关于我国社会保障体系中养老保险制度发展的探析

张莎莎　苏果云

摘   要：养老保险制度为人类文明发展进程中的必然产物，同时为社会保险体系里所涉及群体数目最多的项目之一。其能够给符合国家法定条件的老年人口提供补偿，以保障老年人基本生活需要。它是通过建立和健全养老社会保险制度，使全部的由于年龄过大导致失去劳动能力的公民均可以满足最基础的生存保障，以确保其能够较为安稳地享受老年生活。而作为世界上人口最多的国家，养老保险制度在我国显得格外重要。同时，伴随世界环境发生深刻变革、各地区人口老龄化程度持续加重，社会各界应当正确面对中国养老保险制度的发展和当前状况，只有这样，才能构筑并不断完善优化符合中国社会经济发展实际的养老保险制度。

关键词：社会保障体系;养老保险制度;发展现状

中图分类号：F840.67  文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2022）14-0061-04

中共中央总书记习近平指出，社会保障为提升民生福祉、增强社会公平、提升群众幸福感的基础性保障，为推动社会稳定与发展、推动全体公民共享改革发展成果的重要制度保障，事关社会和谐、人民幸福。构筑起科学完善的社会保障体系为推动祖国经济社会稳定、人民幸福安康的基石，但是，由于多种缘由，中国的社会保障制度出现体系分散、城乡发展失衡、多部门责任不清等弊端，均给推动社会发展造成了负面影响，所以，妥善破解我国当前社会保障制度里的顽疾，对提升社会稳定、推动国家治理体系现代化意义重大。数据显示我国人口老龄化的情况越来越显著，而老龄人口的增加，必然对国家的养老保险制度提出要求。老龄人口作为社会的弱势群体，在他们因年老而丧失劳动能力的时候，需要政府提供基本的生活保障。目前我国养老保险制度面临着空前的压力，我们需要站在历史发展的角度来看我国社会保障制度的进步和不足之处，也只有这样才能推进其不断完善、不断适应社会发展的要求。

一、我国社会保障制度现状

自1949年建国以来，我国政府部门始终高度重视构筑科学完善的社会保障体系。通过半个多世纪的发展，我国社会保障的架构已经初具模型，同时还在不断优化完善。然而进入21世纪以来，国内外社会经济形势发生深刻变革，我国进入新发展阶段，给我国当前社会保障体系带来了极大的考验。第一，当前国内外社会经济形势的变革给各行业、公司、组织、个体的参保带来较大影响。第二，我国面临老龄化日益加剧的形式，越来越大的老年群体给社保基金带来了极大压力。第三，随着社会城市化的步伐不断深入，社会流动性增大，当前的社保体系压力极大。第四，随着我国社保种类逐渐提升、日渐完善，老年群体、失地乡镇居民、下岗职工、贫困家庭等均被纳入到了社会保障范畴，新情况的不断出现促进了对现代社会保障制度新局面的不断探寻。

二、我国养老保险制度的发展和改革

我国养老保险制度的发展和改革大致经历了以下四个阶段。（1）1951—1966年，养老保险制度的创建时期。1958年2月9日，国务院颁布了《关于工人、职工退休处理的暂行规定》。这是我国第一部统一养老保险制度的单独法规，对企业、事业单位和机关、人民团体的工作人员实行了统一的养老保险管理制度。（2）1966—1976年，养老保险制度遭受破坏时期。“文化大革命”使社会保险基金统一征集、管理、支付的制度难以继续执行。（3）1976—1991年，养老保险制度的恢复时期。1978年后，我国围绕文革时期社会保险的断档，采用多措并举的方式开展恢复。（4）从20世纪90年代到目前，为我国养老保险制度不断探索优化的阶段。1991年，我国实施《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确定了“三方负担”原则和基金筹集实行“部分积累”模式，并提出建立多层次的养老保险体系。1995年3月，国务院发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了中国企业职工养老保险制度改革的目标和“社会统筹与个人账户相结合”的原则。统账结合模式也是世界养老保险制度中的一个创举，具有中国特色。因此，在充分考虑中国国情的条件下，我国实现了养老保险制度的改革创新。

从上述养老保险体系的变革进程能够发现，中国养老保险体系从创建初期开始不断变得完善，越来越符合我国的国情。但伴随时代的发展、国内外政治经济形势的变化，人口老龄化程度持续加剧，中国当前养老保险制度在现实运行中出现了一些问题。

