成渝地区双城经济圈公共卫生政策之协同及其路径研究*

龙柯宇 王兰馨

一、引言

成渝地区双城经济圈建设是习近平总书记亲力策划、部署和推进的，是优化我国区域协调发展布局的一项国家战略举措。近年来，在中共中央、国务院的高度重视下，川、渝两地政府联合出台了一系列致力于提升区域内基础设施互通、实现产业发展链条互补、打造产业协作新典范、促进社会民生共建共享共治共同富裕的合作政策，并取得了较为显著的成就；但总而览之却不难看出，两地在公共卫生联动相关政策方面的相关政策仍显不足，政策碎片化特点明显，同时还存在着“政策打架”现象，公共卫生政策服务难以在区域内得到互认与执行，跨区域政策的衔接与适用尚需进一步加强。

《“健康中国2030”规划纲要》提出了新时代的全面健康战略主题，要求进一步完善医学、公共卫生等健康领域，发展和推进国民健康；中共十九届六中全会决议则明确了必须贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推动高质量发展，统筹发展和安全。伴随本轮新冠肺炎疫情的暴发、蔓延以及防控常态化，我国公共卫生治理面临巨大挑战，相关短板暴露无遗：以条块关系为基础的行政管理体制，难以应对综合性、复杂性的突发公共卫生事件；医疗卫生服务资源的有限性以及长期以来政府在公共卫生投入领域“重治疗、轻预防”的行为模式，造成公共卫生政策无法与实际医疗服务进行有机结合、医疗系统与疾控系统相互独立等诸多问题。[1]鉴此，公共卫生治理体系和治理能力的现代化，已然刻不容缓；而公共卫生治理效能的提升又必然仰仗于一系列政策工具的创新、协调和多元化组合。政策工具作为政府于市民社会中发挥职能的关键性因素，具有极强的实践指向性。[2]政策多是致力于解决公共问题而出台的；而当下复合型公共卫生问题的鲜明特点，是强跨界性和强边界模糊性——跨越多个政策领域，指向多个利益主体。因而为应对这些复杂且跨部门、跨行政区划的公共卫生问题，政策协同获得了学术界和实务界越来越多的关注。“政策协同”概念指基于实现共同目标的需求，不同行政主体通过深入合作，进而推动政策一致化和系统化以解决跨域性问题。它与“政府合作”不同，后者所指囊括了包括政策协同在内的多元化合作手段，外延更为宽泛，且其所追求的，是以双赢的方式实现各自的目标而非共同目标；它与政策整合也存在差异性，后者并不囿于部门目标的实现，其着力于达成一个更为综合性的目标，如高质量发展，而政策协同所凸显的是某一特定领域内相关政策的和谐性以及效用最大化，如食品安全防控。[3]因而在公共卫生治理领域，一方面，随着公共卫生事件的区域性乃至全球性发展趋势，势必要求公共卫生政策倾向于更大程度的集中；另一方面，公众、非政府组织等多元社会主体，已越来越多地有序参与到公共卫生政策的制定、实施、监测、评估、变动的全过程，在公共卫生政策呈现出分散性特质。这一政策集中的需求与分散的现状之间的矛盾，使得政策协同变得格外紧迫和必须。

2020年4月22日，为强化卫生健康区域协同与一体化发展，提高区域内卫生健康服务供给水平，推动高质量医疗卫生服务共享，四川省卫健委同重庆市卫健委共同签署了“川渝卫生健康一体化发展合作协议”。

基于此，并以构建系统集成、协调高效的政策协同框架为目的，围绕上述合作协议以及《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，在厘清“公共卫生治理”范畴的基础上，明晰成渝公共卫生政策协同的必要性所在，并探究政策协同的具体实现路径，期能有益于实现成渝地区双城经济圈公共卫生治理领域的合作共赢。

