银行业行政处罚改进策略刍议

朱祥宇

银行业法治监管是全面依法治国的重要组成部分，是维护金融稳定的底层逻辑。行政处罚作为效果最直接、受关注度最高的法治监管手段之一，具有显著的经济效应和社会效应。本文通过对银保监会机构改革以来处罚数据进行归纳分析，并对比美国银行业处罚实施经验，为进一步做好新时期银行业行政处罚工作提出改进思路。

我国银行业行政处罚现状

严监管信号持续释放。自实施机构改革以来，银保监会在打好防范化解金融风险攻坚战、巩固治理金融乱象成果等领域，始终秉承“严”的主基调，持续加大行政处罚力度。《中国银保监会法治政府建设年度报告》显示，自机构改革后的第一个完整年度，行政处罚机构家数、人数和总额分别由2019年的2849家次、3496人次和14.49亿元，上升至2020年的3178家次、4554人次和22.75亿元，2021年的3870家次、6005人次和27亿元，三项数据年均增幅分别达到16.5%、31.1%和36.5%。聚焦“关键少数”，“双罚”制度执行力持续增强，处罚责任人员数量与处罚机构数量的比值由1.23逐年提高到1.43和1.55，通过追责到人，惩戒纠治效果更加明显。

处罚分布特征更加突出。银行业行政处罚的笔数、金额、事由以及人员重大处罚四个维度，均表现出较强的分布特征。从银保监会官方网站公示的处罚信息来看，2021年，农村合作金融机构领到1171張罚单，与过去两年一样，系接受处罚笔数最多的机构类型。受人员、规模的影响，农村合作金融机构在公司治理、内控管理、科技支撑等方面还相对薄弱，对合规的要求在同行业中相对宽松，合规建设相对滞后。股份制银行2021年受到的处罚金额累计最高，为7.06亿元，超过各类银行机构处罚总额的三分之一，年度单笔最高罚款（1.15亿元）也来自股份制银行。造成这一现象一部分原因是股份制银行经营战略相对激进，特别是在理财等非传统业务产品设计、展业等环节对合规的重视程度不够。从处罚事由分类来看，信贷业务仍占绝对比重，全年受到1320次、共计11.97亿元的处罚，处罚笔数、金额均持续位居第一。除罚没外，禁止从事银行业和取消任职资格等对人员的重大行政处罚数量也持续增长，2021年分别达到251人和62人。

处罚政策导向更加明显。在新时代党的金融监管政策引领下，银保监会系统持续深化“为民监管”的宗旨意识，自上而下成立了消费者权益保护局、处、科三级专门机构，持续加大对侵犯金融消费者权益问题的惩处力度，2021年，全系统对银行机构违规销售、违规收费、转嫁经营成本等行为重拳出击，开出罚单159张、罚款4.28亿元，成为除贷款外受处罚最重的领域。同时，各级银保监机构积极响应房地产调控政策要求，对贷款违规流入房地产领域问题开出103张罚单、罚款1.70亿元，有效阻断违规资金供给，维护了房地产市场良性发展。

美国银行业行政处罚经验

监管机构设置。我国银行业监管主要基于“一行两会”监督体系，大部分微观审慎监管职能由银保监会及其派出机构的各个内设部门承担，总体而言，针对性有不足之处。对比来看，美国金融业采取混业经营、分业监管的模式，在联邦层面主要的监管机构有美联储（FED）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、国家信用社管理局（NCUA）、金融犯罪执法网络局（FinCEN）、消费者金融保护局（CFPB）等组织，各机构各司其职，重点突出，专业化程度较高，机构监管与功能监管相互支撑，在应对系统性风险、处置重点风险时具有较强的监管力度。在实施重大处罚时，美国监管机构联合执法的情况较为常见。例如，2018年货币监理署和消费者金融保护局联合对富国银行违法房贷、车险相关法律，处以10亿美元罚款。我国联合执法的案例较少，监管机构之间协作配合不够紧密，不利于系统性识别、分析和处置化解银行机构风险。

