从明初《教民榜文》看“枫桥经验”化解基层矛盾的传统渊源

徐梓童

（中国人民公安大学，北京 100038）

“枫桥经验”提出至今已有近60年时间，其间经历了改造经验、国家与地方的治安经验、维稳经验、社会治理经验等多个阶段，其核心经验可以概括为“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”[1]。“枫桥经验”不仅强调基层矛盾就地化解，构建多元基层组织参与化解矛盾；同时，考虑到枫桥历史悠久、传统文化浓厚，“枫桥经验”注重情感治理、注重人文关怀、注重将化解矛盾和解决群众实际需求相结合等。这些都是“枫桥经验”基层治理、矛盾化解的特色与优势，不仅是我们党与时俱进、不断推进基层社会治理现代化的产物，也有着深厚的本土传统渊源。习近平总书记指出：“每个国家和民族的历史传统、文化积淀、基本国情不同，其发展道路必然有着自己的特色。一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。”[2]因此，深入研究“枫桥经验”也必须要与中国古代基层治理的传统联系起来。本文以明初颁布的《教民榜文》为例来考查“枫桥经验”化解基层矛盾的传统渊源，以期为深化对“枫桥经验”本土特色的理解提供有益的参考。

一、“枫桥经验”化解基层矛盾的特点

（一）矛盾就地化解

“枫桥经验”的核心内容之一，就是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。利用基层各种资源将矛盾就地化解的策略，不仅可以节省警力资源，保障其他警务工作的顺利开展，而且进行矛盾化解时可以做到及时性与全面性兼具，避免矛盾恶化。“枫桥经验”矛盾就地化解的做法，在枫桥地方有着深厚的传统。现藏于诸暨枫桥紫薇侯庙的《奉县永禁团霸碑》记载，光绪年间绍兴府诸暨县出现因“霸挑客货”引发诉讼的情况，“阖镇绅商”议定规则，规定各户均当凭票发货，“不得私自付给，扶同霸挑”，违者严惩，规则经官府批准后“勒石永禁”。这种由基层商议、官府批准来化解基层矛盾的传统，正是“枫桥经验”矛盾就地化解的本土渊源。1980年以来，枫桥依靠群众，就地消化了大量矛盾和一般治安问题。如1986年，由乡、村两级调处解决的各类矛盾和治安案件占92.4%，就地教育挽救违法人员643人，其中113人成为各类专业户，从根本上减少了犯罪，稳定了社会治安[3]55。近年来，“枫桥经验”创造的“四前工作法”“四先四早工作机制”“矛盾纠纷劝导调解机制”[3]155，始终贯彻矛盾就地化解的基础上，更加注重源头预防。

（二）多种基层组织参与化解

基层的各种社会组织在各自领域具有不同的职责，彼此融合交叉、分工合作，可以使得其整体覆盖基层各个角落、涵盖社会工作的大部分内容。由于基层矛盾的根源来自各方面的社会问题，因此，充分发挥各种社会组织的作用，解决各类社会问题，有利于基层矛盾的化解。

