都市圈提速

万宏蕾

四川省广安市邻水县与重庆渝北区交界处的“川渝高竹新区”

2022年9月7日，重庆市与四川省共同印发的《重庆都市圈发展规划》正式“官宣”。重庆21个区与四川广安市同时“入圈”，这也是继南京之后全国第二个获批的跨省都市圈。目前，国家级都市圈已增加到6个，其他5个分别是南京、福州、成都、长株潭和西安都市圈。

2019年2月，国家发改革委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势。

“十四五”规划提出，依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。

在2022 年全国两会期间，都市圈成为热门话题。多个地方代表团提出了加快都市圈建设的建议。

比如，河南代表团提交了《关于恳请国家支持郑州都市圈规划建设的建议》，希望国家在中心城市空间优化、重大基础设施、重大生产力布局等方面进一步加大支持力度。

長株潭城际铁路

湖北代表团提交了《关于加快建设武汉都市圈的建议》，希望加大政策、项目、资源支持力度，加快建设武汉都市圈。

“建设现代化都市圈成为推进高质量城镇化的关键一环，对形成‘城市群-都市圈-中心城市-大中小城市协同发展-特色小镇-乡村振兴统筹发展的总体战略格局具有重要意义。”华东师范大学城市发展研究院院长曾刚告诉《瞭望东方周刊》。

建设现代化都市圈成为新一轮城镇化的重点发展方向。

起步

城市群与都市圈区别何在？

根据《指导意见》，都市圈指“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。

“城市群，是由若干大都市及围绕大都市形成的都市圈所构成的庞大的城市密集区，一直是国家层面力促区域发展的重要战略部署之一。都市圈是城市群的核心，亦是推进城市群高质量发展的重要抓手。”中国区域科学协会副会长肖金成告诉《瞭望东方周刊》。

进入新时代，以通勤高效、城乡一体、协同发展为特征的都市圈加速兴起。“都市圈发展的背后，是多年来国家力促城市群发展的政策部署。”肖金成说。

2020年4月，国家发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，明确支持南京、西安、福州等都市圈编制实施发展规划。

有了顶层设计，除粤港澳大湾区、京津冀城市群、长三角城市群加速集聚与联动外，陕西、江西等省也纷纷加大了都市圈的建设力度，发布各地都市圈发展规划，力求实现资源共享、产业带共建的目标。

“从城市群到都市圈，规划尺度的缩小，让城市间协同的抓手更加细致、实在，反过来都市圈也对城市群起着重要支撑作用。”肖金成说。

都市圈指“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心， 以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。

2021年2月以来，我国都市圈规划建设进程明显提速。

先是当年2月《南京都市圈发展规划》获国家发改委复函同意，南京都市圈成为我国最早启动、首个获得国家层面批复的跨省域都市圈，横跨苏皖两省8个地级市和2个区（市），肩负起“跨区域协调”探索之任。

2021年6月，《福州都市圈发展规划》获国家发改委原则同意。

2021年11月，四川省印发《成都都市圈发展规划》，提出以成都市为中心，与联系紧密的德阳市、眉山市、资阳市共同组成一个现代化都市圈，这也是中西部地区第一个国家层面批复的都市圈。

2022年2月，国家发改委批复的《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》提到，加快武汉与鄂州、孝感、咸宁、黄冈、黄石等同城化进程，着力打造武汉都市圈。进一步提升长沙、株洲、湘潭同城化质量，加快建设长株潭都市圈。加强南昌与周边市县联动对接，有序培育南昌都市圈。

随后，2022年3月湖南省公布《长株潭都市圈发展规划》。作为国家批复的第四个都市圈，长株潭都市圈中的长沙、株洲、湘潭三市沿湘江呈“品”字形分布，市中心两两相距不到50公里，是湖南发展的核心增长极。

同时期，《西安都市圈发展规划》获国家发改委批复，这是西北地区乃至整个北方地区首个获批的国家级都市圈。

除了以上已经获批的都市圈，广州等地都市圈发展规划编制工作基本完成，郑州等地都市圈发展规划正在加紧编制。

“可以预见，各地打造都市圈的竞争以及对国家层面支持的争取，力度还会加大。”曾刚说。

分类

根据《指导意见》要求，到2022年都市圈同城化取得明显进展，梯次形成若干现代化都市圈。到2035年现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。