处罚标准与力度。按照美国《联邦存款保险法》等法律规定，对银行处罚的标准主要以违规行为持续天数为基础，兼顾最高罚款限额和违法所得。根据违规行为的性质和严重程度等因素，分为每日5000美元以下、5000～25000美元、MIN（100万美元，总资产1%）三个层次。在此标准设定下，对大型银行重大违规的罚款金额可达上百亿美元之多。例如2013年和2014年，美国银行和摩根大通先后因引发次贷危机的抵押贷款不当行为被处以166.5亿美元和130亿美元罚款。相比较而言，我国对银行的一般性处罚主要在《银行业监督管理法》《商业银行法》罚则条款规定的幅度之内，罚款金额中数在50万以下;对于重大处罚，按照银保监会系统处罚裁量标准，主要以违规行为发生笔数为基础累计罚款金额，多数重大处罚罚款金额在百万元至千万元之间，过亿元罚款较少，我国银行业单笔最高处罚为2017年广发银行违规担保“侨兴债”案件被罚没7.22亿元。比较银行每百万元资产受到的处罚金额可以在一定程度上衡量处罚力度的强弱。通过对官方网站披露数据的分析后发现，近三年美国货币监理署实施的处罚与其所监管的资产的上述比值平均为31.95，同期中国银保监会对银行业处罚的该比值平均为4.70。通过整体罚款比例以及部分头部单笔罚单之间的比较，可以看出我国整体的处罚力度还不够强。

金融犯罪查处。在美国，除美联储、货币监理署、联邦存款保险公司三大监管机构按照各自权限对银行直接实施处罚外，通过签订不起诉协议进行处罚的情况也较为普遍。由于金融犯罪证据数据量大、获取难度高、流失性强以及法律适用难等特征，美国司法实践中从节省办案资源、提升办案效率角度出发，广泛使用不起诉协议，并对其合法性在《司法部刑事案件起诉政策》《联邦检察官执法手册》中予以保障。近年来，在全美范围内针对特别重大影响的金融犯罪案件不起诉协议适用率高达90%，执法效率得到显著提升。相比之下，我国的金融犯罪案件均按照刑法规定予以公诉，但受制于案件的复杂性、专业性和行刑衔接的有效性，查处效率还有较大的提升空间。

当前我国银行业行政处罚的短板

处罚精准度不够高。从监管导向来看，次贷危机后，美国政府深刻反思金融监管有效性，出台了《多德-弗兰克法案》，特别是“沃尔克法则”的设定有效限制了银行自营交易和高风险衍生品交易，降低了银行业杠杆率和风险外溢。而我国在法律层面主要是按照机构和业务类型进行基础性规范，且更新相对滞后，对阶段性政策导向没有上升到法律约束，衍生的处罚力度也受到一定限制。从罚则设置来看，与上述美国层次分明的处罚标准相比，我国《银行业監督管理法》《商业银行法》规定的罚款金额大多在50万元左右，额度相对偏低、上下限幅度略窄;加之银行机构规模差距较大（如2021年末工行总资产已超35万亿元，而一些村镇银行总资产还不足10亿元），对一些大型银行机构来说，公司治理等一些不易按违法笔数累计罚款的行政处罚力度就显得过轻。在自由裁量方面，《银行业监督管理法》第四十六条第五款“严重违反审慎经营规则的”是处罚实践中使用最多的条款，处罚实施主体对是否违反审慎经营规则的认识基本一致，但对是否属于“严重违反”，凭借主观判断的成分较高，缺少自由裁量的标准，并最终影响到是否适用《银行业监督管理法》第四十六条处罚，不同地区之间差异较大。

行刑衔接不够畅通。2020年和2021年，国务院、银保监会陆续出台了新修订的《中华人民共和国行政处罚法》和《银行保险机构涉刑案件管理办法（试行）》，对刑事和行政处罚衔接进行了规范，但在处罚实务中依然还存在一些堵点。主要表现：一是司法部门先行介入金融犯罪案件后，往往会对证据材料提取、封存，监管部门实施行政处罚时获取难度较大。二是《银行业监督管理法》《商业银行法》的部分条款对是否构成犯罪规定了不同的行政处罚措施，由于刑事与行政处罚彼此独立开展，司法机关对是否构成犯罪的认定及认定时间对行政处罚工作有较大影响。例如，某些案件在刑事判决前，监管部门运用《银行业监督管理法》第四十八条第二款对责任人做出罚款的决定并发出处罚告知书，但在决定书发出前，法院作出刑事判决，原行政处罚罚则条款适用条件丧失，监管部门面临不得不更改处罚的被动局面。此外，新版行政处罚法第三十五条规定，人民法院判处罚金后，行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。在实务中，由于罚金、罚款金额规定的差异，偶有出现受到刑事处罚的主犯罚金数额低于未受到刑事处罚但受到行政处罚的次要责任人罚款金额，导致法律公信力遭受一定质疑。

