县城释放潜能

万宏蕾

4 月20 日， 湖北省兴山县岩上茶居帐篷酒店

郡县治，天下安。

党的十八大以来，我国县城建设步稳蹄疾，县域经济蓬勃发展。

江苏昆山，2021年人均GDP约22.69万元，达到高收入经济体标准;山东海阳，建成全国首个“零碳”供暖城市，首个供暖季减排二氧化碳33万吨;福建晋江，实体经济提质升级，已形成超2000亿元的鞋服产业集群和超千亿元的纺织产业集群;湖北兴山，依托生态资源发展乡村旅游，全县2021年旅游收入达31亿元……

2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式，进一步凸显了推进以县城为重要载体的城镇化建设在城镇化战略中的独特地位和作用。

提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，将为协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

近年来，农民在县城购房安家、向县城集聚的现象更加普遍。

“城尾乡头”是县城

2013年，位于长三角腹地的浙江德清开通高铁，德清到杭州的时间缩短为13分钟，2小时内便可抵达上海、南京、苏州等城市。

近年来，通过加快融入长三角一体化发展，德清主动承接大城市产业等疏解转移，吸引青春宝、鼎力机械等老牌杭州龙头企业落地;莫干山景区成为长三角城市居民的度假胜地，通过践行“两山理论”、壮大村集体经济，2021年，德清的城乡居民收入比已缩小到1.61∶1。

蓬勃发展的德清是我国县城建设高质量发展的缩影，也是县城发挥连接城市、服务乡村载体作用的一例。

中国城市规划设计研究院院长王凯表示，中国城镇化的发展已经走过了初期积累、基础性发展的阶段，进入成熟、完善、提高的新阶段。在跨省区人口流动趋缓、近域化流动趋势加强、返乡农民工回流的背景下，推进以县城为重要载体的城镇化建设尤为重要。

2021年底，县城及县级市城区常住人口达2.5亿、占全国城镇常住人口的近30%。

县城已成为农业转移人口就地城镇化的重要载体。国家统计局数据显示，2019年40周岁以下农民工回流比例为22%，40周岁至45周岁比例为67%。近年来，农业转移人口更多在省域内流动，农民在县城购房安家、向县城集聚的现象更加普遍。

人口流动的新态势，使县城在我国城镇化格局中的地位愈加突出。

2021年中央一号文件指出，把县城作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计。推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化。

推进以县城为重要载体的城镇化建设，也利于完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局，缓解部分超大特大城市功能过度集中、中心城区人口过度集聚问题。

通过承接北京非首都功能疏解，紧邻大兴机场的河北固安正成为首都南侧一颗耀眼的明珠。

2021年，孙会会将店铺从北京大红门服装批发市场迁到永定城·京津冀固安国际商贸城，这里承接了近4000家北京的服装批发商户。孙会会说：“国际商贸城市场规模大，区位交通便利，业态更丰富，品类更齐全，很多同行也趁搬迁扩大了经营规模。”

在我国构建新发展格局、形成强大内需市场中，县城也发挥着重要作用。

“县城在基础教育、公共卫生、市政设施、人居环境和产业配套等方面存在不少短板弱项，但也蕴藏着巨大的内需潜力。”习近平经济思想研究中心主任史育龙说。

当前，县城人均市政公用设施固定资产投资相当于地级及以上城市城区的1/2左右，县城居民人均消费支出相当于地级及以上城市城区居民的2/3左右。

史育龙认为：“通过加大投入推进县城建设，一方面可以形成当期投资，另一方面完善的公共设施又可吸引产业投资、促进居民消费，形成乘数效应和良性循环。”

小县城大产业

2021年，义乌实现进出口总额3903亿元，同比增长24.7%;城镇常住居民人均可支配年收入为86628元，高于北京、上海。

商务部副部长盛秋平表示，十年来，义乌出口增长了5.4倍，进口增长了10倍，电子商务交易增长了6.1倍，从“买全国、卖全国”走向了“买全球、卖全球”，“世界小商品之都”建设迈出了坚实步伐。

