努力打造人民满意的法治政府

宋婷婷

行政执法是行政机关与群众和企业联系最为密切、接触最为频繁的行政活动，其过程和效果直接影响法治政府建设。今年4-5月，重庆市人大常委会调研组以中央督察反馈问题相对集中的行政执法为重点，对市政府及其工作部门推进法治政府建设情况进行了调研。

行政执法更加公正文明

“好评率”达94.2%

“社情民意调查显示，社会各方面对政府及其工作部门推进法治政府建设情况总体评价为‘好和‘较好的占94.2%，为近年来的最高值。其中，社会各方面对全市行政执法工作评价为‘好和‘较好的占94.2%，与法治政府建设总体评价一致。”

今年6月，多则关于市法治政府建设及行政执法工作的新闻引起市民广泛关注。采访中，市民对此项工作各有印象深刻之处。

“前段时间，我家老人被网络诈骗者盯上了，好几次差點转款。多亏相关部门精准预警、快速反应，最后成功阻止老人，避免了经济损失。”家住北碚区的邹女士表示。据了解，2021年以来，我市扎实开展“全民反诈专项行动”，建立预警劝阻、行刑衔接全链条打击违法犯罪处理工作机制，严厉查处电信网络诈骗案件，2021年全市电信网络诈骗发案数同比下降21.4%。

“重庆高新区香炉山街道康居西城小区附近的道路上路灯不亮，影响市民夜间出行。”市民来电反映。“核实后，设施部工作人员已完成该处问题路灯的修复工作，已恢复亮灯。”重庆高新区香炉山街道办事处回复。记者发现，市民对“12345”政务便民服务热线接诉即办感受颇深。

这些只是重庆市法治政府建设及行政执法工作的缩影。记者进一步了解发现，近年来我市持续推进法治政府建设各项工作，“放管服”改革深入推进，法治化营商环境持续优化，行政执法工作不断加强，行政制度体系日渐完善，政府治理水平进一步提高，我市行政执法在推动发展、规范市场、保护权益、维护稳定等方面取得了较为明显的成效。比如，在完善执法配套制度方面，我市启动修订《重庆市规范行政处罚裁量权办法》《重庆市行政处罚听证程序规定》，研究制定全市统一的行政执法文书基本标准和文书格式模板。全面启动行政执法“三项制度”落实情况专项检查，切实解决执法不严格、不规范、不文明、不透明等问题。

在规范行政执法行为方面，我市贯彻落实《重庆市公安机关警务辅助人员条例》，确保警务辅助人员管理规范、依法履职。认真梳理执法权责、执法程序等7个方面20项突出问题，逐一整改落实。规范城市管理、卫生健康等14个领域行政处罚裁量权，市场监管、生态环境保护、城市管理领域分别明确87项、15项和13类轻微违法行为免罚情形。

在简政放权释放活力上，我市动态调整行政权力事项587项、公共服务事项25项。向重庆经开区、永川高新区分别下放行政权力事项103项、55项。建成告知承诺制系统，累计办理告知承诺事项42248件。深化“证照分离”改革，惠及市场主体23.37万户。

在优化服务利企便民上，大力提升“渝快办”服务效能，市级行政许可事项“最多跑一次”比例超过99%。区县政务服务大厅“一窗综办”窗口比例超过90%，实现办事“只跑一窗”。发布3批311项“川渝通办”事项清单，实现跨省医疗结算、公积金异地贷款等“一地办”。

基层执法职责不明

程序不规范等问题仍待破解

今年5月，市人大常委会调研组赴铜梁区开展法治政府建设情况调研，调研的重点是向有关区县了解市政府及其部门指导各地推进行政执法，深化综合行政执法改革，承接执法权管理权下放等情况。其间，执法力量和队伍专业素养、部分执法领域的权责划分和执法程序、镇街综合行政执法赋权扩能等问题，成为讨论的热点。

“有的执法领域仍存在执法职责不明、程序不规范的情况。”在法治政府建设情况调研座谈会上，铜梁区政府有关负责人直言不讳地指出， 一是执法职责边界不明，运行不顺畅;二是执法过程中有时存在执法程序不规范。“从近三年的行政诉讼案件来看，铜梁区行政机关的败诉案件中程序存在问题的占比达34.78%。”该负责人说。

针对目前仍存在一定的职责交叉和衔接合作不力问题，该负责人举例称，比如在对农村非法占地建房行为查处过程中，规划自然资源部门与农业农村部门对由谁执法分歧较大;在动物防疫执法方面，农业农村部门与市场监管部门对法律条文的认识存在分歧，农业农村部门认为进入市场领域的动物应由市场监管部门管理，而市场监管部门认为所有的动物防疫执法都应由农业农村部门负责。

