推进规范性文件 数据库建设的实践与思考

席晋玮　徐智

2021年6月，全国人大常委会在开发建设国家法律法规数据库的基础上，选择重庆、浙江、广东、宁夏作为省级法规规章规范性文件数据库（以下简称“规范性文件数据库”）建设的示范地区，要求按照规范、统一的技术标准，率先建设涵括本省（区、市）各类规范性文件的数据库，实现对所有规范性文件的备案审查全覆盖，并作为子库与国家法律法规数据库对接，为全国其他地方的数据库建设提供可复制、可推广的范本。

按照全国人大常委会的要求，重庆市人大常委会精心组织、创新举措，围绕规范性文件數据库建设开展了一系列探索和实践，取得了阶段性成效。

在推进全面依法治国的大背景下，地方人大如何发挥主导作用，构建规范性文件数据库的框架体系，如何将数据库技术与规范性文件的信息化管理有机结合，已然成为备案审查信息化建设一项新的重要课题。

主要做法和成效

重庆市人大常委会高度重视规范性文件数据库建设，在深入调研的基础上，形成了试点工作方案，并明确了在筹备部署、集中清理和报备、开发建设、运行管理四个阶段的具体任务和重点安排。

筹备部署阶段。一是对全市各类规范性文件的数量、类型以及数据来源等开展前期调研，并与全国人大主动对接，进一步明确入库的范围和格式标准。 二是召开市级部门协调会，与市政府办公厅、市司法局就文件集中清理和报备、资源共享、平台向下延伸、联席会议机制等进行协商、论证并达成共识。三是迅速启动规范性文件数据库建设项目立项工作，为规范性文件数据库建设提供资金保障和技术支持。四是召开动员部署会，传达贯彻全国人大的试点要求，部署安排试点工作的具体任务，并逐项开展业务培训。

集中清理和报备阶段。一是要求各单位对直辖以来制发的规范性文件进行清理，并逐件评估，列明现行有效规范性文件目录清单，对需要废止或者修改的文件，及时提出处置意见，进一步摸清了区县、乡镇规范性文件的底数。二是要求各单位做好规范性文件电子文本归集整理工作，为后期电子报备打牢基础。三是对各区县、乡镇的集中清理工作展开督导，通过实地调研、召开片区座谈会等方式，对清理工作进行摸底，并及时解答在清理过程中发现的问题。四是将市人大备案审查信息平台延伸至乡镇一级，并开展平台使用赋权信息登记，进一步明确报备路径和报备时限，按要求开展集中报备。

开发建设阶段。一是将市人大备案审查平台与市行政规范性文件管理平台的端口进行对接，实现互联互通。二是整合利用市人大备案审查信息平台自有数据，通过市政府政务资源池，与市行政规范性文件管理平台数据共享，初步实现数据集成。三是通过购买服务的方式，将所有规范性文件数据转换为统一的标准格式，并完成集中审核后入库。四是对入库规范性文件的数据资源进行整合分类，按照国家法律法规数据库的建设标准，明确其基本构架和功能需求，并集中开发建设。规范性文件数据库拟于今年年底正式上线，待运行成熟后适时对公众开放。

运行管理阶段。一是拟建立法规规章规范性文件入库常态化机制，明确专人专班，对制定、修改、废止的地方性法规、规章以及各类规范性文件实现动态管理。二是拟建立审核发布责任机制，将规范性文件的制定机关明确为对其数据库规范性文件文本进行审核、校对、发布的责任主体。三是按照全国人大的统一要求，适时与国家法律法规数据库联网对接。四是及时启动数据库建设全过程周期性宣传报道，总结试点工作的经验做法并上报全国人大。

亟待解决的问题及思考

随着规范性文件数据库建设试点工作各阶段任务的不断深入，问题也愈发凸显。

主要表现在：一是部分区县、乡镇（人大、政府）在集中清理时，对是否属于规范性文件，是否存在漏报等情形核查不够到位;二是对乡镇人大、乡镇政府规范性文件集中清理的结果缺乏有效监督和评估，乡镇人大、乡镇政府的清理工作多以“自查”为主，且工作人员对规范性文件的认定标准不够统一，对清理结果的准确性有待进一步核实;三是平台资源池数据共享协调不足，各系统“条块分割”比较严重，技术架构标准不一，导致数据交换的兼容性、协同性较差，出现传输不匹配、不协调的现象;四是规范性文件数据库建设的相关立法有待完善，对于规范性文件数据资源的监管主体、职能权限以及相关责任等暂无统一、明确的制度规定，在数据资源的编目、审核、公布、更新以及权限设定等环节上缺乏上位法指导;等等。这些问题已成为制约规范性文件数据库建设进程的主要瓶颈，必须予以重视。

