加强城市运行“一网统管”数据标准规范

武斌

经住房和城乡建设部批准的《城市运行管理服务平台数据标准》（CJ/T545-2021，简称《数据标准》）已经发布，并于2022年1月1日起正式实施。该《数据标准》与《城市运行管理服务平台技术标准》（简称《技术标准》）配套使用，用以指导城市运行管理服务平台的设计、建设、验收、运行和维护。这既是构建“横向到边、纵向到底”的城市运行管理服务工作体系，规范城市运行管理服务平台数据库建设和管理，增强城市运行管理服务统筹协调能力的迫切需要，也有利于推动城市运行管理“一网统管”建设，健全“一网统管”体制机制，丰富管理服务应用场景，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，促进城市治理体系和治理能力现代化，提升新时代城市管理服务水平。

城市运行管理“一网统管”建设离不开数据采集、汇聚、分析、呈现和应用，通过数据平台的建设和推广应用，将数据融入管理各环节全链条，以数据循环倒逼管理闭环，推进数据与业务之间的关系得到循序渐进式重塑，有效整合管理资源，增强数据赋能和科技支撑，推动城市管理体制、机制不断优化创新，提升城市管理“科学化、精细化、智能化”水平。

一、当前数据管理面临的困境

在城市运行管理“一网统管”建设加速推进的过程中，由于城市管理涉及行业众多、层级复杂，需要较高的统筹、协调力度，仍然存在一些问题亟待解决。

（一）数据获取难

城市管理包括电、气、热等多个行业，所涉及的行业数据分散在不同对口企业，政府与企业之间的数据路径尚未完全畅通，数据收集与分析仍然存在各自为政的现象。另外，企业数据更新不够及时，政府数据共享不够充分，城市管理相关行业主管部门与对口行业企业之间的协同仍然不够。

（二）数据共享难

由于跨部门横向协同不足，各行业信息系统“碎片化”现象明显，甚至同一部门中多个子系统间尚且存在数据割裂情况。同时，由于部分规划系统性不强，导致相关行业数据间、系统間的逻辑关系尚未完全理顺，跨行业资源整合和整体联动协同较难实现。

（三）数据提质难

城市管理数据散落于各行业运行和管理信息化系统中，以多模态形式存在，缺少统一的数据标准，当需要整合使用时，对数据的描述、理解等往往难以达成一致。特别是跨领域或业务性质差异较大时，数据之间的隔阂需要进行资源修补方可贯通应用，导致数据管理成本升高，数据质量降低。

（四）数据循环难

城市管理涉及市、区、街、社区等多个层级，各层级间的数据流转仍存在低效、薄弱环节。一些行业数据如电力、燃气、热力等难以直达基层，往往形成“有数据的用不上，需要用的缺数据”状况。同时，管理业务流程闭环尚不完全到位，多层级之间的数据循环衔接不畅，没有让数据“跑起来”，以通促用较难实现。

（五）数据应用难

城市运行数据爆炸式增长与基层治理“数据饥渴”的矛盾普遍存在。由于城市历史沿革和发展变迁，各行业主管部门的基础性数据已不完全符合基层实际使用需求，由于行业主管部门掌握的数据颗粒度不够、时效性不足，“现成”数据下基层却用不上或不好用的问题相当普遍，基层往往面临需要数据用“腿”跑的困境。

二、制定数据标准是数据治理的根本遵循

习近平总书记强调，标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。2021年10月，中共中央、国务院印发的《国家标准化发展纲要》中明确提出，“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用。”城市运行管理“一网统管”建设，迫切需要迈进数据标准化管理的新阶段。

（一）数据标准先行的必要性

城市运行管理“一网统管”建设是一项跨多部门、多领域和多元化的治理实践活动，推动顶层设计层层落实和应用场景落地见效，必然需要有配套完善的标准制度作为支撑，需要相应的标准作为“通用语言”联通各方，确保大家在同一语境下对话沟通、合作推进。

1.制定数据标准是实现数据全周期管理的前提

在城市运行管理“一网统管”建设中，制定统一的数据标准是实现数据全周期管理的基础。由于数据标准缺位造成的数据分类代码设置、数据项构成与数据收集无标准可依，空间数据底图坐标系缺乏统一约束等问题，影响将会贯穿数据采集、存储、整合、使用、共享、应用等一系列环节。出台统一的数据标准，规范并强化数据全周期管理，对数据质量实现贯穿全生命周期的有效控制就显得尤为重要。

2.制定数据标准是实现数据融合利用的途径

城市管理领域每时每刻都在产生各类数据，“一网统管”建设过程中需要数据标准支撑实现数据互联互通，并以标准化的形式覆盖更多的业务模块和场景建设，降低数据管理成本，管控数据风险。由国家主管部委及时出台权威的数据标准，有利于破除“数据孤岛”等障碍，为全面实现数据融合开辟现实路径，真正解决城市管理难题。