“都市圈的数量并非一成不变。按照常住人口300 万以上可称为‘都市的标准，我国目前有30个以上的都市。”肖金成告诉《瞭望东方周刊》，“其数量还在增加，兰州、宁波、徐州、邯郸、厦门、银川、呼和浩特、烟台、温州、上饶、赣州、宜昌、襄阳、南阳、洛阳、运城、泸州等城市都有可能发展成为常住人口超过300万的都市，围绕它们，未来都可能形成都市圈。”

那么，已经具有一定规模的都市圈发展水平如何？

由清华大学中国新型城镇化研究院组编的《中国都市圈发展报告2021》（以下简称《报告》），认为全国已经形成34个都市圈，根据其发展水平，分为成熟型、发展型、培育型三类。其中，成熟型包括广州、上海、杭州、深圳、北京、宁波等六大都市圈。

值得注意的是，这些发展相对成熟的都市圈，都不是获得国家层面批复的“官宣”都市圈。根据《报告》解读，原因在于，其都处于东部先发地区，都市圈内本身的经济、交通联系较强，对国家政策的支持依赖相对没那么大，且这些都市圈内部的发展水平已相对均衡。

另外，还有17个发展型都市圈和11个培育型都市圈。目前已获国家发改委批复的南京、福州、成都、长株潭、西安都市圈等都属于发展型之列。

“目前，在中西部地区，省会及其都市圈独大现象较普遍。就区域发展而言，除了发展大都市圈，也要发展中小型都市圈。”中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎说。

2022年3月《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》发布，明确“大中小城市和小城镇协调发展、推进以县城为重要载体的城镇化建设”。“都市圈内的小城市和县城迎来前所未有的利好。”中国城市规划设计研究院院长王凯说。

“在此前一轮新型城镇化规划中，受益最大的是城市群里的大城市。因为大城市的集聚效应大、虹吸能力强，几个大城市的抱团是组成具有竞争力的城市群的主要力量。”王凯说，“现在到了第二轮新型城镇化规划，特别提出了大中小城市和小城镇协调发展。小城市及小县城都将迎来重大发展机遇。”

“未来都市圈的数目可能会达到上百个。省级副中心、区域中心、沿边地区的重要节点、重要经济带上的功能节点城市，都应该带动周边地区培育自己的现代都市圈。”冯奎说。

南京都市圈成为我国最早启动、首个获得国家层面批复的跨省域都市圈，横跨苏皖两省8 个地级市和2 个区（市），肩负起“跨区域协调”探索之任。

畅达

眉山市民王芳注册安装了“天府通 App”之后，不仅可以在眉山公交所有城区内运营车辆的 IC 卡刷卡机上享受“刷码通乘”，还能在成德眉资四市实现公交、地铁的无缝对接，便捷乘车。

随着2021年12月10日成德眉资同城化的交通基础设施标志性工程——成都都市圈环线高速公路全线通车，这条高速公路串联起成都、德阳、眉山三市16个区（市）县。王芳想去三苏祠、都江堰、三星堆、大熊猫公园都可以高效通达。

西安都市圈也给出了交通规划大手笔。根据《西安市“十四五”综合交通运输发展规划》，至2025年，西安将建成交通强国典范城市;打造一体化交通运输网，基本实现西安都市圈1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖的交通出行圈。

都市圈的建设让“圈”内居民体验到前所未有的畅通与便捷。

“实现人畅其行、物达其流，促进生产要素加快流动，交通是推动都市圈高质量发展、辐射周边城市产业聚集的前提和基础。”中国西部制造业发展研究所所长曾昭宁说，目前，优先打造“轨道上的都市圈”是各大都市圈力求突破发展的重要一步，高铁、城际、地铁等轨道交通建设以及中小城市机场建设，已成为全国各个都市圈建设的热点。