二、“公共卫生治理”的范畴厘定

“公共卫生治理”的范畴随着社会的变迁而一直处于“扩容”状态，其背后所折射出的是公共卫生科学的不断进步，以及人类对于疾病的产生、传播、防控、影响因素等方面认知的不断深化。通说认为，公共卫生治理主要囊括了传染病防治、疫苗接种、公共卫生监管、生态环境保护、遗传学研究、生殖健康保障、烟草控制、健康促进与教育、生化武器管控、职业场所环境保护等诸多议题。[4]此外，世界卫生组织的《国际卫生条例（2005）》还将公共卫生与贸易、人权等作一体考虑而将之纳入了“现代公共卫生治理”范畴。[5]与之相对应，19世纪以后的近现代公共卫生治理模式，也经历了瘴气模式（The Miasma Model）、病原模式（The Agent Model）、行为模式（The Behav⁃ioral Model）和社会—生态模式（The Social-Ecologi⁃cal Model）等四个更迭阶段。[6]

事实上，我们不妨以保障公众健康这一公共卫生治理目标为导向，从疾病发生的原因与疾病治疗的要求两大维度出发，探究政府在这一过程中的可介入点，以此界定“公共卫生治理”的范畴。

（一）公共卫生治理以保障公众健康为目标

在探讨“公共卫生治理”范畴时，我们应该追根溯源，更多地回归到人类作为自然界生物之一的本质上。生存是生物的本能，而健康往往是生存的前提条件。人类对健康的追求贯穿了自身进化的始终，与疾病的共生共存以及抗争是人类进化的源动力之一。个体的能力终归是有限的；而众人拾柴火焰高，结群行为能为群体中每一个体带来更大的利益，从原始社会的部落到现代社会的各种组织形态，历来如此。人们从自然状态到社会状态过程中，通过签订社会契约的方式，将部分权利予以让渡，以此形成了一个共同体，即国家，并利用该共同体对个体权利予以更为有力的保障；而政府作为国家的行政机关，在获得权力的同时也被赋予了保障公民权利的义务。从字面上看，“公共卫生”系指大众健康或者公众健康，其包含了健康的内在价值诉求和公众这一主体维度。健康在一定程度上作为人之尊严的核心要义，对于个体自我提升与发展、在社会上不受歧视并获得平等机会至关重要。也正是因为健康所具有的上述重要价值，健康权正式成为了一项公民基本权利，被写入各国宪法；而政府的职责之一，便是不断提高公共卫生治理能力，以保障公众健康、安全与福祉——这也成为了衡量政府是否作为以及行政绩效高低的重要指标之一。[7]因此，从这个层面出发，政府进行公共卫生治理源于个体对自我健康的追求，其本质是一种义务，且这一义务以保障公众健康为目标，亦如劳伦斯·高斯汀教授所言，面对个体对于健康的希冀，国家唯有建立卫生保健制度与公共卫生治理体系，方能维护文明社会的长治久安。[8]

（二）公共卫生治理关注环境与人本身

公共卫生治理应从个体健康这一微观层面出发，通过向个体提供医疗预防及治疗条件，从而实现宏观层面的绝大多数人的健康。对每一个体而言，疾病产生的原因可以分为外在因素和内在因素；而公共卫生治理正是以这两个维度为指向，关注环境与人本身的存在与发展。

首先，公共卫生治理需要关注环境。环境在现实层面上可以被划分为所谓“自然环境”与“社会环境”，前者主要是指围绕人们周遭的各种自然因素总和，后者则概指人类在生产、生活和社会交往活动中所形成的关系与条件。环境因素作为疾病产生的重要原因，一直以来都为人们所密切关注。通过对自然环境与社会环境的公共卫生治理，达成预防疾病发生和保障公众健康之目标，这是历朝历代政府共同的职责行为，譬如《周礼》中就记载了周王室定期举行“室内消毒”仪式的相关内容。近代以降，早前粗放型经济的高速发展是以对生态环境的严重破坏为代价，其结果便是污水废气的任意排放、对树木无节制的砍伐、过度的开垦等，这使得人类的生存环境变得更为复杂与严峻，全球变暖便是最典型的例证之一。此外，现代国家之间的斗争与冲突，也引发了诸如生化污染、核污染等一系列环境问题，对全人类健康构成了极大威胁。当下，政府针对环境而进行的公共卫生治理，一方面要立足于解决历史遗留问题，另一方面则需防范新生破坏。详言之，政府在公共卫生环境治理中所需关注的问题主要包括：一是自然环境中的自然灾害防治问题（如因地震、洪涝等自然灾害的发生而对公众健康所生之威胁）；二是自然环境中的生态保护问题（如因全球变暖而引发的健康危机、因捕食野生动物而引起的相关疫病）；三是社会环境中的日常生活环境治理（如垃圾处理、污水处理、屠宰场环境监管、食品卫生监管等）；四是社会环境中因现代政治和科技发展所引起的健康危机（如生化武器泄露、核污染等）。

