全国和各地“十四五”农业农村现代化规划指标体系比较研究

李竣 张斌 王真

摘 要：实现农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标，是全面建设社会主义现代化国家的重大任务。本文以全国“十四五”农业农村现代化规划中的指标体系为蓝本，对比分析了国家乡村振兴战略规划、地方农业农村现代化规划与其指标体系的异同。研究发现，全国“十四五”农业农村现代化规划中的指标体系延续了国家乡村振兴战略指标体系中10项指标、新增了7项指标、删除了12项指标;从各地“十四五”农业农村现代化规划中的指标体系来看，12个样本省市与国家指标体系的平均衔接率为48%，最高的是山东和天津，最低的是浙江;国家指标体系具有较好的代表性，有4项指标对接度超过90%，只有3项对接度低于50%;样本省市的农业农村现代化指标体系中共增加了158项地方特色指标。为做好“十四五”时期的农业农村工作，建议推动其他地方尽快出台规划，明确新阶段目标任务，加强各项指标的监测考核，有效推动规划落实落地。

关键词：农业农村现代化;乡村振兴;指标体系;比较研究

一、问题的提出

实现农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标，是全面建设社会主义现代化国家的重大任务[1]。2022年2月，国务院正式印发《“十四五”推进农业农村现代化规划》，明确了未来五年农业农村现代化建设的思路目标和重点任务，建立了推进农业农村现代化的指标体系。这是我国首部将农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进的规划，也是首次提出农业农村现代化指标体系，意义重大、影响深远。准确理解和把握新时期农业农村工作的重点任务，有效推动农业农村现代化规划落地实施，是当前推进三农工作的一项重要课题[2-4]。据不完全统计，截至2022年4月底，全国已有12省（区、市）公开发布了“十四五”农业农村现代化规划。本文以国家“十四五”农业农村现代化规划（以下简称“农业农村现代化规划”）中的指标体系为蓝本，对全国和各地农业农村现代化规划中的指标体系进行了比较分析，并在此基础上提出了推进农业农村现代化规划落地实施的思考建议，以期为更好把握新时期的三农工作要点提供决策支撑。

二、全国农业农村现代化规划和乡村振兴战略规划指标体系比较

实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化。乡村振兴的过程，也是农业农村现代化的过程[5， 6]。2018年9月，中共中央、国务院正式印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等五个方面建立了包括22个具体指标的乡村振兴指标体系;2022年2月印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》，没有细分维度，建立了包括17个具体指标的农业农村现代化指标体系。比较两个指标体系的差异，既可以看到我国乡村振兴战略实施以来取得的显著成效，也可以明确全面建设社会主义现代化国家新征程背景下农业农村发展的新要求。

（一）相同指标

农业农村现代化规划与乡村振兴战略规划的指标体系中，相同或相近的指标有10个（如表1所示）。其中，表述完全相同的指标有4个，表述不同但内涵一致的指标有3个，内涵相近但统计口径略有不同的指标有3个。由此可见，这10项相关工作是乡村振兴和农业农村现代化的关键内容。

表述完全一致的4个指标分别是粮食综合生产能力、农业科技进步贡献率、畜禽粪污综合利用率和农村自来水普及率。其中，粮食综合生产能力和畜禽粪污综合利用率是约束性指标，另外2个指标为预期性指标。2020年，全国粮食总产量6.69亿吨，畜禽粪污综合利用率达到75%，农业科技进步贡献率达到60%，农村自来水普及率达到83%，如期实现了乡村振兴战略规划确定的2020年目标要求，“十四五”时期仍将作为重点工作。

表述不同但内涵一致的3个指标分别是农产品加工业与农业总产值比、乡村义务教育学校专任教师本科以上学历比例、农村居民教育文化娱乐消费支出占比。在乡村振兴战略规划中，3个指标对应的表述分别为农产品加工产值与农业总产值比、农村义务教育学校专任教师本科以上学历比例、农村居民教育文化娱乐支出占比。2020年，我国农产品加工业与农业总产值比达到2.4：1，如期实现了乡村振兴战略规划目标要求;乡村义务教育学校专任教师本科以上学历比例达到了60.4%，相比于2016年的55.9%，提高了4.5个百分点，但是相比于乡村振兴战略规划确定的68%的目标，还有一定的差距;教育文化娱乐消费支出是反映农村居民精神文化生活的重要指标，农业农村现代化规划中的指标增加了“消費”两字，表述更加准确，2019年该指标达到了11.12%，但2020年受新冠疫情影响，出现了明显下降，因此“十四五”时期的目标值有所下调。