3.制定数据标准是实现系统集约化建设的基础

长期以来，城市管理数据分散分布、多头管理，在数据标准缺位的情况下，不仅“一网统管”建设的数据汇聚共享基础不牢，也可能导致各行业内部系统存在重复建设，甚至平台建设推倒重来的局面。在“一网统管”统筹设计、集约共享的建设原则下，及时出台系统的数据标准指导各方开展整体规划，为系统集约化建设创造了条件，能够推动实现模块化搭建、分布式建设，提升“一网统管”建设的整体效能。

（二）数据标准的主要内容

2021年12月6日，住房和城乡建设部批准发布的《数据标准》，以及《技术标准》配套文件，适用于以城市运行管理“一网统管”为目标，以城市运行、管理、服务为主要内容，以物联网、大数据、人工智能、5G移动通信等前沿技术为支撑，汇聚城市运行管理服务相关数据资源的“一网统管”信息化平台数据库的建设和运行管理。依据《技术标准》，“一网统管”平台分为三级，即国家、省级和市级，各级平台将建立城市运行管理服务数据库，其设计、建设、验收、运行和维护应符合《数据标准》。

从《数据标准》的总体要求看，城市运行管理“一网统管”平台数据应包括业务指导、监督检查、监测分析、综合评价数据，城市基础数据，运行、管理和服务数据，外部汇聚数据等多个门类数据，每一门类数据又分为若干大类和小类。数据内容可根据实际需要拓展。同时，还对数据的主要数据项包括字段名称、字段代码、字段类型、字段长度、约束条件等进行了明确规定。为指导城市运行管理“一网统管”三级平台数据库建设，《数据标准》还针对三级平台数据内容分别提出具体要求。其中，国家平台数据应包括业务指导、监督检查、监测分析、综合评价，以及省市平台上报和外部汇聚等数据。省级平台数据应包括业务指导、监督检查、监测分析、综合评价、市级平台上报和外部汇聚等数据，并可根据实际需要拓展数据内容。市级平台数据则应包括城市基础数据，运行、管理、服务和综合评价等数据。

三、制定数据标准的重要意义

《数据标准》的出台，标志着城市运行管理“一网统管”进入标准化、专业化建设的新阶段，对于以“一网统管”为基础的智慧城市建设实现高质量发展，以及“一网统管”建设中各参与主体之间实现公平竞争，都将起到重要的推动作用。

（一）有力打通“一网统管”数据底座

《数据标准》中明确要求：“国家和省级平台空间数据、坐标数据项应使用2000国家大地坐标系，市级平台空间数据、坐标数据项使用的坐标系应与所在城市基础测绘的坐标系一致。”空间坐标系的统一将为建立时空立体一张图，统筹基础要素，推进底层技术整合，实现数据融合治理提升等提供必要基础条件。这个统一有利于进一步统一地理空间编码体系，整合汇聚城市多源异构时空数据，推动跨部门、跨领域下的地理空间数据共享服务，形成城市“时空一张图”数字底座，支撑城市管理各领域“一张图”的业务应用。

（二）加快推动数据有序互联互通

《数据标准》的出台打破了当前“一网统管”建设过程中无数据标准可循的困境，为国家、省级和市级三级平台落地搭建，实现智慧化系统治理提供了数据治理基础性支撑。有利于把分散的信息系统整合起来，建立共享共用、无缝连接、集约高效、一网统管的综合数据资源池，融合跨领域数据资源，汇聚多维、全量、全时数据，进一步释放数据要素价值。

（三）推动城市运行监测数据规范化

城市运行监测是城市“生命线”的重要保障手段。《数据标准》从综合评价角度出发，对城市运行监测和城市管理监督等方面的数据提出了细化的数据构成和采集要求，涉及市政设施类、房屋建筑类、交通设施类、人员密集区域类和群众获得感类等多门类数据。这一举措有利于系统构架城市运行监测体系，推动城市运行情况实时反馈，进一步加强城市运行状况评估。

（四）强化各级平台数据贯通能力

依据《数据标准》，国家、省级和市级三级平台数据库建设应实现向上数据层层汇聚、向下数据随业务指导和监督检查层层贯通。其中，国家平台数据库应包含省市平台上报数据;省级平台数据库应包含市级平台上报数据;在市级平台层面，数据库将汇聚多来源、多种类、多时相的城市基础数据，运行、管理、服务和综合评价数据，来源涵盖测绘部门、统计部门、运行指挥部门、相关行业部门和12345热线平台等。数据贯通能力的增强有利于数据流转循环，实现以用促通、以通促用。