其次，公共卫生治理需要关注人本身。基因与行为是人类疾病产生的内在因素。生物的繁衍行为使得基因通过复制将遗传信息传递给下一代，并最终控制生物基本性状。孟德尔研究发现豌豆性状能有规律地遗传给下一代，开创了遗传学的先河。而沃森和克拉克提出的DNA双螺旋结构模型揭开了基因的神秘面纱，标志着分子生物学的诞生。由此可见，针对基因与疾病的研究是近现代科学发展的产物。现代科技的发展使得人类更为深刻地认识到，决定生物生命现象的最基本因子是基因，疾病的产生与个体基因关系重大。具体到公共卫生治理领域，政府应为基因领域的医学研究提供更多的人力物力支持，积极培养相关专业人才。此外，基因检测技术已日趋成熟；它能为重大疾病的预防和救治提供最为根本的依据；与之相适应，我国部分省市已经开展了将针对重大疾病的基因检测纳入医保报销范畴的试点工作。区别于基因，人的行为是主观可控的。此处所述之行为是狭义的，主要包括人的饮食行为、运动行为、吸烟行为等与个体健康密切相关的行为。在近现代社会，慢性疾病的普遍存在使得人们逐渐意识到自身行为与疾病的发生有着千丝万缕的关系。大量关于个体特定饮食、运动等行为与特定疾病发生的研究涌现，给全社会带来了深远的影响。但这类日常生活行为往往不会造成对他人利益与社会公共利益的侵犯，因此处于政府权力的边界外。基于此，政府应当以倡导代替强制，通过开展全民健康活动、鼓励健康食品产业发展等途径引导公民健康行为的形成。

（三）公共卫生治理回应公共卫生领域的其他衍生问题

基于人权保护与现代法治社会的要求，公共卫生治理在保障公众健康的同时还需回应相关衍生问题；其中，针对人权保护的回应指向相关政策的边界性问题，针对现代法治社会的回应指向相关政策的正当性问题。必须指出的是，因公共卫生治理而产生的衍生问题在常规状态下也是存在的，只是在突发公共卫生状态中会更为显著。下文以此次新冠肺炎疫情为例，讨论政府何以在公共卫生治理过程中回应相关衍生问题。

自2020年初新冠肺炎疫情暴发以来，我国社会整体安全面临了巨大威胁，疫情时常急转直下，此时必然要求政府果断采取紧急措施以维护公共卫生秩序和保障公众健康。人的权利和尊严承载着个体的内在价值，对他人行为和政府权力构成价值约束。但在社会紧急状态下，秩序的恢复成为了政府行为的首要目标，这往往会带来个人权利的克减和牺牲，对人的尊严构成冲击。[9]此次新冠疫情防控中政府所采取的紧急措施对个人权利的限制，主要体现在以下几个方面：一是疫情防控需要在一定程度上限制人身自由，对公民的人身自由权构成了挑战。疫情期间，为有效防控疫情、阻止疫情蔓延，政府对确诊患者、疑似感染人员、归国人员等采取了强制隔离措施；同时，为尽可能减少人员流动，政府对很多小区也采取了封闭式网格化管理。二是疫情防控需要公开相关人员的个人信息，如确诊或疑似人群行动轨迹，这对公民个人的隐私权构成了挑战。三是疫情防控需要限制一定程度的营业自由，对公民营业自由权构成了挑战。疫情之下，政府大规模征用口罩、医用护目镜等医疗卫生用品进行统一调配，电影院、澡堂、网吧、棋牌室等容易引起人员密集的场所未经允许也被禁止营业，这些都事关营业自由权问题。如何平衡公共利益与个人利益，尤其是在维护社会公共利益的前提下，如何实现对个人尊严与权利的最大保障，如何科学界定紧急状态下政府权力的边界问题，这些都成为了政府在进行公共卫生治理时需要回应的因人权所生之衍生问题。