“枫桥经验”注重多种基层社会组织参与化解，与当地的历史传统关系密切。诸暨的传统社会拥有多种类型的调解资源，最为典型的是宗族组织。枫桥地区在明清以后兴起的有陈、楼、骆、王等姓氏的宗族，尊祖敬宗的观念强烈，聚族而居且有着忠孝悌信的美德，村中的祠堂用以维系族人的宗法意识，祠堂族长拥有至高无上的权力，被族人所尊敬[4]132。而宗族是中国古代在基层协助官府维护治安的组织，主要采用以教育及矛盾化解为主、惩罚为辅的方式和手段来维护乡村社会治安[5]。枫桥地区耕读之风盛行，乡间涌现许多拥有威望的文人士绅，亦是进行乡间调解和维护乡里稳定的主体之一。由于明中后期经济的快速发展，枫桥地区逐渐出现会馆组织，并于清宣统三年（1911年）成立了商会，这对于管理行业内部和外来人口、化解商业纠纷和主客矛盾起到了巨大作用[4]164。近年来，“枫桥经验”积极动员社会力量，组织各类基层社会组织，与正式部门一起，共同参与基层矛盾化解。横向上，枫桥镇以社会服务管理中心为平台，形成“集公安、司法、法庭、检察、工商、医疗、个人调解室、产业调解室等专门力量和社会力量于一体的综合性调解平台”[6]；而纵向上，倡导“镇村联动”，对不同性质矛盾进行分类划分至镇村等级别进行矛盾化解，形成矛盾多级化解的格局。这种“部门协同，镇村联动”的矛盾化解机制构建了一张横向到边、纵向到底的基层矛盾化解网络。群众纷纷加入到各类基层组织之中，并与当地公安机关、法院积极沟通互动深入配合，成为矛盾化解队伍中不可忽视的力量，有效应对了当前基层的各类矛盾。

（三）注重情感治理以化解矛盾

由于经济的飞速发展和互联网的普及，人们面对面接触的机会越来越少。传统社会基于人情、面子等建立起的熟人关系弱化，逐渐向半熟人和陌生化社会演变[7]。情感在当前环境下难以自动生成并发挥作用。但是，情感作为社会交往的基本内容，从来都不会消失，化解矛盾也离不开情感。因此，化解矛盾需要以情感治理来引导。注重情感治理也是“枫桥经验”化解矛盾成功的经验之一。“枫桥经验”将情感作为基层社会治理的基础性目标之一，以拉近群众感情、构建情感联结、提升集体凝聚力。

科林斯在互动仪式理论中阐明了通过仪式集会推行情感治理的方式：一是仪式现场情绪的产生路径，即通过共同行动、定势性礼仪和暂时情绪的方式，达成共同在场、与局外人产生边界、相互的注意力集中和共享心境的效果[8]64。二是集体兴奋的情绪产生后，仪式进一步对集体产生作用的方式，即产生的情感愉悦可以带来群体团结，长此以往形成群体的文化符号表征[8]65。自古以来枫桥地区有情感治理的传统，重视通过民间的集会和文体娱乐活动以促进情感联结，较为典型的有庙会、赛神、赛黄老相公等。古枫桥庙会一般设于六月十六，“庙会时，大型的文娱活动就有台阁、背阁、高跷、古亭、十番等”[4]471。拳棒、乐器等各种形式的演艺种类繁多、层出不穷。而枫桥镇近些年也组织了很多活动，例如冬至会组织打麻糍活动，夏天的时候会组织“摸鱼比赛”，同时建立了各种类型的社会组织[9]。通过这些组织和集体活动产生集体愉悦的情绪，达到团结一致和集体凝聚的效果。利用情感治理构建情感联结，不仅有利于从根源上缓和矛盾的出现，而且在出现矛盾时也可以充分利用情感资源顺利化解矛盾。此外，有情感联结的镇内居民还会将镇内的问题和矛盾当作自己的“家事”，更加积极主动的参与化解矛盾。这些都是情感治理带来的优势。

（四）矛盾化解与解决基层群众实际需求相结合

矛盾化解是维护基层治安稳定的前提条件之一，但基层矛盾根源于社会，只有真正解决基层群众的实际需求，才能从根本上将矛盾在源头化解。“枫桥经验”的特色之一就是矛盾化解与解决基层群众实际需求相结合。民警、村委会干部在处理日常纠纷矛盾时，往往是深挖源头并力争在解决基层群众实际需求的基础上化解矛盾。这样的处理方式不仅拉近了警民关系，而且从源头做起，可以避免矛盾的反复出现。例如，“老杨调解工作室”在处理村民赡养矛盾时，不是简单作为普通矛盾处理，而是深切关心受案老人的实际需求，会同社区民警、驻村协警、村调解员等多次上门做工作，最终使老人子女就老人赡养问题达成协议[10]。