三、我国养老保险制度的现状及问题

（一）雙轨制度存在

目前，中国养老金主要可以分为两类，即企业人员退休养老金和事业单位人员退休养老金。两种不同的养老保险制度，在公众舆论中被称为养老“双轨制”。两者待遇差距巨大，但在中国实行已有20多年。两者在实施中呈现出三个维度的差异性。首先，统筹方式差异，也就是以企业职工为公司以及个体依据某些规定进行费用的缴纳，而政府部门、事业单位全部是国家财政进行支付。其次，缴纳的方式有所差异，也就是企业职工通过自筹渠道缴纳，但体制内的单位通过财政进行缴纳。再次，遵循的标准有所差异，也就是体制内单位的缴纳标准显著超过了企业职工的标准，目前差距大概是300%—500%。目前，就我国基本养老保险体系准则而言，未来基本养老保险目标替代率确定为58.5%，所以，未来基本养老金的核心要义依然是确保我国退休群体的基本开支。但目前机关事业单位仍然沿用财政大包大揽的制度，养老保险替代率确定为90%—107%，而同期企业退休职工仅为不到40%。随着人民生活水平的提高，一般企业职工对养老金的要求一定会越来越高，而这时的双轨制度必然会引起社会广泛的反对与抗议。所以，在不断完善企业职工基本养老保险制度的同时，更应该逐渐地改变目前养老金的双轨局面。

（二）养老金入市争议

2011年12月15日，证券监督管理委员会主席郭树清在出席财经论坛时提议，可以组织全国近2万亿元的养老金和2万多亿元的住房公积金，或者委托机构投资社保基金。郭树清的这一说法引起了社会对养老金入市的大讨论。赞同的人认为，面对当前国情，需要持续的养老金拓展盈利方式，A股市场本身就是较为合适的投资平台，对于规模以及流动性等维度均呈现出较为显著的优势，因此为重点考虑的方式;同时，股市的发展也需要接纳各种不同类型的投资者，尤其是养老金这种追求稳健投资的长期资金，对股市健康发展有长远积极效应。但反对的人认为，养老金性质特殊，而投资领域机遇与风险并存，养老金流向证券领域能够推动证券领域繁荣发展;然而从另一方面来说，其风险性也许能够导致养老金遭遇损失，并不一定可以实现保值增值，而养老金的性质要求，所做的投资不应具有这种风险性，所以养老金入市应该慎重。在养老金该不该入市的这个争议问题上，更应该从中国的资本市场和养老保险制度出发，不断完善资本市场，开辟更多投资风险小的渠道，健全风险监察机制，让养老金的所有者普通民众能够实时了解到养老金资金的情况，也只有这样，才能真正起到保值增值的作用。A6FCEC8D-9490-41CB-AFDB-606DED823A6D

（三）养老金个人账户“空账”现象

现阶段，我国城镇居民养老保险依托的路线为20世纪90年代制定的“统账结合”的模式，基本养老保险涵盖了社会层面以及职工个体层面。前者的费用缴纳由所在的企业或部门承担，占比是个体薪资总额的两成;而后者需要个体自身来承担，占比是职工薪资总额度的8个百分点。企业层面需要“现收现付”，其费用的用途为给退休职工发放养老金，而职工个人缴纳的为长时间的封闭积累、产权个人所有的“完全积累”制，从制度上规定不可以调剂挪作他用。但是，因为当前的养老保险模式实施前，职工个体并不用进行相关费用的支付，因此当前的养老金里并不存在相关的个人存款。然而，当实行了当前的养老保险制度后，此类个体在达到退休年龄之后，需要在统筹账户里支出养老金。再加上我国养老金水平的提高和退休人数的增多，所以，单纯凭借统筹账户并不能满足当期的支出。同时，因为不同地区的经济发展水平不一致，大部分地区必须依托“现收现付制”来弥补不足，也就是使用到了职工自身账户内的钱款，借助当前在岗的职工缴费账户总体的28%的钱款来进行养老金发放，而当前的职工自身账户的作用只是记账，“空账”这一说法由此形成。

在了解了我国养老保险制度的发展改革历史和现状之后我们发现，我国养老保险制度经过一系列的改革，总体上构筑起了满足我国国情和市场经济体制的保险体系，能够广泛覆盖不同行业领域的劳动者，基金由国家、企业、个人三方共同负担，按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集，实行社会统筹同职工自身账户有机统一、权利义务有机统一、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。但目前这一体系还存在一些问题，需要政府下大决心去推进养老保险制度改革，不断完善我国的社会保险体系。