安全的维系不可避免地依赖权力为其想要保护的法益提供保障措施。[10]面对公共卫生突发事件，由于先前的一般规范无法调整极端的危机状况，权力难以遵循已有法律规范而行使，致权力失范现象顿生，这显然会对法律的权威性构成巨大威胁，不符合法治社会的内在价值追求。因此，我们必须完善公共卫生法制体系，推进政府依法行政，建设法治政府，为政府出台相关公共卫生政策提供切实可行的正当性法律依据。

三、成渝地区公共卫生政策之协同的必要性检视

（一）两地须融合发展——既是挑战也是机遇

人类历史是一部长期同病毒与瘟疫作斗争的演进史；疫病与人类将一直共存下去。每一次鼠疫、天花、埃博拉病毒、戈登热、“非典”等大规模疫病的暴发与蔓延，都会对人类群体健康造成最为明显且急迫的威胁，从而促使政府不得不对公共卫生“另眼相看”和高度重视。早期的传染病主要通过战争、通商以及传教士宗教活动等途径得以大规模流行。[11]稍加留意，我们可以发现上述疾病的传播途径离不开两大重要因素，即人口的聚集和人口的流动。而在人口数量大爆发的当今社会，便捷的交通带来了人口的频繁流动，工业化和城市化进程又进一步加剧了人口大集聚与大迁徙。此种客观现状极大地提升了病毒的传播速度和传播能力，使得疫情防控较过往更为艰巨和复杂。

具体到成渝地区双城经济圈，对其公共卫生治理而言，两地融合发展既是机遇也是挑战。一方面，完善交通基础设施、构建一体化综合交通运输体系，一直以来都是成渝双城经济圈建设的重点；而客货运输服务水平的提高，以及区域内产业协作的不断深化，必然会带来区域内人口的大规模流动，这也将会极大地增加传染病的传播风险。此外，成渝地区双城经济圈所具有的对内连接西南、西北，对外沟通东亚、东南亚与南亚的独特地理优势，被赋予了打造内陆开放门户与建设“一带一路”高水平对外交往中心的重要愿景规划，是我国新时代对外开放的重要引擎；而同时，这也为疫病的全球化传播提供了渠道，加大了疫情防控的难度。另一方面，两地融合发展也为提高区域整体公共卫生治理水平提供了机遇。首先，客货运输水平的提高有利于应急物资的快速运输以及医疗人员的及时支援；其二，两地融合发展意味着资金、技术、人员等方面的合作共赢；其三，两地融合发展使得区域内制度性交易成本得以大幅降低，相关行政壁垒、体制机制障碍也会大规模消除。这些由成渝地区双城经济圈建设所带来的利好，为提高区域内公共卫生治理能力奠定了良好基础，两地政府应当把握机遇，回应区域内公共卫生政策协同问题，最终为区域内民众提供更加优质、更加高效、更加便捷的卫生健康服务。

（二）须政、法互衬——政策的灵活性与机动性

政策的灵活性与机动性使其在公共卫生治理中具有不可忽略之重要作用。政策与法律在价值追求上呈现出一致性，在政务领域有着相同的调控事项，两者互衬、传达出执政党的执政理念和社会主流价值观。从某种意义上来说，政策可以被看作是一种以解决社会实践中所存在的问题为目的、但又尚未被整合进法律之中的社会规范形式。当某种政策经过实践检验、并为全社会所普遍接受、且逐步稳定和固化后，它就极有可能被转化为法律。根据政策与法律的关系，一般可以将政策目的划分为两大类：一类是为了指导立法，一类是为了法律实施。但值得注意的是，基于社会主义法治社会的内在要求，法律无可置疑地位于更高位阶，政府所出台的政策不得违反现行成文法的相关规定。