上述“枫桥经验”化解基层矛盾四个特点，当然有时代的内容在内，然而就其基本的形式来看，与中国古代基层矛盾化解的传统有密切的关系。明初颁布的《教民榜文》就是这个传统的体现。

二、明初《教民榜文》颁布的背景

洪武二十一年（1388年），明太祖命户部颁布《教民榜文》，在全国基层普遍建立了以里甲老人为中心的基层治理、矛盾化解制度。明太祖为什么要颁布《教民榜文》呢？一方面与明初历史背景及其个人经历有关，另一方面也与中国古代基层矛盾化解的传统有关。

（一）明初历史背景与明太祖个人经历

作为最高统治者，明太祖深知基层稳固对于明政权的重要性，这是其颁布《教民榜文》、在基层建立里甲老人制度的根本原因。明初百废待兴，但由于自然灾害和战争的破坏，政治经济恢复缓慢。而吏治腐朽、政令不畅、民心不稳，这些都是明朝初期的巨大隐患。明太祖目睹了农民起义的巨大威力，深知在明初的社会背景下，一旦基层出现矛盾，必然会再次引起动乱，因而重视对基层的控制。

明太祖对于地方官员的不信任也是促成里甲老人制度形成的重要原因。元末明初，明太祖耳闻目睹了地方官员的种种恶行，对于官吏是极其不信任的。在《教民榜文》开篇，他直接批评“儒非真儒，吏皆猾吏，往往贪赃坏法，倒持仁义，殃害良善，致令民间词讼，皆赴京来，如是连年不已”[11]352。贪赃枉法的州县官吏贻害乡民，导致地方秩序混乱，人心不稳；并且由于上述原因，乡民连年越诉到京城，且越诉大多是细微之事，这极大地浪费了司法资源，从而导致“淹禁月久，死者亦广”[11]353的情况。正是因为明太祖对地方官吏的不信任，因而计划在“猾吏”之外设置里甲老人，重塑先秦以来“以民治民”的基层治理传统，以及时处理基层事务和化解基层矛盾，从而加强对基层乡里社会控制，最终巩固皇权。

（二）明以前组织民众化解基层矛盾的传统

动员组织基层民众化解基层矛盾，在中国有着悠久的历史，可追溯到先秦时期的“乡老”。彼时乡老主要通过劝谕教化维持基层社会的稳定。秦汉时期出现了具有自治性质的“父老”体系，“一里十八户，八家共一巷，中里为校室，选其耆老有高德者，名曰父老”[12]。父老职责包括推行教化、解纷息讼，“父老等虽然在乡里教化中起着重要作用，但他们并非严格意义上的国家官吏，也不领取俸禄”[13]。隋唐时期，基层的国家治安主体衰落，唐代不再禁止自治性质浓厚的私社，甚至鼓励私社，私社成为其时基层乡村的治安主体，负责处理基层矛盾、参与维护基层治安；宋以后，保甲、乡约、家族、会社等社会治安主体逐渐在化解基层矛盾、维护基层治安稳定中起到主要作用。因此，在明以前，中国历史上是一直存在着组织民众参与基层治理、化解基层矛盾的主线和传统。由于明太祖对官吏的不信任，因而极为重视民众参与基层治理、矛盾化解的传统。明初的《教民榜文》就是明太祖以法令形式、在全国普遍建立的基层治理制度，将明之前的组织基层民众化解矛盾的传统推向了新的高度。

