以切实提高公众的环境意识。其三，增强环境解说力量，为公众提供良好的游憩体验。建立国家公园解说人员资格考试制度，选拔接受过生态学、旅游管理、遗产与文化解说、人文地理等领域高等教育的人员，建立专业环境解说队伍，以切实提升公众的游憩体验，进而提高生态保护意识。其四，重视国家公园的科学研究功能。在坚持生态保护第一的前提下，为高校、科研院所、国家公园工作人员等提供科研场所及政策支持，逐步建立研究智库，进一步推动与国家公园发展密切相关领域的研究与探索，为我国国家公园体制与自然保护地体系的建立提供理论指导及学术支撑。

结语

经过一个多世纪的发展与实践，美国国家公园体系实现了生态保护与旅游开发的相对平衡与国家公园的可持续发展，形成了人与自然和谐相处的新格局。美国国家公园体系在生态保护方面的成功经验与存在的问题值得我们辩证的借鉴。现阶段，我国国家公园体制基本框架初步建立，体制建设刚刚起步，促进国家公园可持续发展是我国国家公园建设的重要工作之一。我国国家公园要统筹发展与保护，有序推进立法建设，健全法制保障体系，为生态保护提供法律支撑与制度基础。完善志愿服务与捐赠机制，形成社会力量协同参与国家公园建设的良好局面。在科学保护的前提下，提升国家公园的科研与环境教育功能，培养公众的环保意识与能力，推动国家公园管理朝着更加科学、更加高效的方向发展。有序推进国家公园体制建设必然会全面提升国家公园的生态保护水平，对促进人与自然和谐共生、推进美丽中国建设具有重要意义。