当前我国公共卫生法制体系尚存一定的缺陷与不足，此时，政策大可立足于现实需要，另辟蹊径解决公共卫生治理过程中因法律欠缺而所生之诸多疑难问题。事实上，自中共建党以来，党和政府在公共卫生治理过程中早已充分体悟到政策的独特价值，一贯秉持抵御健康风险、倡导健康行为、构建健康体系的公共卫生政策理念，针对国情、社情、民情进行回应型治理。[12]2016年8月，习近平总书记在“全国卫生与健康大会”上明确提出了“将健康融入所有政策，人民共建共享”的要求，随后出台的《“健康中国2030”规划纲要》更是倡导将“大健康”理念融入公共卫生政策之制定和实施的全过程。同理，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》也将区域内公众健康融入了规划纲要中，提出成渝地区需构建强大的公共卫生服务体系、共同推进体育事业发展、优化医疗资源配置、健全应急联动机制等具体任务指标。

（三）须确立“整体最优”理念——地方“政策冲突”的消解

政策制定者和执行者往往会不可避免地具有“理性经济人”思维模式，他们会基于成本-收益考量对政策的实施效果予以核算和评估；这正如经济学家布坎南所言，政治家和政府官员通常会利用手中的最大权力，追求最大程度的私利。这种“经济自利性”与政策的公共性在价值取向上背道而驰，加之公共卫生资源的稀缺性以及政绩考核的硬性指标，使得地方政府不得不借助行政区划管理所引致的灰色政策空间，出台更利于自身区域发展的系列政策，由此横向府际间的政策博弈现象便滋生。[13]换言之，各级地方政府在很大程度上，都会根据自身利益最大化原则来选择是否需要进行政策领域内的协同合作，其结果要么是积极合作并付诸实践，要么是不合作并消极对抗，要么是态度模棱两可、不置可否。长此以往，囿于地方利益，政府很难形成从“地方政府→区域公共管理共同体→地方政府”的公共卫生治理理念[14]，致区域政策冲突无法消解，跨区域流动的人口与相关资源也难以获得基于共同发展优势而本所应享受的高质量公共卫生政策服务。

随着成渝地区双城经济圈建设国家战略的提出，以重庆、成都为核心的国家级城市群正在逐渐形成，其跨区域的影响力和辐射力日趋加强；在这样的背景下，成、渝两地政府应当以维护和提高区域整体利益为出发点和落脚点，努力构建区域公共政策协同体，促使政府治理趋向帕累托最优。应该说，采取“整体最优”的政策协同治理理念，可以为成渝地区跨区域公共卫生事务治理提供一种行之有效的可行方案，通过纵向和横向一系列的政策协调合作行动，各政策主体在政策改进或完善中也能得以更好地配合和互动。

（四）须协同示范“巴蜀”效应——打造高品质生活宜居区域

高品质生活宜居地是劳有厚得、住有宜居、学有优教、病有良医、老有颐养、弱有共济，能全面体现出新发展理念之区域经济社会发展的一种新载体、新模式。成渝地区作为中华古老文明起源地之一，自古以来都给人以闲适宜居的印象，由此，打造成渝高品质生活宜居地，既是战略目标也是战略任务，既是逻辑起点也是价值回归。而实现成渝地区公共卫生政策协同，提高区域内公共卫生治理能力，必然会对打造高品质生活宜居地产生多方面的正面示范效应：一是有利于吸引消费。一直以来巴蜀慢生活文化都深入人心，对国内外消费者有着强大的吸引力。而区域内通过加强污染跨界协同治理等措施，必然会带来城市景观的优化与城市印象的提升，进一步扩大消费，这也是对习近平总书记所提出的“绿水青山就是金山银山”理念的一种践行。二是有利于吸引人才。首先，为提高区域内公共卫生治理能力，两地必将加大医疗卫生领域的人力和物力投入，出台相应的医疗卫生人才引进政策。其次，借力于成渝地区相对较低的房价、日渐便利的交通等比较优势，必然会吸引众多外来人才在成渝两地就业定居。三是有利于实现产业结构的优化。成、渝两地对公共卫生治理的重视与政策倾斜，必定会带来区域内养老产业、健康食品产业、节能产业的兴起与发展，从而进一步优化相关产业结构，提升产业层次。