三、《教民榜文》中化解基层矛盾的制度

明初的《教民榜文》涉及基层治理的多方面内容，我们从化解基层矛盾的角度，从与“枫桥经验”的联系来看，可以概括为以下内容。

（一） 以社会性的老人与行政性的里甲融合化解基层矛盾

《教民榜文》中化解基层矛盾是围绕“里甲老人”进行。里甲在《教民榜文》颁布前的七年即洪武十四年（1381年）已经建立。规定110户为里，推丁粮多的10人为里长，余百户为10甲，甲设甲首。里甲的职责是“追征钱粮，勾摄公事，与夫祭祀鬼神，接应宾旅，官府有所征求，民间有所争斗，皆在见役者所司”[14]23，化解处置民间争斗也在其中。但正如学者所说，里甲是执行官府命令、具有行政性质的基层组织，其主要目的是编制户口、赋役征派[15]。明太祖既然不信任地方官吏，因而对于里甲也是怀疑的。因此，在里甲之外另设老人，才是《教民榜文》创新之处。相对于里甲的行政性浓厚，老人的社会性突出。《明史·食货一》说:“里设老人，选年高为众所服者,导民善,平乡里争讼。”《教民榜文》规定更具体。“老人须令本里众人推举，平日公直，人所敬服者，或三名五名十名，报名在官”[11]353。老人中“年五十之上，平日在乡有德行、有见识、众所敬服者，俱令剖决事务，辨别是非”[11]353。与里甲职责重在户口赋役不同，老人职责重在劝谕教化、裁决轻罪和化解矛盾等。行政性的里甲与社会性的老人相互配合，二者共同维护了明代的基层稳定。为确保老人在基层治理的地位，《教民榜文》专门设立了申明亭，是老人处理基层矛盾和诸多事务的主要场所；并特意规定了裁决时的座次顺序，“其坐次先老人，次里长，次甲首，论此序坐。如里长年长于老人者，坐于老人之上”[11]353。从这个座次来看，明太祖对于基层的治理和矛盾化解，是希望以社会性的老人与行政性的里甲结合起来，但前者为主、后者为辅。这种社会性组织和行政性组织的融合，在整个明代都是如此，如王阳明等地方官员在各地将乡约和保甲合一，将乡约的教化合并于严密的保甲组织中[16]185。这种多性质组织的结合对于基层矛盾的化解起到了积极的作用。

（二）禁止越诉，将矛盾化解于基层

《教民榜文》一方面建立里甲老人制度，负责包括矛盾纠纷的化解处置在内的基层事务；另一方面明确规定禁止越诉，“奸盗诈伪人命”之外的小事，不许越过里甲老人诉讼到官，强调由里甲老人就地化解处置。“民间户婚田土，斗殴相争，一切小事，不许辄便告官，务要经由本管里甲老人理断。若系奸盗诈伪人命重事，方许赴官陈告”[11]352。如有越过里甲老人诉讼到官的情况，“若不经由者，不问虚实，先将告人杖断六十，仍发回里甲老人理断”[11]352。《教民榜文》还详细罗列了里甲老人可以处置的案件、矛盾纠纷的类型，“户婚、田土、斗殴、失火、窃盗、骂詈、钱债、赌博、擅食田园瓜果等，私宰耕牛、弃毁器物稼穑等，畜产咬杀人、卑幼私擅用财、亵渎神明、子孙违犯教令、师巫邪术、六畜践食禾稼等，均分水利”[11]352。同时，为保障老人就地化解处置基层矛盾纠纷、案件的权力，《教民榜文》规定：官府不能强行干预属于里甲老人理讼范围内的诉讼，“官吏敢有紊乱者，家迁外化”[11]353；地方官府和曾经被处断的顽民，诬告老人，“治以重罪”；即便老人犯罪也不允许地方政府私自讯问，而是统一押至京城审理。此外，《教民榜文》为督促里甲老人就地化解处置，也有诸多规定，如，里甲老人“若不能决断，致令百姓赴官紊烦者，其里甲老人，亦杖断六十，年七十以上者不打，依律罚赎，仍着落果断。若里甲老人循情作弊、颠倒是非，依出入人罪论”[11]353。