四、我国社会保障体系面临的问题

（一）管理政出多门，体制分散局面

制度的不统一造成了不同地区以及不同群体的不平衡。例如，在当前我国基本养老保险制度下，由于地区分割状态使得各省市筹资负担畸轻畸重和基金余缺两极分化现象。比如，基本的医疗保险，对于某些省份依然根据在岗职工、城镇居民、农村居民等进行类别的划分，导致同城不同待遇，进一步促使医疗保险基金出现分割化，从而导致了资金效能拉低，极大影响了医疗保险作用的发挥。现阶段，中国基本社会保障制度总体能够被归纳成医疗、失业、养老等，各自由不同的主管部门牵头负责。而这样分散化的管理使得责任不清、权责不明，出现问题时互相推诿，与其保障规范化要求相背离，对于统一管理极为不利。社会保障资金的投入与实际需求之间的矛盾突出，缺乏完整的立法和统一的管理办法。社会保障基金的监管缺乏有效的举措，基金保值增值的风险较大;社会保障基金的征收缺乏强制性，使筹集失去约束力。目前我国的社会保障体系的社会化程度还不高，社会保障的绝大部分内容，从资金筹集到统筹付款，甚至日常投资管理，全部由政府机构负责，然而政府相关监管手段和制度不完善，阻碍了中国社会保障体系的健康成长。

（二）城乡发展失衡，覆盖率较窄

城乡覆盖率狭窄，其应有的保障功能尚未完全实现，城乡发展不平衡是我国社会保障制度的基本现状。比如，目前还有一些制度需要进一步建立健全，社会保险关系转移接续方面还存在不顺畅的问题，养老保险制度还存在一些不够到位及规范的问题，还有养老保险的缴费年限及养老保险缴费中断之后如何衔接的问题。国家对此高度重视，多次提出要建立多层次、覆盖全民、可持续的社会保障体系。然而，由于经济和制度的地域性差异，使得当前中国不同省市社会保障制度的两极分化。

（三）出现混账、空账现象

目前，我国大部分地区实行的是“现收现付”，因为入不敷出，很多省份为保证当前钱款正常发放，采用的方式为挪用个人账户钱款，造成养老保险基金的混账管理和空账运行。随着中国人口老龄化的加剧，在基本养老保险制度下，如果不采取措施对养老保险基金进行有效管理，必然将导致养老金“赤字”情况愈加严重。

（四）基本公共服务发展不足

养老、育幼、助残等方面的基本公共服务发展不足。整个社会保障体系所表现出的特征是经济保障受到高度重视并确实取得了巨大的成效，然而由于服务保障支持力度不够，养老服务、托幼服务、残疾人服务等社会事业因政府投入的有限性与市场、社会投入积极性没有得到有效调动，始终呈现出发展较为迟缓、浮于表面的情况，导致社会群体对政府部门的信任下降、幸福感降低，严重影响了人民生活水平的提升。

五、我国社会保障制度的优化策略

（一）拓宽社保资金筹措渠道

当前中国社保制度呈现出的诸多难点，最根本的原因在于资金不足。因为长期以来历史遗留问题未得到解决，使得我国社保资金出现了“赤字”，所以，拓展资金来源为破解难题的唯一方式。全面建成多层次社会保障体系是社会保障体系自身发展完善的必然要求，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的基本方针，更好体现社会公平正义，努力满足人民群众差异化需求，是社会保障体系自身发展完善的必然需求，与全面建成小康社会目标相契合。

（二）加强社保资金的管理与监督

当前，由于制度体系的缺陷，造成了养老金存在混账、空账情况。此方式为竭泽而渔，治标不治本，仅仅可以解决现阶段急迫性问题，不符合长期规划的要求，所以应当在根源上进行整治。因为资金短缺而使得社会以及个人账户混乱使用的现状，尽管能夠在短时间内解决钱款的暂时性短缺问题，然而从长远而言会造成职工账户空账。所以，为保障社保体系良性可持续的发展，应当在制度体系上杜绝此类情况的出现。

（三）扩大社保覆盖范围

现阶段，我国基本社保涵盖存在较大不平衡性，如城市覆盖范围广但乡镇地区覆盖范围弱，从而造成了社会不公的情况。所以，社保主管机构需要提高认识，进一步明确社会保障的覆盖范围应当为全体公民，必须明确公平的重要性，在具体执行上需要梳理“公正公平、成果共享”的理念来降低地区性差异，给推动优化完善社保制度打下思想基础。应当依托“广覆盖”原则持续提升覆盖范围、丰富保障内容。优化、公开相关立法程序，加大社会宣传力度，多措并举，广泛吸引优秀法学人才，创建专业的法律人才智库，让各方利益代表都参与到立法活动中，为国家立法工作提供强而有力的智力支持。将社会保险覆盖范围持续扩大，并着重增强社会福利对于整体架构里的地位，公正合法统筹分配;同时，为增强相关法律法规的质量，应当坚持科学、公正、民主立法。A6FCEC8D-9490-41CB-AFDB-606DED823A6D