“培育建设都市圈需要构建一体化、同城化的生产生活联系，需要加快建设中心城区与周边的交通、电力、通信等基础设施网络，由此将带来基础设施投资形成巨大需求，促进人口的集聚，吸纳更多人向城市转移，带动城市消费，促进城镇化水平的提高。”肖金成告诉《瞭望东方周刊》。

也就是说，都市圈的建设不只是多层次轨道交通的互联互通，更是产业分工互补和教育医疗资源共享，打破行政壁垒和地方保护，促进商品要素的自由流动。

“早高峰跨城上班，沿着广佛线前行，换乘后从始发站一路坐到广州CBD。”苏珊是佛山人，在广州上班，越来越多这样的“广佛候鸟”真切地感受到了廣州都市圈的便利。身为广州企业的员工，苏珊持有广州医保卡，但她在佛山的三甲医院进行异地结算也完全没有问题。

“经济社会的快速发展，交通、网络等基础设施的不断成熟，城市空间拓展需求与中心城市周边发展需求重叠，让都市圈建设有了现实基础。”曾刚说。

2022年4月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》要求，加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。

“都市圈可以看作是全国统一大市场的切入口和先行区。”王凯说。

带动

2022年8月，暑热正盛。宁淮智能制造产业园内7条配套道路刚刚开工，基础设施建设热火朝天。这座产业园地处淮安市盱眙县境内，是南京进入苏北的第一站，也是淮安融入南京都市圈发展的桥头堡。

一年半前的2021年2月，《南京都市圈发展规划》获得国家发改委批复的5天后，江苏省委省政府即批复支持宁淮智能制造产业园开展省级南北共建园区高质量发展创新试点。这不仅是江苏省委、省政府确定的“南北共建园区高质量发展创新试点”项目，也是南京、淮安两市合作重点项目，旨在做好“区域互补、跨江融合、南北联动大文章”。

“晋级国家级都市圈，对每一个地方而言都是一次机遇性、竞争性、重塑性的变革。”曾刚说。

在陕西汽车控股集团的总装配车间内，轰鸣的设备24小时不停歇地运转，这里每6分钟就能下线一辆重型卡车。

在西安都市圈的辐射效应下，以高陵、临潼、三原为主体的渭北先进制造业，以富平、阎良为主体的航空产业，以临潼、蓝田为主体的旅游休闲业，以武功、周至为主体的现代农业，以乾县、礼泉为主体的农产品加工等产业正蓬勃发展。

陕西省西咸新区的西安区域医学检验中心，工作人员将血液样本加入自动化流水线进行归档（李一博/ 摄）

“未来西安都市圈将重点培育核心产业，发展都市圈内的优势产业链和产业集群，提高产业协作水平，加强都市圈内企业跨区域创新合作，建设科技资源共享平台和科技产业园区，提升区域创新能力。 ”西安市发改委副主任冉红斌在相关新闻发布会上介绍。

“建设都市圈，并不是要让城市变得更大，而是要强化其辐射带动作用。”肖金成告诉《瞭望东方周刊》，“通过区域优势互补达到经济共振，提升城市能级，逐步实现交通一体化、产业协作共兴、优质公共服务共享等目标，进一步提升都市圈整体竞争力。”

眼下，国内已经有了一批 GDP 超万亿元、人口过千万的超大特大城市，如何让这些大城市继续保持增量发展的活力，又实现辐射、带动作用的最大化？

“在一定程度上，都市圈建设就是较好的对策。”肖金成说，一方面可以克服大城市“摊大饼”式发展的弊端，避免城市发展到一定阶段出现的“规模不经济”现象;另一方面，又可以通过破除行政壁垒，扩大经济的发展空间，优化产业、人口的布局，同时又带动周边区域的发展，真正形成更大的“引擎效应”。

比如，《西安都市圈发展规划》获批后，提出多年的“西咸一体化”迎来全面提速。2022年9月8日，陕西省咸阳市和西咸新区签署了《咸阳市-西咸新区战略合作框架协议》等17项合作协议。未来两地将不断强化发展规划兼容对接、基础设施互联互通、科技创新协同共建、产业发展协同联动等多事项共商共举。

“培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，将为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。”曾刚说。