经济新常态下 油气管道项目投融资方式的风险规避

吕政伟 仇安

摘 要：伴随着经济增长由要素驱动向创新驱动的新常态，油气管道项目投融资活动的市场化趋势决定了其对于投融资模式优化的要求。本文旨在油气管道投融资市场化要求的前提下，梳理几种常见的管道项目投融资模式及其存在的风险，并提出相应的解决对策，缓解项目参与者之间的信息不对称的固有弊端，实现项目建设的良好收益。

关键词：经济新常态;油气管道项目;投融资模式、风险规避

2014年5月，在河南考察时指出，我国处于重要战略机遇期，从我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略平常心[1]。 旧常态无法维持，高投资高增速一去不复返，中国经济发展进入了新常态，社会投资结构形式和投资方式发生转变，机遇和压力随之而来。而基础设施缺口依然巨大，同时人口红利正逐步消失，政府面临巨大的资金压力。在新常态背景下，国务院颁布《关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）[2]，鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海液化天然气（LNG）接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，控股建设油气管网支线、原油和成品油商业储备库。以提高产业效率、优化结构调整为目标，减少政府在基础设施建设中的投入，努力实现投资主体多元化，建立市场竞争机制，提高基础设施项目绩效，降低社会成本服务价格，提升公共服务质量，以政府与社会资本的合作为工作重点，为各级地方政府在新常态下优化投资指明方向，也为民间资本进入基础设施领域畅通了渠道。

一、油气管道投融资特点

2017年5月，国家发改委和国家能源局发布了《中长期管网发展规划》，其中提到，到2025年，全国油气管网规模达到24万公里，其中原油、成品油、天然气管道里程分别为3.7、4、16.3万公里，网络覆盖进一步扩大，结构更加优化，储运能力大幅提升，全国省区市成品油、天然气主干管网将全部连通。国家管网于2019年12月成立，主要从事油气干线管网及储气调峰等基础设施的投资建设和运营，负责干线管网互联互通和与社会管道联通，以及全国油气管网的运行调度。国家管网公司的实质运行，打破了石油天然气从开采、到运输、再到销售各个环节，几乎都是由一家企业完成的传统格局，管道运输作为上下游联通的中间环节，社会化、市场化趋势更加明显，我国的油气管道建设和优化运行也将迈上新的台阶。

（一）我国油气管道建设运营现状

目前，我国的石油资源的运输系统包括铁路、公路、海运、河运、航空，但是对于石油和天然气输送方式来说，管道运输有其优势所在。首先，管道运输占地面积最小，几乎不受地形限制，故永久性占用的土地只有铁路的 1/9，公路的 1/40。 同时，管道较少受地形、坡度与气候的限制，易取捷径而缩短运输里程，有利于缩短建设周期。外界环境对其影响小，同时管道运输的密封性和安全性较其他更稳定，可以保证油气运输的连续性和可持性。 其次，环保效果好，长期状态下不会对周围环境产生不利影响;额外支出少，不发生包装费、装载费、延滞费等额外费用。第三，管道运输较其他运输方式损耗最小，在一些外界环境不利的条件下，管道运输方式可以不受恶劣条件的影响，成本低，运输过程更安全稳定。总体上看，我国油气管道运输仍处于起步和发展阶段，还未完全形成全国性的油气管网，与国民经济和石油工业自身发展的需要还不相称。与发达国家相比，差距主要表现在管道总量少、管输量低、介质单一、工艺落后、管理不善等方面。而且， 很多管道还不同程度上存在着设备老化、可靠性差、难以联网、技术与管理水平不高等问题。

（二）油气管道投融资的市场化

在一些管道建设较发达国家，已具备了完善的油气管道网系统，把管道的建设和运营列为基础设施建设当中，政府部门进行统一规划，项目的建设和运行有第三方承担，实现市场化运作模式。当前，我国油气管道建设的资金来源，主要还是企业自筹资金和国内外银行贷款。其中，大部分是企业自筹资金，少部分为商业银行贷款。相对于高涨的管道建设投资需求，企业自筹资金已明显不足，而银行贷款也难以弥补巨大的资金缺口。原因在于我国油气管道建设的融资渠道狭窄、融资方式单一，银行贷款几乎成了油气管道项目外源融资的惟一方式。油气管道建设资金依赖于银行，使风险过多地集中于银行，而银行出于安全性、流动性、 盈利性的考虑，难免会产生“惜贷”、“惧贷”现象。[3]因而，需要开辟新的融资渠道，构建适合社会主义市场经济体制要求的、油气管道建设的产业投融资体系。新形势下的产业投融资体系，应兼有银行贷款、项目融资、产业投资基金、企业债券融资等多种融资手段，为油气管道建设提供充裕的资金，并在实践中使这种投融资体系不断向合理化、高级化的方向发展与完善。