四、成渝地区公共卫生政策协同的路径选择

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》指出，“十三五”以来，成渝地区发展迅速，区域内人口规模及经济总量的全国占比不断攀升，呈现出成渝双核发展并带动区域整体高质量发展的良好趋势。但是，我们也应看到成渝地区在城市转型升级、生态环境保护、民生保障等方面的综合竞争力仍与国内发达地区存在着不可小觑的差距。就公共卫生领域而言，应贯彻统筹协同、合作共建的原则，加强两地政策衔接，打造区域公共卫生协同共治新标杆。申言之，成、渝两地应当在公共卫生政策层面共同谋划、统一部署、协同执行、相互“站台”，让区域发展的成果扩大到公共卫生领域并最终惠及人民。

如前文所述，个体疾病的产生是“环境-基因-行为”三者交互作用的结果，为更好地维护和保障人的生命健康权，政府须从疾病预防与救治两个层面入手，在生态保护、自然灾害防治、社会环境治理、基因研究、行为引导等多重维度同时发力。基于此，政府应当明确成渝地区公共卫生政策协同的重点合作领域和路径导向。本文认为，应推动川、渝两地在如下领域的务实合作，并力争以最快速度取得政策协同的新成果：携手保护长江上游生态、联合治理区域污染与解决城市内涝问题，共同探索城市垃圾分类，共商城市风貌管理，协同完善抗震、防洪、排涝、消防等安全设施，健全重大突发公共卫生事件医疗救治体系，扶持健康食品产业、养老产业等相关产业发展、联合举办各类体育赛事，等等，此外还须牢牢把握川、渝两地公共卫生政策协同的具体实现路径，其主要集中在如下几个方面：

（一）“先急后缓”，完善联防联控常态机制

新冠肺炎疫情的暴发以及当前疫情的常态化趋势，都呼唤政府提高针对突发公共卫生事件的应急能力。成渝地区公共卫生政策协同应遵循“先急后缓”的原则，完善联防联控常态机制，解决对公众健康最为急迫且直观的威胁。具体而言，一是增强早期监测预警能力。应构建成渝地区突发公共事件大数据应急协同系统，促进信息共享，为可能出现的区域化突发公共事件提前预警和评估。[15]二是健全针对重大突发公共卫生事件的医疗救治体系，推动医院传染病区常态化建设，探索区域内医院和社区诊所的分流合作机制，建设省级和市地级重大疫情救治基地。三是加强跨区域应急治理协作制度化建设，根据地理与产业分布等相关因素，落实成渝地区求助方与救援方点对点突发公共卫生救援机制。当求助方进入紧急状态后，该地区应急管理机构应迅速发布需要援助的应急资源清单，救援方应迅速响应，以此最大限度地提升应急物质保障效率。四是打破权力结构碎片化的陋习，建立区域间公共卫生治理成本分摊机制和成果共享机制。要以国家财政为后盾力量，探索新型补偿赔偿机制，提升各方相互支持、相互救援的主动性和积极性，形成应急协作援助长效机制。五是构建能够真正达成公共卫生政策协同的实体性治理平台。跨区域公共卫生政策事关不同地方政府利益，协调起来极为困难。此时有必要考虑在合作框架内建立一个共同的实体化的功能平台，由政策协同领导小组予以管理运营，通过举行定期和临时的协调会议，对区域内的政府行为进行有效监督，并对不遵守集体决议的政府行为予以相应惩戒，务必将责任主体落实到位，以此推动横向间政府事权关系的调整。