（三）以情感治理化解基层矛盾纠纷

中国古代倡导“礼乐刑政，综合为治”，在强调刑政的制度治理的同时，更注重礼乐的情感治理。“礼以导其志，乐以和其声，政以一其行，刑以防其奸。礼乐刑政，极一也，所以同民心而出治道也”[16]185。“礼”要求人守规安分，进而形成一定的秩序，“乐”要求众人和谐相亲，进而行动协调一致。《教民榜文》强调礼乐结合，注重以情感来化解处置基层矛盾纠纷，体现在三个方面。

一是基于邻里血缘的情感是里甲老人基层治理的基础。《教民榜文》之所以赋予里甲老人优先化解、处置基层矛盾纠纷的权力，是因为较之官府人员，里甲老人与基层民众日常生活在同一个共同体内，彼此之间多有血缘亲情，情况熟悉，交往频繁，有感情。“老人里甲与乡里人民住居相接，田土相邻，平日是非善恶无不周知”[11]352。“乡里人民住居相近，田土相邻，父祖以来，非亲即识。其年老者有是父祖辈行，有是叔伯辈行，有是兄辈行者，虽不是亲，也是同乡，朝夕相见，与亲一般”[11]360。因此，《教民榜文》强调里甲老人不仅要决断是非，也要劝人生业、为善，彼此提醒。“老人里甲，不但与民果决是非，务要劝民为善。其本乡本里人民，务要见丁着业。凡有出入，互相周知”[11]355。

二是以乡饮酒礼实施情感治理。《教民榜文》强调“乡饮酒礼，本以序长幼、别贤否，乃厚风俗之良法”[11]358。反复要求乡里民众务必按照统一的“法式”长久施行。乡饮酒礼在乡里情感治理中发挥了重要作用。一方面，行乡饮酒礼时要求“长幼序坐，贤否异席”，将年长与年幼、贤能与普通的人区分开来，有利于培养敬老、尊贤的风气，树立老人的权威，从而为老人化解处置矛盾纠纷创造有利氛围。另一方面，行乡饮酒礼，既能提倡“人皆向善避恶，风俗淳厚，各为太平之良民”[11]358，预防矛盾纠纷、违法犯罪的出现，也可以通过乡饮酒礼的集体参与，产生了集体兴奋的情绪，进而带来凝聚力以及集体归属感，从而为化解集体内部的矛盾提供了良好的基础。此外，《教民榜文》注意将祭祀活动纳入基层治理，“今再申明，民间岁时依法祭祀，使福善过淫，民知戒惧，不敢为恶”[11]358。

三是提倡乡里互助。明太祖认为乡里民众“非亲即识”“朝夕相见，与亲一般”。但乡里各家情况不一，遇到婚姻死丧吉凶等事时，难免会出现困难，因此，要注意互相赒给。“乡里人民贫富不等，婚姻死丧吉凶等事，谁家无之，今后本里人户凡遇此等，互相赒给”。“今后本里人户凡遇此等（婚姻死丧吉凶），互相赒给……虽是贫家缺少钱米，亦可措办，如此则众轻易举。行之日久，乡里自然亲爱”[11]357。通过乡里之内的互相赒给，各家之间构建了牢固的情感联结，为处置化解矛盾纠纷提供了情感基础。

（四）将矛盾化解与解决实际需求结合

正如前文所述，只有真正解决基层群众的实际需求，才能从根本上将矛盾在源头化解。《教民榜文》不仅规定了老人基层矛盾化解的职能，同时还赋予了其他解决基层群众实际需求的职能。其一是劝课农桑。“凡遇农种时月，五更擂鼓，众人闻鼓下田。乡管老人点闸，若有懒惰不下田者，许老人责决”[11]357。里甲老人还要督促百姓按照要求种植果树、棉花、养蚕等，“里甲老人如常提督点视”[11]358。其二是兴学兴教。洪武初年，“命各处乡村设立社学教训子弟，使为良善”。但由于“司里甲人等倚此作弊”，明太祖在革去社学后，又规定“今后民间子弟许令有德之人，不拘所在，亦不拘子弟名数，每年十月初开学至腊月终罢”[11]359。其三是劝谕教化。提倡乡里互帮互助，在困难之时互相扶持。老人在进行矛盾化解的同时，也需要关注并解决乡间农事、教育、生活等方面的实际问题。