（四）健全完善统一的城乡医疗、养老保险制度

医疗以及养老保险不完善是桎梏当前中国社会保障体系健康成长的关键所在。经过长期发展，近年来中国退休人员养老基金水平连年提升，且已基本实现异地就医、住院费用直接结算等。但还是有诸多问题。围绕当前社会反响较大的群众看病难、贵的问题，需要各部门高度重视，提升顶层设计，从制度层面予以破解，深化改革，推动经办服务一体化。同时，围绕当前日益严峻的人口老龄化形势，应当坚决贯彻推动养老保险改革，从机制体制、政策制定等方面予以完善，并强化具体执行，提升管理效能，推动养老基金保值增值。

（五）构建全国统一信息网络服务平台

整合社会救助、社会保险、社会福利三大制度，以社保卡为载体，以互联网信息技术为依托，以网络平台、电话咨询、实体窗口等多种方式为服务手段，大力破解当前养老保险运行存在的顽疾，提升实施效率及效能。应当与时俱进，及时借助现代化智能化技术，推动“一站式”流程体系，防止由于程序不畅给群众造成的不便。

（六）完善弱势群体社会保障制度

伴随时代发展，国内外社会环境深刻变革，很多无法顺应時代潮流的行业、工种慢慢消失在人们的视野之外，从而使得下岗失业群体的基数始终较大。同时，大量乡村居民为改变生活条件进城务工。另外，由于失独家庭、失地农户、单亲家庭、因病致贫等弱势群体的存在，使得我国相关部门需要高度重视并不断修订完善失业保险金动态调整的模式，给失去工作岗位的群体以基本的生存保障。同时，对进城务工人员要适当降低门槛，以确保相关群体可以获得本该享有的社会福利。而围绕其他类型的弱势群体，也同样需要制定针对性措施，提升再分配的深度与广度，促进互助共济，使得更大范围的群体能够被社会保障制度所覆盖，给基层公民带来更为实惠、更为合理、更为科学、更为健全的保障，持续深入地迎合我国公民的多样化需要，进一步扩大覆盖面、统筹各行业，提升公平性与科学性，进一步织密社会保障安全网，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展。

（七）健全社会保障的司法机制，确保社会保障法律实施效果

就当前中国社保制度法律建设情况而言，下阶段相关法律法规的制定出台会较为迟滞，同时会存在一定的落后情况，表现出相关立法体系还没有充分满足现阶段社会发展的需要以及我国进一步深化改革的要求。社会保障法治化建设是深化社会保障改革的必然要求，是中国构筑现代化法治体系的重要内容。从海外其他国家和地区的经验启示能够得出结论，应围绕中国国情构筑完善的社会保障法庭体系，加强律法监督，明确各方职责，提升司法系统对社会保障类案件的作用，并且加强纠纷处理的效率和公正，提升群众依法维权的意识和水平。广泛开展群众性法律法规普及宣传，提升社会大众的法制观念。首先，从顶层架构中提升各层级领导干部法律知识普及，发挥“领头雁”作用，带动社会形成崇尚法治、良法善治的社会风气，提升各层级管理人员依法履职的能力。同时，提升全体群众的法律知识普及，提升法律知识的宣传深度和广度，推动基层群众可以知法、懂法、守法，以此借助法律武器维护自身权益。

六、结论

全面建成多层次社会保障体系是在保基本基础上满足人民群众多样化多层次的保障需求。在保障项目上，坚持以社会保险为主体，以社会求助保底层，完善社会福利、慈善事业、优抚安置等制度。在组织方式上，坚持以政府为主体，积极发挥市场作用，促进社会与补充保险、商业保险相衔接。要积极构建基本养老保险、职业（企业）年金与个人储蓄性养老保险、商业保险相衔接的养老保险体系，协同推进基本医疗保险、补充医疗保险、大病保险、商业健康保险发展，在保基本基础上满足人民群众多样化多层次的保障需求。

社会保障事关国家长治久安，是推动社会稳定、民族团结的前提。所以，当前社会保障层面存在问题的解决，需要加强顶层设计，实现政府主导、各方参与;需要按照现阶段国际环境下我国国情社情，推动构筑一体化信息化服务平台，完善统一城乡医疗、养老保险制度，完善弱势群体保障制度。今后应加强社会保障法治文化建设，促进人类社会各项事业走向法制化轨道，让法治之治来实现社会公平，以此缓和社会基本矛盾、促进社会经济稳定协调发展，通过利益调节分配来实现经济和社会的协调有序发展。只有这样，才能充分发挥中国的社会保障功能，共同实现社会保障体系的完善，促进社会共同繁荣。

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[责任编辑   柯   黎]A6FCEC8D-9490-41CB-AFDB-606DED823A6D