（二）善用大数据，打造智慧型政府

科技是推动社会变革与发展的重要动力，互联网的兴起与大数据、云计算、AI技术的革新为公共卫生政策协同提供了便利。通过数据互联实现信息与资源的共享，带来公共卫生合作的简化与深化，实现卫生健康治理创新，这是时代赋予我们的红利。正如《成渝地区双城经济圈规划纲要》中提出，成渝地区应当积极拓展数字化应用，推动政务数据资源共享与政务数字化管理，最终构筑全民畅享的数字生活。至于在公共卫生政策协同领域，一是就生态环境保护而言，应建立成渝地区水质信息、空气质量信息、固体废物信息、传染病信息等信息共享和异常响应机制；二是就突发公共卫生事件而言，成渝地区应合作共建应急信息共享与行动整合平台，以数据的共享互通实现对突发公共卫生事件的预防与处置[16]；三是就提高成渝地区医疗服务水平而言，应充分利用医疗大数据实现区域内医保互通、检验报告互认，建立公共卫生领域人才库、加强两地在公共卫生领域的学术交流。值得一提的是，由于数据信息具有虚拟性、私密性等特性，应注重建立大数据存储灾备系统并注意数据获得与使用过程中的合法性问题。

（三）因地制宜，实现公共卫生的异质化治理

在探索成渝地区双城经济圈公共卫生政策协同时，应充分考虑到区域内不同地区发展差距及城乡发展差距较大的客观事实，因地制宜进行公共卫生治理。例如在进行城市风貌管理时，大多数城市应以美观、创意、凸显城市印象、建设公园城市等为目标，而大多数乡村则应以美观、整洁等为目标；在进行传染病防治时，应注重分级建设城市传染病防治体系，要求地级市实现传染病医院全覆盖，对于县级市则宜将目标设定为实现医院感染科及独立传染病区全覆盖；在推进实现全民健康时，大城市应积极推动设立高水平运动训练基地、大规模健身活动中心、大型体育公园，而针对乡村则宜推动乡镇村民文化活动中心建设、保障体育基础设施齐备。总而言之，成、渝两地应因地制宜，发掘不同发展水平区域间存在的不同协同点，实现公共卫生政策的多层次协同。

（四）试点先行，经实践检验后再推广

实践是检验真理的唯一标准。成渝地区双城经济圈公共卫生政策协同也应按照先行先试、总结经验、推广复制的思路，结合试点地区效果反馈，再进行尝试性推广。例如，进行乡村公共卫生治理试点：进行乡村数字化公共卫生治理，完善乡村应急避难场所布局，推动乡村抗震、防洪、消防等安全设施建设，健全乡村医疗卫生服务体系。又如，建立毗邻地区公共卫生治理高度一体化协同试点：推动试点区污水处理设施共建共享，固体废物处理设施共建共享、文化体育设施共建共享、按可达性统筹120、110等服务范围及合作建立医疗服务机构、养老服务机构。再如，推行突发公共卫生事件点对点救援试点：探索构建试点求助地与救援地预防准备、响应启动、请求援助、沟通对接、资源调配等相关机制，实现试点两地跨区域应急治理协作。综上，唯有上述试点内容的科学性、可行性和可靠性在经过实践的充分证明后，才能在成渝地区大面积予以推广。

（五）整合毗邻地区公共卫生资源，构建协同化参与式公共卫生体系

基于疾病的负外部性和健康的正外部性，必须打破卫生资源的条块化分割和链条式分布，强调区域共同体理念，以区域共建为立足点，以提升健康服务质量为目标导向，辅之以跨域公共卫生政策协同，促进区域内公共卫生资源的合理配置与互惠互享。[17]成渝毗邻地区公共卫生政策的深度协同有着天然的地理优势，加之经济区与行政区的适度分离，符合一体化发展战略的要求，能够发挥地缘优势，促进区域发展，缩小区域差异，提高区域内公共卫生治理能力。对毗邻地区进行高度一体化协同探索，有利于推动毗邻地区形成科学的公共卫生服务体系，提高区域内公共卫生服务质量，满足区域内群众多层次、多样化、多变性的公共卫生服务需求。