内涵相近但统计口径略有不同的3个指标，分别是较大人口规模自然村（组）通硬化路比例、集体收益5万元以上的村占比、县级以上文明村占比。在乡村振兴战略规划中，3个指标对应的分别是具备条件的建制村通硬化路比例、集体经济强村比重、县级以上文明村和乡镇占比。2020年，我国具备条件的建制村通硬化路比例已达到100%，按照农村基础设施建设往村覆盖、往户延伸的总体思路，“十四五”设定了“较大人口规模自然村（组）通硬化路比例”指标，要求2025年达到85%。发展壮大村级集体经济是实现乡村振兴、促进共同富裕的重要举措，近年来各地农村集体经济加快发展，“十四五”规划采用了内涵更加明确、更具有普遍适用性的“集体收益5万元以上的村占比”指标，要求2025年达到60%。开展文明村镇创建，是推进乡村精神文明建设的重要抓手，现代化规划删除了“乡镇”两字，聚焦村庄，指向性更加明确。2020年县级以上文明村占比达到53.2%，已实现了原定规划目标，未来还将持续稳步提升。

（二）新增指标

相比于国家乡村振兴战略规划，农业农村现代化规划指标体系新增了7个指标，包括1个约束性指标、6个预期性指标。其中，新增约束性指标为高标准农田面积，新增预期性指标分别是肉类总产量、农作物耕种收综合机械化率、农产品质量安全例行监测合格率、乡村医生中执业（助理）医师比例、乡镇（街道）范围具备综合功能的养老服务机构覆盖率、农村居民人均可支配收入增速。这些指标涵盖提升重要农产品保供能力、提升农业质量效益和竞争力、促进城乡有机融合等3个方面内容，顺应了近年来国内外农业农村发展的新变化、新趋势，既是“十四五”时期三农工作的重要内容，也是立足国情农情推进农业农村现代化的必要举措。

（三）删除指标

相比于国家乡村振兴战略规划，农业农村现代化规划指标体系删除了12项指标。从乡村振兴的五个方面的要求来看，产业兴旺相关指标删除了2项，即“农业劳动生产率”和“休闲农业和乡村旅游接待人次”;生态宜居相关指标删除了3项，即“村庄绿化覆盖率”“对生活垃圾进行处理的村占比”“农村卫生厕所普及率”;乡风文明相关指标删除了1项，即“村综合性文化服务中心覆盖率”;治理有效相关指标删除了4项，即“村庄规划管理覆盖率”“建有综合服务站的村占比”“村党组织书记兼任村委会主任的村占比”“有村规民约的村占比”;生活富裕相关指标删除了2项，即“农村居民恩格尔系数”和“城乡居民收入比”。

从删除原因来看，主要有三种情况。一是部分指标已普遍实现，“十四五”时期只需巩固，无须作为重点工作推进，如“有村规民约的村占比”“村党组织书记兼任村委会主任的村占比”“村综合性文化服务中心覆盖率”“对生活垃圾进行处理的村占比”等。二是部分指标已采用相关指标替代，无须再重复强调，如农业农村现代化规划指标体系中使用了“农村居民教育文化娱乐消费支出占比”“农村居民人均可支配收入增速”替代乡村振兴战略规划中“农村居民恩格尔系数”“城乡居民收入比”。三是部分指标需进一步完善，如“村庄绿化覆盖率”“农业劳动生产率”等指标因内涵不够明确，在实践中存在统计困难;“农村卫生厕所普及率”“休闲农业和乡村旅游接待人次”等指标在短时间低质量完成不仅可能造成财政资金的浪费，还可能对村庄长期发展形成负面制约，需要更加务实推进。

三、全国和各地“十四五”农业农村现代化规划指标体系比较

据不完全统计，截至2022年4月底，全国已有12个省市公开发布“十四五”农业农村现代化规划，分别是天津、广东、重庆、江苏、浙江、四川、吉林、湖北、湖南、陕西、山东、河南。本部分将对样本地区与国家规划的总体衔接情况、国家规划指标的具体对接情况和地区层面的特色指标情况进行简要分析。