一般而言，油气管道项目投资具有投资额大、回收期长的特性。油气管道开始投资建设的几年里，需要投入大量的资金，但是建设完成后，持续的运作资本较低，并可在运营期内产生稳定的、可观的现金流。如何实现油气管道项目资金的近期与远期动态平衡与良性运转，以及提高現金管理效率和降低项目总成本，是选择融资模式时首先需要考虑的问题。根据各种融资模式的特点和油气管道项目的实际情况，除银行贷款外，我国油气管道建设的融资活动可选择以特许经营的方式引入非国有的其他投资人投资。典型的基础设施特许经营方BOT，TOT，ABS等方式。

二.油气管道投融资模式

（一）BOT方式，即建设—经营—转让

建设（build）—经营（operate）—转让（transfer）方式是目前各国运用最多的方式，其主要特征是利用资产进行融资，项目业主在提供一种特许权协议的基础上，将基础设施项目的开发和经营权交给国内公司或国外公司，使其成为项目的投资者和经营者并安排该项目的融资、承担相应的项目风险，在项目建设期和投产后的一定时间内，其经营权属于这些国内公司和国外公司，并由其组成的项目公司负责该项目的运营。债权人对项目发起人的其他资产没有追索权或仅有有限追索权。建成项目投入使用后所产生的现金流量成为偿还贷款和提供投资回报的唯一来源。在特许经营期满后，项目实施无偿地转让给项目业主。这是一种不改变项目所有权性质的投资方式或融资方式，常为各级政府所采用，适用于投资额大、建设周期长、回收期见效慢的项目。经过十多年的实践和运用，BOT融资方式在世界各国的大型基础设施建设中得到了非常广泛的应 用，同样也可在我国油气管道的建设中加以利用。

（二）TOT方式，即转让—经营—转让

TOT项目融资方式是一种建立在BOT融资方式之上的融资方式创新。一般做法是业主（政府或企业）把已经投产运行的项目（公路、桥梁、电站等）在一定期限内移交（T）给投资者经营（O），以项目在未来若干年内（该期限）的现金流量为标的，一次性地从投资者那里获得一笔资金，用于开发建设新的项目;而投资者在约定期限内拥有项目的经营权，通过该项资产取得的现金流量收回全部投资和合理回报后，再把原来项目移交（T）回业主。在我国的油气管道建设中，采用TOT融资方式，可以积极盘活资产，只涉及经营权的转让，不存在产权、股权问题。并且，与BOT方式相比，在同样具备上述BOT融资方式优势前提下， 还具有风险小、筹资成本低、易于实施的优势。由于TOT具有相对于BOT的优势，油气管道项目在具备TOT融资所需的基本条件下，应考虑采用TOT融资方式。在实际操作中，可用现有的油气管道项目或管道的某个路段作为转让标的，来筹集资金进行新项目和新路段的油气管道建设。这种“以项目建项目”，“以项目养项目”的新型融资方式，有助于为我国的油气管道建设带来新的生机和活力。

（三）ABS方式，即资产证券化

它是以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。其目的在于把原先信用等级较低的项目，利用提高信用等级的方式，使其有资格进入国际高档债券市场。并利用该市场信用等级高，债券安全和流动性高，证券利率低的特点，大幅度降低发行债券、筹集资金的成本。ABs融资方式能够以较低的资金成本筹集到期限较长、规模较大的项目建设资金，因而对于投资规模大、周期长、资金回报慢的基础设施项目来说，是一种较为理想的融资方式。相对于BOT方式，在油气管道项目融资中采用ABS方式，具有降低投资者的投资风险、降低融资成本、投资主体更加分散等特点，比较适合像油气管道项目这样的大规模的资金筹集。

三.油气管道投融资方式的风险规避

BOT方式在我国基础设施建设领域以及油气管道项目运作方面已经积累了不少成功经验，TOT和ABS方式也是在BOT方式的基础上开始发展和实践的，由于篇幅有限，下面仅对BOT方式进行阐述。

（一）BOT项目融资方式面临的风险

BOT项目融资中的风险是指在BOT项目融资的准备、实施、移交三个阶段中，损失发生的不确定性，是一种潜在的危险因素。任何BOT项目融资，绝对万无一失的情况是不存在的，事实情况是风险无处不在、无时不有。因此，在项目过程中有效的风险识别和管理成为整个项目成功的前提。以项目发起人和项目公司对风险能否控制为标准，可将风险划分为非系统风险和系统风险。