县域经济的高质量发展，离不开产业的支撑。当前，我国已经涌现出一批具有较好资源禀赋、产业基础、交通条件的县城，依托自身优势发展起特色支柱产业。

浙江诸暨被誉为“世界袜都”，其袜业产业聚集度位于全球首位，近年来更通过数智化转型让袜业从“制造”转向“智造”;山东曹县已成为全国汉服生产基地之一，其汉服销售额占全国同类市场的近1/3;湖南浏阳的400多家企业、约30万从业者掌握着花炮技艺，贡献了全球半数烟花……

有产业，县城才有活力。

湖北枣阳港利制冷配件有限公司总装成品车间里机器轰鸣，车间班长卢红兰正在忙着带领班组作业。1980年出生的她曾在外打工多年，5年前和丈夫回到枣阳。

“家乡这些年企业多了，就业机会也多了，待遇不比在外面差。”卢红兰说。近年来，枣阳坚持“实体筑基、产业兴城”，越来越多的人和卢红兰一样回到了家鄉，城市活力也越来越足。

中国宏观经济研究院市场与价格研究所副所长欧阳慧认为：“与中心城市相比，县城产业发展的目标是重点解决当地就业、当地居民增收、社会稳定等问题，并为乡村振兴提供产业支撑。”

《意见》把产业发展摆在以县城为重要载体的城镇化的突出位置，强调要增强县城产业支撑能力，明确要重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级。

兰考县堌阳镇徐场村一位村民在家中弹奏古琴（郝源/ 摄）

畅循环、搭平台是培育产业的重要环节。《意见》提出，提升产业平台功能，健全商贸流通网络，完善消费基础设施等一系列政策措施，为县域经济发展夯基础、提质效。

“从过去两年的实践看，不少县城通过提升市政公用设施水平，优化公共服务设施布局，夯实了产业发展基础，为吸引承载更多人口创造了条件。”史育龙说。

贵州龙里位于苗岭山脉中部，属于曾经的滇桂黔石漠化集中连片深度贫困地区。瞄准紧邻省会贵阳的区位优势，龙里近年来紧盯“融贵阳”发展，通过补齐交通短板、以龙里县高新技术产业园为产业平台，已初步形成特色轻工、新型建材、健康医药、装备制造四大支柱产业。

近十年，龙里规模以上工业企业从64户增长到171户。2020年以来，龙里完成城镇新增就业1.2万人，转移农村劳动力1.88万人，易地扶贫搬迁进城的群众优先安排到企业上班，1万多名群众就近在园区工厂实现稳定就业。

因地制宜寻定位

错位互补、因地制宜是县城培育优势特色产业的关键，推进以县城为重要载体的城镇化建设落地实施，更需科学把握功能定位。

“我国县城数量大、类型多，自然禀赋和发展路径也各不相同，要避免‘一刀切。”欧阳慧表示。

中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力认为，县城发展分化既是客观趋势，也符合城镇化一般规律。因此，要充分尊重县城发展规律，准确把握演变态势，推动不同类型县走各具特色的县城建设道路。

一方面，要支持条件好的县城重点发展，精准选择基础好、潜力大的县城，特别是城市群和都市圈等地区的县城，使之成为吸纳农业转移人口的重要空间;另一方面，要客观理性认识到一些县城常住人口正在减少的现实，防止人口流失县城盲目建设。

2020年5月29日印发的《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》明确，要立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类的支持引导机制。

在此基础上，《意见》明确了五类县城的发展路径，即加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。

吉林公主岭地处世界“黄金玉米带”，是一座典型的农产品主产区县城。

江苏常熟，70 公里快速路、109列高铁班次、214个建制村城乡公交一体化运营，交织出一张外接长三角、内通全域的立体交通运输服务网络。

近年来，公主岭专注黑土地保护，强化育种科研投入，延伸玉米产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业。通过与中科院等科研院所合作，公主岭先后建立种子研发中心、科研实验站等育种基地，吸引了一批国家、省级新品种试验示范项目落地和一批企业、科研机构落户。