（一）地方规划指标与国家规划指标的总体衔接情况

从指标体系结构设置来看，12个样本省市中，只有陕西和河南的指标结构与国家农业农村现代化规划指标体系相似，没有分维度设置，直接设定具体指标;山东、天津等9个省市从农业高质高效、乡村宜居宜业和农民富裕富足3个维度建立指标体系;江苏在指标结构设置上特色鲜明，按照目标的短期和长期、监测的频率和周期等，构建了以核心指标、导向性指标和常规监测指标为一级指标的指标体系，同时充分考虑苏北、苏南、苏中发展水平差异，对部分指标的基期值和目标值进行了单独设置。

从具体指标个数来看，样本地区农业农村现代化规划指标体系中平均包含25项具体指标，其中与国家规划相同指标数量平均为12项。其中，浙江的具体指标数量最多，为35项;其次是河南，为30项;湖北和四川的指标数量最少，分别为17项、19项;其余省市的指标数量在20 —30项之间。同国家规划指标相比，保留国定指标最多的是天津、重庆、吉林和山东4省市，均为14项;其次是湖南和河南，均为13项;另外，湖北、四川、广东、江苏、陕西5省的相同指标也在10 —12项之间;相同指标最少的是浙江省，仅4项。

从总体衔接率来看，即国定指标数量占地方規划指标体系的比重，12个样本地区的平均衔接率为48%。其中，山东和天津的总体衔接率最高，分别为63.64%和60.87%;其次是湖北、四川、吉林、重庆和广东，和国家规划指标体系的总体衔接率均超过了50%，说明国定指标是这些省市“十四五”规划指标体系中的主要内容。江苏、浙江、湖南、陕西、河南5省的总体衔接率不足50%，说明这些地区的指标体系主要以地方特色指标为主。

值得一提的是，按照乡村振兴战略规划要求，“东部沿海发达地区、人口净流入城市的郊区、集体经济实力强以及其他具备条件的乡村”应在2022年率先基本实现农业农村现代化。浙江省作为2022年率先基本实现农业农村现代化要素最齐备的省份之一，其衔接率仅为11%，远低于其他地区。这说明浙江省已率先实现了大部分国定目标，开始因地制宜追求更高水平的农业农村现代化，充分发挥引领示范作用。

（二）地方规划指标与国家规划指标的具体对接情况

以“国定指标对接度”指数来测度国家农业农村现代化规划指标体系中各项指标与地方的对接情况，即“单个国定指标在地方规划指标体系中的出现次数占样本地区个数的比重”。国定指标对接度越高，表明该指标在工作落实上更具有普适性，在全国范围内进行比较的参考价值越高，在推进和实现农业农村现代化中的标志性更突出;国定指标对接度越低，表明受自然地理、经济社会等因素制约，该指标在全国范围内难以科学设定统一的发展目标。

从统计结果来看（如表5所示），对接度最高的指标是“农业科技进步贡献率”和“农作物耕种收综合机械化率”，对接度均达到100%，即12个样本地区规划都采用了这两项指标。其次是“高标准农田面积”和“农产品质量安全例行监测合格率”，11个样本地区采用了这两项指标，对接度均超过了90%。

对接度低于50%的国定指标有3项，分别是“较大人口规模自然村（组）通硬化路比例”“乡镇（街道）范围具备综合功能的养老服务机构覆盖率”和“农村居民人均可支配收入增速”。其中，“乡镇（街道）范围具备综合功能的养老服务机构覆盖率”指标的对接度最低，仅为8%，只有浙江省采用了该指标。事实上，不少地区也设定了农村养老相关指标，如吉林、湖北、重庆、山东4省市采用了“农村养老保险待遇水平”指标。

畜禽粪污综合利用率、粮食综合生产能力等其他10项指标的对接度在50%到90%之间，即有6—10个样本地区采用了该指标。说明这些指标有一定的地区差异，但总体上仍具有较好的全国代表性。

（三）地方特色指标比较

为增强工作针对性和突出区域特色，样本地区在衔接国家规划指标体系的基础上，因地制宜增加了地方特色指标。据统计，12个样本省市共增加了158项地方特色指标，可分为农业高质高效、乡村宜居宜业和农民富裕富足3个方面。