非系统风险主要包括不可抗力风险、社会风险、政策及法律风险，其中不可抗力风险包括自然风险，如地震、洪水、台风、海啸、雷击、火山爆发以及其他意外事故等引起的风险;社会风险，如战争、罢工、革命、内乱、政变、恐怖袭击等。政策及法律风险是由于土地管理法、稅法、劳动法、环保法等法律法规的变化以及其他政府宏观经济政策的变化而导致的风险。

系统风险是BOT项目融资中参与各方可以自行控制和处理的风险，对其管理主要是通过项目参与各方相互之间的约束和制约来完成的，各方通过反复协商谈判，达成各种内部协议。主要包括融资风险、市场风险、技术及完工风险、运营维护风险和环境风险等。

（二）BOT项目的风险规避

对于大型的BOT项目，可以通过投保规避此类风险，另外，在项目合同中，政府和项目公司还应约定该风险的分担方式。对于政策及法律风险的规避，可以在谈判中获得政府的某些特许以部分抵消。工程融资是BOT项目贯穿始终的一个重要内容，融资技巧对项目费用大小影响较大。首先，工程过程中分步投入的资金应分步投入，否则大大增加融资成本;其次，在约定产品价格时应预期利率和通胀的波动对成本的影响。若是从国外引入外资的BOT项目，应考虑货币兑换问题和汇率的预期。由于BOT项目实施比较复杂，面临的各种风险十分巨大，因此，需要在合理的风险分配基础上，完善风险管理制度。一般风险的合理分配原则是：承担风险与获得回报相一致，风险由最具有控制力的一方承担。

（三）BOT模式油气管道项目风险管理建议

1.完善相关法律制度。

加快并完善 BOT 融资方式配套的法律制度，以及相应税收优惠政策，保障政府部门、国有企业和私营企业的职责与义务，风险管理的相应制度体制，保障公私两个组织的利益。从目前 BOT 实施的实际情况来看，工作机制和管理规范有待进一步完善和普及。在油气管道中实施BOT融资模式，因投资资本规模大，投资回报周期长，项目中存在的风险因素较多，未来收益的不确定性较大。因此，需要有相应的法律法规作保障，保障政府和社会资本两者间的利益平衡关系。BOT 推广初期，在体制不完善的资本市场中，更需要保障其中私营部门的利益，提供吸引私营企业的政策条件。

2.建立合理的风险分担机制

BOT 融资项目中，经多方参与主体间构建有效的风险分担机制，协调利益分 配。政府授权社会资本企业特许经营权，双方需要就合同条款的合作事项充分协商，特别是对利益分配等问题达成一致，避免在合同生效执行过程中，因参与者间利益分配不均导致不利的风险问题。在项目中建立最符合参与主体需求的分担方案和利益分配规则，均衡各方收益，促进 PPP项目双方的积极合作源动力。对于一般的风险分担原则，项目设计、财务、建设和运营风险由社会资本承担， 法律、政策上的制度风险、以及最低需求风险由政府部门承担，自然灾害等不可 抗力的风险由双方共同承担。同时，风险管理方案的有效实施，需要政府部门和 私营部门达成并签订特许经营合作协议，约束双方各自行为，并在合同中增加“当市场需求不如预期时，政府需要按照最低需求付费”条款。

3.加强信息披露

BOT合作模式的前提是双方信息公开，政府和社会资本相互了解，根据项目中各个参与主体特征，项目所处环境的影响因素，参与主体各方所承担的风险、以及承担风险的能力信息需要全部公开，做出合理的项目风险管理方案。特别是在国有企业参与融资的项目中，因为社会资本中存在公共资源，不论是政府投入还是社会资本投入，公众更需要有知情权和监督权。项目运行中，构造完善的信息交流体系，相互督办、政府披露等信息交流渠道。

随着国内新一轮油气管道建设高峰即将到来，更多的社会资本和民间资本参与项目建设与运营成为了必然趋势，更多不确定风险的增加对于油气管道项目建设单位提出了更高挑战。因此，作为油气管道项目的决策者和管理者应及时把握政府最新政策，学习全球先进管理理念，选择适合的融资方式，最大程度识别和规避风险，才能实现企业最大价值，进而促进我国油气管道建设事业的健康发展。

参考文献：

[1]习近平.河南考察讲话.央广网.2016.12.16.

[2]《关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）.

[3]朱喜龙.油气管道投融资管理研究[M].2006（3）： 52.