四、《教民榜文》里甲老人化解基层矛盾的经验和教训

里甲老人制度在当时社会确实起到了积极的作用，但实际运行中也出现了许多问题，这与制度本身、当时的社会环境等都有着莫大的联系。因而对于里甲老人制度化解基层矛盾的经验和教训的分析，可以为“枫桥经验”在传统基础上的创造性转化和创新性发展提供参考。

表1历代官员数量①表中数据根据各代“正史”中的《百官志》中的数字。

（一）里甲老人制度化解矛盾的经验

1.及时化解矛盾和加强对乡里基层的控制

矛盾化解的及时性是利用里甲老人制度化解矛盾的最大优势。中国古代重视动员组织民众参与基层事务和矛盾化解。明初《教民榜文》不过是将这种传统恢复，并以里甲老人的形式来体现。由于我国古代乡村面积辽阔，民众分散聚居，交通不便，县级官府很难及时有效地对基层乡村进行控制，因而统治阶级不得不依靠基层居民来帮助。组织基层居民有社会性的老人和行政性的里甲两种形式，用老人替代官府处理基层矛盾，是因为老人和乡里人民“田土相邻”，既“周知邻里”熟悉矛盾双方的情况，还能快速了解案情，在此基础上做出相对公允的判断。此外，老人由乡里推举产生，有对年龄和见识的要求，对基层矛盾做出的决策，更容易使人信服。这样的设置可以快速有效地将矛盾化解于基层，从而加强国家对于乡里基层的控制。

2.减轻官府压力使其注意解决重大案件

《教民榜文》指出明初民间普遍存在着越诉行为，“虽细微事务，不能含忍，径直赴京告状”[11]356。给地方及中央带来了极大的压力。而较之以往朝代，明代官吏数量上远远不足，压力更加放大。

普遍的越诉行为和数量较少的官员带来的是诉讼处置上的窘境。一方面，县级以上官府处理诉讼，需要承担人员往来的巨大成本；另一方面，处置诉讼需要时间、程序，一旦诉讼数量超过官府能够承受的程度，就会造成大量案件积压，即使是重大案件也没有精力去解决，造成“淹禁月久”的局面。因此，亟需建立将矛盾于基层及时化解的制度。明太祖在地方官府之外，在基层设立里甲老人受理小事，同时“禁止越诉”，如此一来，基层大部分的矛盾就能通过里甲老人得到及时化解，极大地减轻了地方和中央官府的压力，使其能更加集中精力解决“十恶”及盗杀等重大案件。

3.以情感治理构建多元一体的基层矛盾化解体系

基层矛盾化解是基层治理的重要内容。基层治理涉及法治治理、技术治理、社会化治理等多个路径，但治理的核心因素始终是人。如学者所说，“彼此的依存是社会治理构建所要考量的背景，共同的行动是社会治理得以展开的方式，而相互的情感是社会治理所追寻的价值”[17]。基层治理的对象是人，管理者是人，成果享有者也是人，而人与人的“黏合剂”就是情感。通过各主体共同行动，可以提高主体间的情感联系，为其他的治理路径创造氛围。因而构建多元一体的基层治理体系，必须重视情感治理的路径。《教民榜文》的诸多举措正是体现了这样的思想。一方面，明太祖通过强调礼乐制度、乡里互助等推行情感治理，构建情感联结拉近群众之间的距离。另一方面又强调了老人在劝谕教化等其他方面的重要作用，保障情感治理的顺利推行和基层实际问题的解决。通过这样的方式使得乡里得以凝聚成整体，为基层矛盾的顺利化解提供帮助。

