海关后续监管人力资源的问题及对策

周诤

在出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关，和全国海关通关一体化改革的大背景下，海关稽核查工作面临新情况、新挑战。本文拟从新形势出发，探讨关检业务融合后，通过创新管理模式、整合人力资源等手段，构建集约化的稽查组织制度与属地化的核查组织制度，以提升海关稽核查后续监管人力资源配置优化。

2019年以来，按照党中央、国务院的要求，原检验检疫监管职能和队伍划入海关的改革已经顺利完成。在关检业务融合的背景下，属地海关的事后监管成为口岸海关稽查工作快速高效完成的重要保障。稽核查成为属地海关后续监管的重要手段，海关后续监管人力资源缺乏和监管业务量庞大的矛盾凸显。基于这样的背景和矛盾，本文通过分析研究提出现阶段海关稽核查后续监管业务在人力资源管理方面的问题，并提出建议。以期为弥补业务融合后新海关后续监管的人力资源方面的不足作出贡献。

一、新形势下海关稽核查后续监管业务人力资源现状概述

2018年十三届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，明确“将国家市场监督管理总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署”。 在全国通关一体化改革与多查合一改革的背景下，为统筹海关后续监管力量，进一步强调海关监管的前推后移，强调发挥稽核查部门的后续监管作用，后续监管由稽核查力量统一实施。虽然原检验检疫部门与海关检查执法的专业职责和工作职能均属于海关出入境的工作链上，但工作的内容、目的和功能均侧重于不同的方面。在两个部门之间融合后，海关后续监管的稽核查工作就从传统的“追补税”为主，进一步扩展到质量安全管理、生物安全审查等涉及国计民生的重要领域，可谓是在除海关现场检查之外的所有符合审查工作中全面开花。因此，海关稽核查部门的工作方针也逐渐向规范企业行为方面转型，目的是为促进企业守法经营，维护良好社会经济秩序。改革后的后续监管辐射到了包括但不仅限于检验检疫业务部门从业者和各项外勤作业的工作人员。作为海关监管链条中责任重大的一环，更要及时调整工作状态和职责划分，明确在该体系中扮演的角色并承担相应的责任。部门融合导致后续监管的工作量骤然增加，原有的稽核查人员或检验检疫工作者的从专业配置或工作方式上不再适合新形势海关的实际监管需求。基于现状对人力资源做出调整迫在眉睫。相关部门有必要通过改进工作机制，切实推进稽查核查工作中的人力资源整合，缓解后续监管需求与供给不相適应的矛盾，提高后续监管整体效能。

二、新形势下海关稽核查后续监管人力资源存在的问题

（一）专业能力配置不足

机构改革后，原检部门业务人员从条线式管理向分段式管理转变，检验检疫的专业人才被打散分散到现场和后续管理的各个部门，工作内容在原先固化的某一领域的质检基础上加入了和企业沟通核查的工作。而原海关后续监管的工作人员则要向检验检疫部门的工作专业性靠拢。在现场监管的通关干预大幅减少的情况下，很多工作都转由事后稽核查监管一并进行。在如此的大背景下，“多查合一”的职责范围大幅拓展，已基本涵盖了后续监管各领域。客观上要求核查人员同时掌握包括有动植物检疫监管领域、食品化妆品安全监管领域、进口固体废物原料检验检疫监管领域、价格、归类、原产地签证、保税监管相关业务的专业知识储备。以出口农产品境外通报核查为例，核查人员要具有较高的食品、动植物检疫现场查验岗位资质，要掌握原料来源控制审核、企业安全生产防护把关以及国外微生物执行标准技能。在执法方面还要了解相关的食品安全和出入境登记复核的各种情况和全部流程。这些专业技能绝非一朝一夕就能熟练掌握。

随着划入稽核查部门事权范围的“多查合一”事项增多，后续监管部门面临的专业复合型人才缺口上暴露出了极大的问题。部分稽核查事项经常出现人力资源结构性短缺的现象。这一现象表面上反映的是海关专业资质人员数量不足的问题，更深层次上折射出组织架构设置和专业资质人员配置不合理的问题。