甘肃碌曲则是黄河上游水源重要涵养区之一。

2022年9月11日上午，海拔3300多米的尕海镇加仓村中，面色黝黑的红尕正带领村民们建设“牧游结合”的定居点。

“冬季，负责放牧的可以在这里居住。夏季游客多了，这里可以作为客房。”红尕说。定居点有公共卫生间、洗浴室，也有各户独立的客厅、卧室和厨房。房屋后面是面积1300多平方米的养殖基地，还有检疫间、饲料库等。

2021年初，红尕创办了加仓村扬旗牦牛养殖农民专业合作社，探索牧民“十户联产”合作经营模式“十户联产”舍饲、半舍饲结合的现代化饲养，大大减轻了草原生态负重。

如今，碌曲的270多家农牧业专业合作社带动了5600多户农牧户增收，牧旅融合发展又让生态资源转化为经济效益。2021年，碌曲县接待游客80多万人次，综合收入达3.67亿元。

补齐短板惠民生

“县城建设品质不仅关系到2.5亿县城居民的生活品质，也关系到对广大农村人口到县城就地城镇化的吸引力。”欧阳慧说。

曾经的河南兰考，面临着大量农村劳动力外出、城镇化发展明显滞后的困局。

2014年12月国家发改委印发《国家新型城镇化综合试点方案》将兰考列为国家新型城镇化综合试点县，当地城镇化发展迎来转折。

近年来，兰考木制品加工产业日渐壮大，带来“返乡创业潮”。2016年，兰考设立了专项扶持资金支持返乡创业，目前累计有5.2万人回到兰考创业，创办经济实体5.4万个，创业带动就业15.6万人。

兰考城乡面貌也焕然一新，创建园林城市、打造生态廊道，让当地人居环境更具吸引力。兰考县国民经济和社会发展统计公报数据显示，当地2021年城镇常住人口36.69万，城镇化率47.98%，比2000年增加了38.47个百分点。

作为河南省唯一的国家发改委县城新型城镇化建设示范直接联系点，如今兰考通过评估围绕县城短板弱项，已规划193个项目、预计投资486.9亿元以大力提升县城公共设施和服务能力。

史育龙认为，满足人民日益增长的美好生活需要，为城乡居民提供高品质生活空间，必须抓住县城这个着力点，提升县城综合服务能力。

当前，我国县城公共服务标准和实际供给还远低于中心城市，优质公共服务资源较为稀缺，每千人口医疗卫生机构床位数仅为3.8张，一些县城学校“大班额”问题尚未完全得到解决。“《意见》抓住这一突出矛盾，将县城作为引领县域发展的辐射中心，大力加强县城市政设施建设和公共服务供给，提升县城人居环境水平。”欧阳慧说。

夯实县城运行基础，需要加强市政设施的“硬件”。

四川金堂，通过实施防洪排涝能力提升十大工程，毗河3号橡胶坝将河道从90米拓宽至210米，有效缓解了县城防洪排涝压力。

江苏常熟，70公里快速路、109列高铁班次、214个建制村城乡公交一体化运营，交织出一张外接长三角、内通全域的立体交通运输服务网络。

提升县城居民幸福感，也要提升公共服务的“软件”。

江苏溧阳，通过紧密型县域医共体建设，使县内就诊率達90%。

云南永胜，全力推进生态绿色县城建设，让绿意渗透进大街小巷，让鲜花融入群众生活。目前，县城绿地面积241.6公顷，绿化覆盖率44.74%，人均公园面积达13.1平方米。

作为城乡融合发展的基本单元，县城中更多的“小城故事”正不断精彩呈现。

“县域常住人口向县城集中仍是大势所趋，要创新县城辐射带动乡村的模式和方式，让县城建设发展的成果惠及县域。”国家发改委营商环境发展促进中心副主任王大伟说。