“镇街执法力量不足，执法规范化水平还需提高。”大足区人大常委会有关负责人则表示，目前该区镇街已普遍设立综合执法机构，但大部分镇街只是承接交通、消防、安全等方面的委托执法事项，暂时还缺少全市统一的基层行政执法事项清单，不能有效满足镇街依法治理的工作需要。

该负责人还认为，在执法人员力量、经费、编制等方面也存在短板，推动执法重心下移不够。基层执法人员综合素养不高，区级部门对镇街较少开展专门培训，存在执法法律文书未及时修订更新，导致镇街执法法律适用有误的问题发生。

铜梁区工商联副主席、南雁集团董事长何剑，作为一名来自企业的市人大代表参加调研座谈会并表示，“部门在对企业的执法中缺乏缓冲期，一经行政执法人员发现问题，企业即面临处罚。实际上，企业常常触碰了法律“红线”而不自知，需要专业指导。”他希望行政执法能更加包容审慎，呼吁通过宣传、指导等方式引导市场主体依法依规开展生产经营活动。

市人大法制委和常委会法制工委关于市政府法治政府建设情况的调研报告显示，我市行政执法主要存在八个方面的问题和困难，包括：行政执法职责权限尚需厘清理顺，执法权下沉与基层实际存在脱节，严格规范公正文明执法仍需提升，重点领域新兴领域执法尚需加强，法律法规配套制度有待健全完善，执法数据信息畅通存在“梗阻”，行政执法监督机制作用发挥不够，行政执法队伍建设亟待全面加强。

加强基层行政执法队伍建设

确保放权“接得住”

法治政府建设是一个永恒的课题。为了进一步加强行政执法工作，助推法治政府建设，市人大法制委和常委会法制工委提出了工作建议。

建议指出，要进一步加强行政执法制度建设，注重将制度作为行政执法的前提和基础，进一步提升政府治理规范化、程序化、法治化水平。比如，要完善行政执法程序制度，强化行政执法事前公开、规范事中公示、加强事后公开，以公开促公正增公信。加快完善行政执法证据收集制度，真正实现执法全过程记录和留痕管理。健全并严格落实重大行政执法听证制度，尊重行政相对人知情权、异议权、陈述申辩权。

同时，要优化行政执法裁量基准。尽快分领域分行业建立健全行政处罚裁量基准，及时修订《重庆市规范行政处罚裁量权办法》，及时修改完善有关行政处罚裁量基准制度，注重合理划分裁量阶次，明确不同阶次的具体适用情形，有效约束行政处罚自由裁量权。完整准确贯彻修改后的行政处罚法，细化轻微违法免罚和初次违法慎罚制度，建立各领域的“免罚清单”具体标准并向社会公布，严防随意不当采取免罚措施。

市人大法制委和常委会法制工委还紧扣社会各方面反映的乡镇（街道）综合执法痛难点，建议理顺乡镇（街道）综合执法机制。一方面，科学界定乡镇（街道）综合行政执法机构的职能职责，合理统筹乡镇（街道）执法人员编制使用、人員调度。健全上级有关部门与乡镇（街道）行政执法协调联动机制。另一方面，市级层面统一制定乡镇（街道）综合行政执法工作指引，统一编写行政执法程序指要、典型案例分析、执法问题解答、执法文书模板等执法范式，有效指导乡镇（街道）推进行政执法规范化建设。

此外，建议探索建立市、区县政府部门定期征求乡镇（街道）执法改革意见的常态化工作机制，加强行政执法权下放后的实施效果评估，主动听取乡镇（街道）意见及群众呼声，确保将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层。

调研中，多数区县认为，为了确保下放的执法权基层能“接得住”，加强基层行政执法队伍建设必要而迫切。

市人大法制委和常委会法制工委回应关切和需求，建议在继续推进行政执法力量下沉的同时，注重基层执法队伍梯队建设，保持基层执法队伍稳定，避免执法人员频繁更换造成工作质效下降。

同时，建议委托乡镇（街道）实施行政执法的，原则上“谁委托、谁指导”，适时开展针对性强的培训。创新“场景式”执法的培训指导模式，定期组织基层执法人员开展行政检查、行政强制等示范观摩活动，增强执法人员执法应对能力。结合基层实际，推动基层行政执法机构多聘多用法律顾问，尤其在开展重大行政执法活动的事前事中阶段，尽量主动征询法律顾问的意见建议。