（五）加速数据开放共享和场景落地

《数据标准》对主要数据构成和收集规范作出明确要求，这为加速“一网统管”数据流动和开放共享提供了基础;为政企合作进行数据资源对接共享、完善协作机制、优化业务流程、促进服务创新开启了大门。一方面，有利于数据输出方和数据使用方之间实现相互协同，充分发挥数据的聚合价值。另一方面，也有利于推动重点领域的细化数据标准规范出台，引导技术升级和管理创新。

四、数据标准贯彻落实的建议思考

（一）提升贯标系统性

《数据标准》贯标不是简单的技术问题，而是涉及管理、业务、技术三位一体的系统性工作。既要确保对原有数据规则的兼容衔接，避免“一刀切”式执行;又要统筹调整管理惯性和业务操作，避免贯标应用与管理和业务割裂。相关主体应结合自身特点和城市管理“一网统管”各级平台的建设实际，制定具体的贯标方案，并将《数据标准》融入数据治理目标之中，贯穿于数据治理全过程。同时，在法规和政策文件制定时积极应用《数据标准》，在“一网统管”相关的政府采购、招投标等活动中做到以《数据标准》为依据。

（二）平衡业务多元性

城市管理领域涉及行业类型多样，对数据的采集和使用需求各异，在从数据库建设与管理角度对数据进行规范的同时，实际贯标应用中还要兼顾各行业特点和业务属性等，确保多元业务的稳定性。业务部门的参与积极性和配合程度，将直接影响整个贯标过程的顺畅程度。贯标过程中，应就《数据标准》的规范性、可用性和前瞻性与业务部门进行宣贯与沟通，提前与业务部门达成共识。需特别关注行业已建系统存量大和业务动态变化程度高的业务部门，可考虑分类分步推进或与系统升级改造保持同步，最大限度地减小贯标对现有业务的影响。

（三）兼顾数据延展性

城市运行管理“一网统管”目标的实现基于数据互联互通互融。因此，提高数据融合度、促进数据有效循环至关重要。贯标时应注意根據实际需要拓展数据内容，充分考虑到同一门类数据赋能跨领域业务的可能性，以及多部门数据支撑同一复合应用场景的需要，尽可能增强数据延展性，提升单类数据与整个数据生态的协同能力。

（四）保持系统兼容性

城市管理涉及领域广、行业专业性强，在城市管理领域缺乏数据标准支撑的情况下，已建或在建的“城市大脑”或“一网统管”平台多已执行智慧城市数据融合等国家标准 ，开展数据库规范建设。此次行业数据标准的出台，填补了城市运行管理“一网统管”信息化平台数据库建设标准缺失的空白，但在贯标过程中也应充分关注已建平台或系统与《数据标准》的兼容问题。一方面，对于已建运行时间较长、历史数据较多的情况，按需做好贯标前期研究，确保贯标后数据信息无损、数据关系可联、数据脉络清晰。另一方面，对于在建平台，可根据建设进程分类推进贯标工作，还在设计期的从设计层面做好贯标准备，在建设初期的及时对标进行方案调整，处于建设收尾阶段的按需进行贯标评估，必要时可重新进行平台测试，确保平台验收符合《数据标准》。

（五）探索数据安全性

《数据标准》未对用户数据权限和数据精度提出规范要求。未来，在面向公众、各行业部门、各政府管理层级，以及具有密级等多种情况下，需进一步深入考虑建立多套分级数据的应用需求。建议在贯标过程中，从保证数据安全的角度，对连带产生的数据使用权、数据处置权等一系列问题进行充分考虑，有条件的地区可结合自身实际开展相应探索。如2022年1月1日起施行的《上海市数据条例》中就明确规定，公共数据实行分类管理，主管部门应当根据公共数据的通用性、基础性、重要性和数据来源属性等制定公共数据分类规则和标准，明确不同类别公共数据的管理要求，在公共数据全生命周期采取差异化管理措施。

当前，我国仍处于城市运行管理“一网统管”平台建设的起步阶段，《数据标准》的出台，为各地建设“一网统管”平台提供了方向性的指导和具体实践的规范约束。但考虑到科学技术发展日益加速，新技术、新手段层出不穷，平台创新发展“永远在路上”。一方面，应在标准的体系框架之下开发建设，充分发挥标准的规范作用。另一方面，也要注意坚持创新，在标准尚未涉及或未完全明确的方面充分探索，扩展平台功能、加大场景应用，在持续不断的实践中积累经验。总之，要促进城市运行管理“一网统管”标准化体系不断完善，为进一步提升城市管理能力和水平打好基础、保驾护航。

（责任编辑：严陈玲）