农村养老何处去

■文／冯文猛

每年的全国两会，养老问题都备受关注。今年，老年就业、农村养老、适老化则成为高频词汇。其中，农村养老这个“老大难”问题引来多位全国人大代表发声：完善农村居家养老服务法规政策体系，建立多元多层筹资机制，建立长期照护保险制度；推动社会力量、慈善组织参与农村困难老年人的养老服务建设，建立统一的困难老人福利待遇清单，包括社会救助、社会保险、社会福利等内容，同时进一步提高农村地区补助标准，提升困难老人基本生活保障水平。

尽快推动农村老龄工作进步，解决农村老年人和家庭的养老问题，成为当前和今后一段时期内我国养老事业发展中的一项核心议题。

农村人口老龄化，比我们以为的更严重

自2000 年进入老龄化社会以来，我国农村同城镇之间在人口老龄化程度以及养老工作推进中的差异日趋明显，农村养老面临的形势更为严峻。2000年第五次人口普查时，中国城乡人口老龄化比例接近，乡村人口中60 岁及以上老年人的比重高出城镇地区1.21个百分点。2010 年第六次人口普查时，城乡60 岁及以上老年人口占比差距扩大到3.29 个百分点。2020 年第七次人口普查时，这一比例进一步扩大至7.99个百分点。持续40 年的大规模人口城乡流动，使得乡村的人口老龄化程度越来越高出城镇，2020 年第七次人口普查时，60 岁及以上老年人口在乡村中所占比重达到23.81%。

在老龄化程度城乡差距日渐拉大的同时，老年人口数量的城乡分布出现了逆转：2000 年，城镇老年人口4438 万人，乡村老年人口8792 万人，乡村比城镇老年人口多4354 万人。2010 年，城镇老年人口7781 万人，乡村老年人口10099 万人，乡村比城镇老年人口多2318 万人。但到2020 年第七次人口普查时，城镇老年人口增至14269 万人，农村老年人口为12138 万人，乡村比城镇老年人口少2131 万人。依此类推，到2025 年之前，我国老年人口未来增加量的大部分仍然在城镇，城乡间老年人口绝对数量的差异将进一步扩大。未来乡村进行养老规划设计时，须充分考虑到这一趋势变化。

由于第七次人口普查详细数据尚未公布，基于2000 年第五次人口普查和2010 年第六次人口普查的详细数据进行估计，农村地区60 岁及以上的老年人口总量将在2025年达到1.62亿人，2035 年达到2.09 亿人，2050 年达到2.31 亿人。60 岁及以上老年人口在农村总人口中的占比，将在2025 年达到27.63%，2035 年达到43.51%，2050 年达到68.67%。换言之，到2050 年，我国农村地区人口中的近7 成将是60 岁及以上的老年人口。

青壮年成员的外流，在推升农村整体人口老龄化程度的同时，严重削弱了农村家庭的养老支持功能。国务院发展研究中心近些年实施的一系列中国民生调查显示，农村老年人依靠子女照料生活的比例不到4 成，有超过6 成的老年人无法依靠子女获得生活照料，须从社会中寻求专业化的养老服务支持。

未来一段时期，我国快速城镇化的发展带来的农村人口外流将进一步延续，农村面临的养老压力也将持续增强。近些年，几乎整村皆老人的现象在一些地区开始出现，这些村庄的老年人在获取养老照料支持方面正变得越来越困难。随着青壮年人口进一步外流，未来这一现象将极有可能在农村进一步扩展。农村地区尽快构建起专业化、社会化的养老服务体系十分重要。

从特困到普惠，农村养老服务能力不足

目前，我国大部分农村地区的养老实施的是针对特困人员的救助供养模式，通过在县（区）的福利院、乡镇所在地的敬老院（养老院）、村庄的幸福院三级体系，对县域内以“五保”和“三无”老人为核心的部分特困老年人实施集中供养或分散供养。这一体系源于计划经济时期，但随经济社会环境变化，当前正面临着以下4 个方面的突出问题。

视觉中国

一是对象范围过窄。20 世纪50 年代，农村养老的基本模式是绝大多数老人依靠家庭养老，仅“五保户”由集体进行供养，纳入社会养老保障对象范围。经过近70 年的发展，随着农村老年人数量不断增加，家庭规模持续缩小且青壮年成员长期在外，这一模式建立的条件已不复存在。除“五保户”外，普通家庭的老年人也迫切需要被纳入社会养老服务的对象范围中。