（二）组织管理制度不健全

稽查、核查都是海关稽查部门行使行政权力和实施的具体行政行为的重要职能岗，是海关后续监管部门的重要组成部分。海关稽查、海关核查虽都被冠以“查”的称谓，但在法律性质、业务侧重和实施效果方面皆不尽相同。有些“查”侧重于查处违法行为，有些“查”侧重于验证管理相对人是否符合评审标准，另一些“查”则属于监管措施的延续。传统的海关核查一般被当成海关稽查的简易方式，主要的核查方式就是通过实地下厂检查、人工审核的方式，对被核查人的账簿、单证等有关资料以及相关进出口货物进行检查这种批批核查的作业模式。由于各“查”的工作重心过于分散，部门之间横向没有任何联动。这在一定程度上导致后续监管力量的管理分散到对各稽核查事项“点”的关注，而不能形成体系化的管制，这种处置方式既削弱了稽查部门发现、查证行业性风险的力量，又未能起到有效掌控企业整体生产经营情况和守法状况的作用，造成工作疏漏。

两者各自的工作内容不变，如果按原来的工作方式，会导致无法高效配置稽查人力资源，不能有效联动事前、事中监管资源，无论是在打击威慑方面，还是规范企业行为方面，后续监管的实际效果都有待提高。也不利于现行政策下的组织管理和新的人员机构的形成。业务融合后消耗的人力成本和时间成本甚至更大，执法效率降低，难以适应日益增长的核查作业量，难以做到真正有效的后续监管。所以有必要探索建立更加符合其职责定位和任务要求的工作目标与机制。

（三）信息交互不及时

检验检疫部门和稽查部门的一体化并不是两个部门的简单杂糅，而是在原有海关工作量和工作内容不变的基础上进行人员、资源和信息再分配。原有部门在工作时采取的是双线并行模式，稽查和检验工作并不相互影响。在融合之后，工作形式链条化就大大增加了部门相关从业人员的互动和沟通。相关的员工关系转介和信息沟通渠道都有待进一步完善和调整。我们正处于一个信息化的大数据时代，信息共享将有利于对目前形势和状况做出判断，及时更新和共享相关信息减少了重复工作的资源消耗，针对后续监管中庞大而又冗杂的工作而言，增加沟通频次，提高沟通效率将无异于提高工作效率。在这个契机下，可以将互联网信息技术键入海关工作的信息交互中，建立成熟的沟通和信息网。

三、新形势下海关稽核查后续监管人力资源管理的对策

（一）创新“稽查集约、核查属地”的稽核查工作机制

稽查与核查均为海关后续监管的重要组成部分，也是海关行使行政权力的具体行政执法行为，两者存在互补和递进的关系，同时又各有侧重和分工。通过“点面结合”，构建新型的稽核查管理制度，兼顾“集约高效”和“属地便利”两个重要属性，使稽查的“点”和核查的“面”达到有机统一，实现错位监管，形成由点及面的监管网络。通过设置属地独立的核查外勤科或核查外勤岗位和组建关区集约化稽查中心，大大改变稽查业务分散开展、力量分散使用、绩效参差不齐的情况，形成业务一体、资源集约、协调配合、管理高效的稽核查新格局。新形势下“稽查集约、核查属地”工作查模式的根本目标，是将不同种类的稽核查项目有机融合在一起，形成一个有机整体，在有限的稽查人力资源条件下，通过制度构建、机制创新和信息化技术，实现海关后续监管资源的集约化和属地化并存共促，提升综合监管整体效能。

1.突出稽查“点”的核心作用

建立以“体检预防”为核心的稽查体系，进一步强化稽查对行政管理对象整体业务的全面行政检查，通过集约管理，实现“风险分析+精准打击”，将稽查力量集中于对管理相对人进出口行为的真实性、合法性进行专业检查，凸显海关稽查终局性决定的执法效力，使稽查力量成为海关的“重拳”，出击迅速，打击有力，形成强大的执法震撼力、威慑力和影响力，从根本上提高打击违法行为、查发企业问题的效率效能。