早前出台的《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》，要求川、渝两地政府合作推动建立成渝中部、川南渝西、川渝东北协同发展平台。依照该方案的相关要求，在公共卫生协同治理领域有如下几个方面的工作是亟待完成的：首先，针对毗邻地区生态保护问题，应当探索建立统一的生态环境保护制度规范，其内容应涵盖区域环境准入政策、长江经济带发展负面清单、污染物排放标准、跨区域生态环境保护联合执法、突发环境事件协作处置机制、生态综合补偿机制等；其二，针对毗邻地区居民公共卫生服务问题，应当积极推动实现公共卫生服务信息共联共享，消除区域内社保、医保结算障碍，实现其协同互认和无障碍移接续；其三，针对毗邻地区公共卫生治理财政投入问题，应当努力构建区域内公共卫生治理成本分担与利益共享机制，建立财政协同投入机制；其四，针对毗邻地区公共卫生政策协同的全民参与问题，应当以个体健康行为和家庭网络为最小半径，以社区健康服务和社群网络为中观界面，以政府健康工作和政策网络为着力点，构建全民参与、上下联动的公共卫生政策互动网络。

（六）带动产业发展，实现与经济的良性互动

成渝地区双层经济圈公共卫生政策的协同，在带来区域内公共卫生治理能力提高的同时，也应实现其与经济的良性互动，推动公共卫生应急产业、养老产业、新能源产业、健康食品产业等相关产业的发展。以公共卫生应急产业为例，它主要是为预防和应对突发性公共卫生事件而提供相应之公共卫生产品及服务。出于公共卫生产品及服务的公益性、供给时效性、非竞争性、非排他性等特征，其保障机制不能仅仅依靠市场运行机制进行资源配置与调节。政府往往会针对此类产业出台相应的扶持政策，通过税收优惠、创建园区平台、驱动产业簇群、支持关键核心技术攻关等举措来引导和激励相关企业发展。[18]伴随成、渝两地公共卫生政策的协同程度不断加深，必然要求完善公共卫生应急体系，健全公共卫生产品供给链，提高公共卫生服务供给水平，这就为应急医疗产业、公共卫生保障产业、大健康服务产业、智慧健康生活产业等应急产业提供了良好的发展机遇。

五、结语

健康是个体生存与发展的最基础条件，也是整个社会不断进步的关键一环，更是国家富强昌盛的重要衡量指标。在公共卫生体系中，健康产出与健康福利都是在各种政策的协同配合之下得以达成的。后疫情时代背景下，成渝地区公共卫生政策协同应坚守差异化协同的原则，针对实际所存在的问题就事论事，防范落入大而泛的套路。该区域内的各政策主体应该在政策制定、政策运行及反馈过程中真正做到有商有量、相互协作、联合办事，形成一套互动、互鉴、互议、互利的有机行为规范和规则，致力于打破行政分割的局限，促进区域公共卫生治理布局的协同。

此外，必须明晰不同区域政府间的职权和责任，精准把握政策协同目标。首先，权责关系是公共卫生政策协同过程中各主体的行动依据，模糊性和易混淆性的政策文本表达会对权责关系的落实造成毁灭性打击。其次，相关政策主体只有准确把握和理解经济社会发展现状，不断探寻政策契合点，扩大政策协同的深度和广度，才能在政策协同过程中对政策长期与短期目标之间的关系予以清醒认识。

最后，还应注意完善公共卫生政策协同的评估和反馈，提升政策协同的连贯性。应构建动态的公共卫生政策评价体系，采用政策文本量化、模拟仿真等多种实验方法，就政策协同实施状况进行实证分析，并以此作为政策改良的重要依据。与此同时，也要建立具有针对性的政策协同绩效考核机制，倒逼在政策制定过程中加强沟通协作，共同制定区域协同发展政策。唯有如此，成渝地区公共卫生政策协同才能为推进国家治理体系和治理能力现代化、推动人的全面发展和全体人民共同富裕添砖加瓦。