处罚影响力不够大。运用系统广义矩估计（SYS-GMM）方法对银行数据的实证研究显示，金融强监管显著降低了银行的个体风险。但从处罚的纠治效果、教育效果和社会效果来看，其效力还有待进一步提升。一方面，部分违规行为被处罚后更加隐蔽。例如，贷款未按约定用途使用，回流至借款人账户问题，从受托支付对手账户等额回流至借款人本行账户演变为多笔、差额回流至借款人关系人他行账户，监管查处难度更大，纠治效果受到影响。另一方面，被处罚主体对处罚的认识不够深刻。从调研情况看，部分未受到处罚的主体有机会主义倾向，部分受到处罚的主体仅是对具体问题进行了整改，未将“当下改”与“长久立”结合起来，内控隐患依然存在。此外，社会效果不够显著。虽然社会面对银行处罚的关注度持续提高，几乎每笔处罚公示都会受到多家媒体转载，但解读深度不足，更有甚者引发次生舆情风险。由于官方尚未定期公布对银行业处罚的专题报告，近年来，多家第三方咨询服务类机构尝试对银行业处罚进行统计分析，但受制于专业水平，不能很好地解读、传递监管导向，对银行机构的指导意义不大。

完善银行业行政处罚的建议

坚持强监管严问责导向。金融是现代经济的核心，特别是我国经济体系间接融资占绝对主导地位，银行业监管的好坏直接影响实体经济转型的成败。为此，一是要继续坚持强监管严问责的政策导向，保持政策稳定性，一张蓝图绘到底，不断加大违法违规行为处罚力度，特别要深入研究将符合新时代银行业监管方向的政策固化为法律约束，以此提升政策执行力和监管处罚的权威性和公信力，同时，针对经济形势和政策变化及时修订相关立法，保证监管措施和行政处罚始终依法合规，契合现实需求。二是要持续提升行政处罚规制精度，针对不同体量银行机构同一违法行为且不可按笔累计量罚的情况，建议提高罚款上限，并在罚款上下限幅度内，按机构总资产规模、是否属于系统重要性银行等条件，划分多个层次明确处罚标准。三是要进一步完善自由裁量标准体系。对实践中发现的一些自由裁量尺度过大、标准不清的问题应坚持靶向施策。例如，对《银行业监督管理法》第四十六条第五款“严重违反审慎经营规则”中“严重”的确认，部分可量化规则可以从违规笔数、金额等维度予以认定，部分不可量化规则可以细化为多个定性标准并形成制度化规范进行判定，确保处罚尺度全国一盘棋，经得起历史检验。

强化行刑衔接协同机制。针对行刑衔接尚存的一些难点、堵点，建议银保监会与司法部门高位推动，建立信息共享、沟通会商、联合执法等工作机制，共同出台合作备忘录，允许公安、检察部门将先行提取、查封的证据材料向监管部门共享;积极探索联合执法方式，更好地发挥监管部门的专业优势和司法部门的侦查优势，确保对案件的定性、情节的认定更加准确，促进共识。针对刑事判决对行政处罚适用条款造成重大影响的情况，建议司法机关能够定期向监管部门通报案件查办进度，避免因刑事撤案造成相关责任人未受到应有的处罚，或案件在行政处罚告知环节被认定构成犯罪，造成行政处罚条款不适用的问题。对于罚金、罚款金额差距较大，造成同一案件中主犯罚金低于次要责任人罚款金额或不同案件中金融犯罪罚金低于一般行政处罚罚款金额的问题，建议按照加大金融行业处罚力度的政策和舆论导向尽快调整，确保《刑法》与《银行业监督管理法》《商业银行法》对金融犯罪罚金和行政处罚罚款金额相匹配。

扩大处罚教育纠治效果。针对违规行为隐形变异问题，建议建立被罚机构专项现场检查“回头看”机制，对逃避监管的同质同类问题严查重处;在系统内部定期对被罚问题隐形变异典型案例进行通报，分析隐匿手法，分享查处经验。进一步加强EAST等大数据工具运用，引导银行机构及从业人员树立违规必发现、发现必问责的意识;适时开展被罚机构内控治理后评估，督促银行机构做实处罚整改“后半篇文章”。同时，持续扩大处罚的社会面效果，建议在处罚事项全面公示的基础上，在官方网站提供处罚数据分类查询功能，刊发处罚情况年度报告，明确监管导向;密切关注社会舆论对银行业行政处罚的评价，积极发声做好舆情正向引领，努力通过行政处罚系统性工作，实现查处违规行为、规范市场秩序、维护行业声誉的综合目标最优解。

（作者单位：新疆塔城银保监分局）

责任编辑：杨生恒