一是农业高质高效方面。部分地区将稳产保供任务进行了分解，如山东提出“畜禽规模养殖比重”和“水产健康养殖示范面积比重”，四川提出“肉类总产量”和“生猪出栏量”，陕西提出“油料作物产量”“水果产量”“羊存栏数（含奶山羊）”“设施农业产量（蔬菜、瓜果、食用菌）”等指标。部分地区对农业绿色发展有所侧重，如天津提出“农田灌溉水有效利用系数”，吉林提出“主要农作物化肥利用率”“主要农作物农药利用率”“秸秆综合利用率”“农膜回收率”等指标。部分地区聚焦数字农业农村，如江苏提出“数字农业农村发展水平”，浙江提出“新建数字农业工厂和数字化改造规模种养基地累计数”“农产品网络销售额”“‘浙农码赋码量”等指标。

二是乡村宜居宜业方面。大部分地区都根据乡村振兴战略规划指标体系设置了美丽乡村建设、人居环境改善方面的指标，如“美丽村庄数量”“农村垃圾无害化处理率”“生活污水处理设施村庄覆盖率”“农村卫生厕所普及率”等。部分地区对乡村治理设定了目标任务，如天津提出“实施乡村治理积分制村庄占比”，浙江提出“省级善治（示范）村占比”，河南提出“县级以上平安村占比”等指标。部分地区加强了乡村基础设施和公共服务的重视程度，如江苏提出“县乡公交直通建设水平和农村基本公共服务标准化实现程度”，浙江提出“快递主要品牌平均进村覆盖率”“行政村通双车道及以上公路占比”“新时代乡村电气化村建成数”“行政村5G通信网络覆盖率”“全科网格规范化建设达标率”等指标。部分地区强调生态环境保护，如江苏提出“农村生态河道覆盖率”，四川提出“全省森林覆盖率”，陕西提出“新增‘三化一片林森林乡村”等指标。

三是农民富裕富足方面。部分地区重视城乡居民收入缩差工作，提出“城乡居民人均可支配收入之比”指标。部分地区重视社会兜底和保障工作，如江苏等7省市提出“城乡（农村）居民基本养老保险待遇水平”等指标。部分地区重视教育培训工作，如河南、广东和江苏提出“农业从业者培训持证人员”“农村人才及培育高素质农民数量”等指标。部分地区强调乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接，如浙江提出“山区26县人均GDP与全省比例”，河南省提出“脱贫人口巩固率”等指标。

四、结论和建议

构建科学合理的指标体系是推进三农工作的重要方法和有效抓手，有助于发挥目标引领和问题导向作用。相比于国家乡村振兴战略规划指标体系，国家农业农村现代化规划指标体系延续了10项指标、新增了7项指标、删除了12项指标。对具体指标进行比较发现，“十三五”时期，尤其是2017年启动实施乡村振兴战略以来，我国农业农村现代化建设加快推进，乡村振兴实现良好开局。除乡村义务教育学校专任教师本科以上学历比例、农村居民教育文化娱乐消费支出占比等个别指标外，乡村振兴战略规划中的大部分发展指标都如期实现了2020年目标值，特别是粮食综合生产能力和农产品加工能力稳步提升，农业科技进步贡献率和县级及以上文明村占比大幅提高，农业绿色发展和农村基础设施建设提效升级，农村产权制度改革取得突破性进展，促进农村共同富裕迈出关键步伐，为“十四五”时期加快推进农业农村现代化奠定了坚实基础。

从地区规划指标体系来看，大部分樣本地区在有效衔接国家指标的基础上，围绕农业高质高效、乡村宜居宜业和农民富裕富足三个方面，因地制宜构建了地区指标体系，平均指标数量为25个，与国家指标体系的衔接率为48%，衔接率最高的是山东和天津，最低的是浙江。从国家指标对接度来看，有4项指标的对接度超过90%，3项低于50%，10项在50%到90%之间，说明国家指标总体上具有较好的代表性。从地方特色指标来看，为增强工作针对性和突出区域特色，12个样本地区在规划指标体系中共增加了158项地方特色指标。