二是机构数量不足。目前，我国有2800 多个县（区），3 万多个乡镇，60多万个行政村。但截至2020 年年末，全国社会福利院为1524 个，特困人员救助供养机构1.7 万个，农村社区养老服务机构和设施20.8万个。在不少地区，还存在县（区）没有福利院、乡镇没有敬老院（养老院）的情况。在行政村中，有幸福院的比例也只占到小部分。

三是服务能力低下。大部分乡镇的敬老院（养老院）为上世纪所建，普遍存在设施老旧、适老化不足等问题。除少数县（区）的福利院外，大部分县域内的养老机构所提供的服务仅限于简单的吃住，服务内容匮乏，服务质量不高。

四是医疗服务缺失。因健康素养更低、不良生活习惯多发、健康管理更加缺乏等因素影响，农村老年人的健康状况更差。以心血管疾病为例，近些年城市心血管疾病上升趋势趋于平缓，但农村仍在快速上升，自2009 年开始，农村的心血管疾病死亡率一直高于城市。虽然健康服务需求巨大，但目前农村的养老机构普遍缺乏提供医疗服务的能力。一些地区开始出现乡镇卫生院托管乡镇养老院、医疗机构赴养老院进行巡诊、养老机构内设医疗机构、养老机构开设就医绿色通道等多种医养结合的探索，取得了一些成效。但整体上，绝大多数的农村养老机构仍不具备提供医疗服务的能力，县域内的医疗服务和养老服务依然处于“两张皮”的状态。在一些地区，因服务欠缺，养老机构担心引发意外，甚至存在当养老机构中的老年人身体状况恶化时被变相强行驱离的现象。

从机构到居家，农村养老也须面面俱到

老年人口众多，决定了农村养老服务体系建设需要坚持居家为基础、村庄为依托、机构为补充的原则。福利院、敬老院、幸福院等养老机构主要面向失能、半失能等无法依靠家庭完成养老的少数老年人，绝大多数老年人则需要在家中获取所需的养老服务。人口居住分散，机构养老有所发展、居家养老几乎尚未起步的现状，决定了农村养老服务建设需要充分发挥好养老机构的“点”的作用，从做强各点到以点带面，采用分阶段推进方式，确定关键模式。

农村养老服务体系建设可以分为两个阶段。第一阶段，2022 年到2025年，着力提升养老机构服务能力。推进县（区）福利院、乡镇敬老院和农村幸福院三级养老服务机构的硬件和软件建设，夯实面向“五保”“三无”等重点群体的服务能力，探索养老机构服务对象扩展至更多老年人，着力培育机构服务和上门服务所需的两类专业人才，积极探索养老机构面向居家老人提供上门服务的模式。第二阶段，2026 年到2030 年，大力推进居家养老服务发展。充分发挥养老机构在技术和高层次人才方面的引领和支撑作用，推进专业化居家养老服务队伍建设，推动居家养老服务在农村逐步普及。

发展农村养老服务的关键是聚焦两个联合体建设。第一个是县域养老联合体。以县域为单位，将县（区）的社会福利院、乡镇所在地的养老院（敬老院）、行政村的幸福院这三类机构作为一个整体，规模化推动农村养老机构服务的专业化发展和效率化经营。近些年，一些地区已出现将县域养老服务整体打包，通过竞标方式交由专业化养老集团经营等做法。可以对既有做法进行总结，因地制宜推进不同类型的养老联合体构建。

第二个是养老机构同医疗机构合作建立的医养联合体。对近些年农村地区出现的各类医养结合做法进行总结，确定养老机构中的核心医疗服务内容，以松散型和紧密型两种模式为切入口，启动不同类型的乡村医养联合体建设：松散型医养联合体，突出养老机构和医疗机构之间的平等协作；紧密型医养联合体，更侧重医疗机构对养老机构进行托管。同时，发挥基层医疗卫生机构已经普及的优势，以乡镇卫生院和村卫生室为抓手，做好农村地区老年人的慢病管理，通过以医托养，夯实农村基层为老服务的网底。

发掘农村自身的优势条件对解决农村的养老问题至关重要。相比城镇，农村在养老土地和场所获取上更加容易，更紧密的邻里关系也使“互助养老”等模式在农村地区更容易实施。此外，居民和村集体之间更为紧密的联系也使村庄在整合养老资源中能发挥更大作用。在夯实农村养老服务体系建设中，需要将上述内生资源的独特作用充分发挥出来。