2.发挥核查“面”的辐射作用

海关核查侧重于对进出口活动客观状况的过程判断，关检融合后，核查的适用范围涵盖了进出口通关、动植物检疫、商品检验和食品安全等海关监管领域的后续监管环节。所以要充分利用下设机构点多面广的特点，实施属地海关核查“户籍式”管理模式，发挥海关核查方式多样性、程序简易性、使用灵活性等特征，突出属地海关就近办理，了解企业的优势，有利于查找企业在内控制度、贸易安全、守法状况等方面存在的问题，一方面，便于开展政策宣讲、送法到企业、组织企业主动披露等服务工作，提高规范企业的效能;另一方面，发挥核查面广的辐射作用，挖掘企业违法违规行为和线索，为稽查提供有力支持，形成“全面覆盖+重点惩处”的稽核查关系。

（二）做好稽核查“业务无边界”人力资源统筹使用

稽核查模式改革是通过“合”真正发挥稽查后续管理作用，实现海关管理制度的完善，后续监管人力资源的优化整合，而其中“统筹管理”是创新工作机制的重要举措：

1.建立稽核查条块融合办公机制

充分发挥基层稽核查力量，实现核查属地块状力量与稽核业务指令条线资源整合打通使用，在重大专项和机动稽核查框架下，属地核查与稽查集约化人员在稽查新系统下组建虚拟办公作业环境，形成人力资源最大挖潜和使用有效最大化;建立跨部门联合作业协调机制，不断优化部门间的人员协同和专业分工，统筹岗位资质人员和相关专业人员的调配使用，形成稽核查后续监管合力。

2.构建稽核查“执法人员备选库”

通过“传帮带”建立稽核查专业化队伍，促使稽核查人员准确把握工作内容和要求，保障稽核查随机选取工作的有效运转;同时，将动植物和卫生检疫、食品检验和商品检验等条线的专家组成员纳入核查人员库，解决岗位资质人员不足的问题，利用专业能力协助稽核查作业，实现关检融合“1+1>2”的作用。

3.打造稽核查队伍能力提升工程

加强岗位资质管理，进一步梳理相关资质要求，如总署已取消了原产地证的资质要求，相应原产地证核查人员可以适当放宽;组织业务培训和岗位练兵，加强后续监管条线人员专业资质培训，完善稽核查人员多领域业务知识儲备，以学促查，以查促学，进一步提升人员实际操作能力。

（三）实践“数字式”稽核查监管模式

挖掘互联优势，实现智慧监管，是大数据时代对社会的必然要求，以全国大数据平台为依托，建设“互联网+稽核查”。通过发展网上稽核查，不断拓展“数字式”稽核查的实际应用，强化“多手段、少手续”的隐性监管和“低干预、高效能”的精准监管，优化营商环境。将传统依靠人脑的稽核查运作模式向人脑加电脑的“双脑”运作模式转变。将实地稽核查场景全部移入网上数据信息场景进行运作，包括稽查法律文书送达传递以及稽查过程的信息、数据交流和远程视频检查等;在统筹使用具备专业资质和稽核查专家人才的基础上，实现执法网上会诊和后续监管最多跑一次。减少人力资源成本消耗，提高工作效率，简化工作内容和环节，优化人力资源管理新模式。

结语

新形势下创新海关后续监管工作查机制的根本目标，是将不同种类的稽核查项目有机融合在一起，形成一个有机整体，在有限的稽查人力资源条件下，通过制度构建、机制创新、资源整合，将各领域的人力资源共享、互通，提升新海关监管效能，实现海关后续监管资源的集约化和属地化并存共促，打造事前“放得开”、事中“通得快”、事后“管得住”的新型海关监管体系。