各地的指标项目、基期值和目标值都显示不同区域在农业农村现代化方面发展基础、发展速度、发展优势、发展重点不尽相同，不能“一刀切”“一锅煮”，必须根据本地资源禀赋因地制宜、因势利导、精准施策，体现区域间差异性和不平衡性。为做好“十四五”时期的农业农村工作，推进乡村振兴规划和农业农村现代化规划的有效衔接，提出如下几点建议。

一是推动地方尽快出台规划，明确新阶段目标任务。各省市“十四五”时期农业农村现代化规划是本地未来五年三农事业发展的重要指引，也是各类市场主体参与农业农村现代化的行动指南。必须立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，根据本地省情市情，明确新阶段农业农村发展的目标任务，制定符合本地实际和特色的指标体系[1-3]。

二是有效推动规划落实落地，加强指标的监测考核。统筹谋划农业农村现代化重点任务，部署重大工程、重大行动、重大计划，聚焦阶段任务，突出重点，梯次推进，确保规划有效落实落地。建立健全监测评估机制，组织第三方专家队伍，对农业农村现代化进展情况定期跟踪、监测和评估，为研究、分析、判断和决策提供参考，为进一步开展工作指导和人员培训等提供依据。

三是处理好乡村振兴与农业农村现代化的关系，做好两个规划的衔接工作。系统梳理乡村振兴与农业农村现代化的关系[5， 6]，加强宣传引导，凝聚社会共识，调动多方力量投入农业农村现代化建设。进一步总结《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》实施以来的做法、成效和经验，分析存在的不足和短板，为做好两个规划的衔接工作和“十四五”时期推动农业农村现代化提供借鉴。

参考文献

[1] 李周，温铁军，魏后凯，等.加快推进农业农村现代化：“三农”专家深度解读中共中央一号文件精神[J].中国农村经济，2021（04）：2-20.

[2] 姜长云，李俊茹. 2035年中国特色的农业农村现代化指标体系研究[J].全球化，2021（04）：14-23.

[3] 彭超，刘合光.“十四五”时期的农业农村现代化：形势、问题与对策[J].改革， 2020（02）：20- 29.

[4] 国务院发展研究中心农村经济研究部课题组.新发展阶段农业农村现代化的内涵特征和评价体系[J].改革，2021（09）：2-15.

[5] 王文隆，夏显力，张寒.乡村振兴与农业农村现代化：理论、政策与实践——两刊第五届“三农”论坛会议综述[J].中国农村经济，2022（02）：137-144.

[6] 陆益龙.乡村振兴中的农业农村现代化问题[J].中国农业大学学报（社会科学版）， 2018（06）：48-55.

（中文校对：朱云云）

A Comparative Study on the Index System of Agricultural and Rural Modernization Planning in the “14th Five Year Plan” at the National and Local Levels

LI Jun1 ZHANG Bin1 WANG Zhen2

（1.Rural Economic Research Center of Ministry of Agriculture and Rural Affairs，Beijing 100810; 2.Management of Academy of China Cooperatives， Beijing 100028）

Abstract： Realizing agricultural and rural modernization is the general goal of implementing the Rural Revitalization Strategy and the major task of building a socialist modern country in an all-round way. Based on the index system in the national agricultural and rural modernization plan in the 14th five year plan， the author compares and analyzes the similarities and differences of the index system between the national agricultural and rural modernization plan and the Rural Revitalization strategic plan， and compares and studies the connection between the indicators in the local agricultural and rural modernization plan and the national planning indicators. The study found that the index system in the national agricultural and rural modernization plan in the 14th five year plan continued the 10 indexes in the National Rural Revitalization Strategy index system， added 7 indexes and deleted 12 indexes; From the index system in the agricultural and rural modernization plan， the average connection rate between the 12 sample provincial level administrative regions  and the national index system is 48%， the highest is Shandong and Tianjin， and the lowest is Zhejiang; The national index system has good representativeness. The docking degree of four indicators is more than 90%， and only three indicators are less than 50%; A total of 158 indicators with local characteristics have been added to the agricultural and rural modernization index system of the sample provincial level administrative regions . In order to do a good job in agricultural and rural work during the 14th five year plan， it is suggested to promote other places to introduce plans as soon as possible， clarify the objectives and tasks of the new stage， strengthen the monitoring and assessment of various indicators， and effectively promote the implementation of the plan.

Keywords： agricultural and rural modernization; rural vitalization; Index system; comparative study

（英文校譯：朱云云）