（二）里甲老人制度化解基层矛盾的教训

1.制度的根本目的是巩固皇权

里甲老人制度本质上还是巩固封建王朝统治的一种工具，虽然其中含有类似于现代社会利用社会力量进行基层自治的性质，但是并不能将其理解为现代意义上的基层自治组织。统治阶级的根本目的是加强基层控制，维护皇权，而乡民只是为了维持生计，在利益不一致的情况下制度很难运行下去。较为突出的问题就是职权泛滥。类似宋朝的保甲制度，其后期不仅承担的职责繁杂而且国家逐渐用连坐等强制的方式强迫民众参与，里甲老人制度亦是如此。在明中后期，各里之中人户耗减，却依旧要承担全里原有户数的钱粮差役，这样的工作仅仅依靠里长难以完成，因而老人被指派来分担一些工作，其已经不只是化解基层矛盾，更多的还需要承担催收的职责。职役化和强制性，这与老人最初设立时的目的背道而驰，以巩固皇权为目的的制度必然会为了皇权而不择手段，最终发展到压榨人民之势，而与人民利益相违背的制度显然难以长久存在。

2.里甲老人制度物资保障不足

明初统治者重视里甲老人的作用，对其礼重，但对里甲老人的优待大都是名誉方面的，对老人制度的物资保障总体上是不足的。《教民榜文》明确规定“不当本等差役”，即老人的职务并不能抵消自己的劳役。而政府对老人在财务上也不存在明确优待。有学者指出老人有木铎老人、集市老人、浮桥老人、仓老人、申明亭老人等多种形式，“除仓老人有少量的报酬,每名每年银四两外，其他老人,一般地说‘皆不食饩’，没有薪俸”[14]25。大多数老人实际上是被官府强制承担义务的。此外，老人参与基层事务、化解矛盾时所需的物力财力多数也没有保障。没有物资上的保障，里甲老人制度难以持续下去。例如，作为老人行使权力的场所的申明亭，到明中叶时已是“有司视为具文，废弛不举”[18]。

3.里甲老人缺乏监督

尽管《教民榜文》不乏对里甲老人监督的内容，如“老人有犯罪责，许众老人里甲共同会议，审查所犯真实”，“老人中有等不行正事、倚法为奸、不依众人公论、搅扰坏事者，许众老人拿赴京来”，“老人毋得指以断决为由，挟制里甲，把持官府”[11]355，等等，但总体来看，里甲老人是缺乏监督的。有两方面原因。一是明代基层没有官府机构，而县府离基层又远，不能及时监督里甲老人。二是与里甲老人物资保障不足有关系。里甲老人是基层治理所需，但物资保障又不足，故而官府对于里甲老人在乡里的敛财、非违，往往视而不见。萧公权指出古代基层统治体系失败的根本原因之一，是居民本不愿为官府效劳，他们利用基层统治体系只是为了给自己谋取更多的私利，而不是为皇家服务[19]。

余论

中国古代始终存在着一个动员组织民众参与基层治理、化解基层矛盾的传统。类似明初《教民榜文》中的里甲老人之类的组织形式，从先秦一直延续到国民政府时期。这些组织虽然也有一定的自治性质，但始终只是官府的控制工具，并非以人民利益为中心，最终导致这些组织不能发挥应有的作用。不过，两千年来动员组织民众参与基层治理的传统可以为当今的基层治理和矛盾化解提供丰富的经验和教训。中华人民共和国成立后，在党的领导下建立起人民当家做主的制度，国家利益与人民利益始终相一致，从根本上为这个传统的重构创造了条件。“枫桥经验”正是在此一脉相承的历史渊源和当下治安治理环境的基础上，结合当地实际应运而生。党的十九大报告提出了“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”路径。而积极探索中华优秀传统文化介入新时代社会生活的可行路径是推动中华优秀传统文化实现创造性转化、发展的重要维度[20]。“枫桥经验”在继承、批判的基础上，对里甲老人制度化解基层矛盾的诸多特点进行了创造性转化和创新性发展，最终成为基层矛盾化解的典范。