突出政治引领，始终把牢规范性文件数据库建设正确政治方向。一是坚持政治导向。要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平法治思想，坚决贯彻党中央和全国人大有关加强宪法实施和监督，加强备案审查制度和能力建设的决策部署，自觉将规范性文件数据库建设融入党和国家事业发展大局中思考、谋划和推进，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”。二是落实政治责任。要坚持党对备案审查工作的领导，特别是对规范性文件数据库建设工作的集中统一领导，严格执行重大事项报告制度，实事求是、全面客观反映工作情况，无缝衔接“上传下达”，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。 三是增强政治能力。要准确把握规范性文件数据库建设在全面依法治国、全面深化改革中的重要地位、功能和作用，积极谋划规范性文件数据建设“一盘棋”工作思路，明确工作重心，细化工作举措，切实增强主体单位的责任意识，确保规范性文件数据库建设蹄疾而步稳。

健全工作机制，加快推进规范性文件数据库建设任务落实落地。一是建立统筹协调机制。要充分发挥地方人大在规范性文件数据库建设中的主导作用，切实加强组织领导，整合各方资源，形成工作合力，细化各阶段的职责分工，形成“人大管总、部门配合、高效协同、有序实施”的工作格局，确保在数据共享、信息通报、问题会商等方面相互支持。二是完善工作督导机制。要坚持问题导向，紧盯工作重点，进一步夯实工作基础，要求有关部门定期报告规范性文件数据库建设、运行以及数据审核、上传等情况，及时了解工作进度，并通过集中调研、会议座谈、现场指导、业务培训等方式，系统解决规范性文件数据库建设工作中的堵点痛点问题。三是建立常态化运行管理机制。要加强对规范性文件数据库的信息化、规范化、精细化管理，做好与各系统备案审查信息平台之间的有效衔接，严格数据审核、上传、发布以及动态调整的工作流程，确定专人专班负责组织实施和具体工作落实，及时根据规范性文件的“立改废”情况对相关数据进行调整，有效确保数据库工作的连续性、稳定性、有效性。

完善制度体系，有效确保规范性文件数据库建设规范有序运行。一是加快推进地方立法进程。要坚持“依法治库”，在制定或者修改涉及备案审查地方性法规时予以统筹考虑，重点开展专题调研，系统阐明规范性文件数据库建设与备案审查制度的关系，以专章形式对工作原则、定位、标准、组织形式以及管理职责等内容进行明确，从源头上解决规范性文件数据集成难度大、数据共享不协同等问题。二是加快制定配套规定。要加大政策协同力度，尽快填补规范性文件数据库建设的政策“真空期”，在没有明确上位法作指导的前提下，结合地方工作实际，制定相关实施办法，对规范性文件数据库相关数据的整理、审核、公布、更新以及权限设定等程序性事项进行细化，为规范性文件数据库建设提供可行的制度保障。三是建立标准规范体系。要按照国家法律法规数据库建设的规范标准，从数据管理、审核发布、统计分析、系统维护、信息安全等方面着手，制定统一、高效以及符合地方实际的规范性文件数据库建设标准。同时，参照国家法律法规数据库法律文件的格式标准，在明确入库范围的基础上，对规范性文件的载体、样式（含字体、字号、行间距等）进行完善，确保实现与国家法律法规数据库的对接。

推动创新引领，充分激发规范性文件数据库建设内在功能动力。一是健全统计分析功能。要优化统计分析内容，提升数据分析质量，在对规范性文件数据进行“实时”统计和“动态”展示的基础上，增加对某一规范性文件检索率、点击量、下载量以及年、月、日访问量数据的统计分析模块，进一步挖掘社会关注的民生重点问题，优化制度供给。二是建立运行评估机制。要定期对规范性文件数据库运行管理、功能操作、界面设计等内容进行综合评估，适时引入第三方评估机构，运用大数据分析，对数据质量、用户搜索习惯等信息进行实时监测，结合网页界面“用户反馈”板块收集的意见建议，提出可供选择的改进方案，优化系统管理和用户体验。三是拓展界面外部功能。要推进“互联网+”与民主立法的深度融合，进一步丰富公共法律服务的产品内容，在用户界面设置“立法”板块，并开设法律知识学习窗口，将规范性文件数据库作为“基层立法联系点”的双向互动平台，公开征求对地方性法规、规章和各类规范性文件（草案）的意见，不断畅通民意表达渠道，进一步发挥规范性文件数据库服务决策的保障作用。