从农民到市民

张静

在政府政策支持下，外来务工人员杨丽蓉（左）夫妇在龙岩市区买了一套95 平方米的新房。图为她在新房内与婆婆逗儿子开心（姜克红/ 摄）

城镇化是现代化的必由之路，促进有能力在城镇稳定就业生活的常住人口有序实现市民化，是新型城镇化的首要任务。

党的十八大以来，党中央高度重视农业转移人口市民化工作，户籍制度改革取得历史性突破，1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。十年来，中国城镇化率由53.1%上升到64.7%，城镇新增就业年均超过1300万人，基本公共服务覆盖范围和均等化水平显著提高，85.8%随迁子女在流入地区接受义务教育。城市综合承载能力明显提升，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。

非凡十年，新型城镇化成就巨大。

对中国人来说，“进城”的意义，已经从一人闯天下发展到阖家进城生活，从赚钱有门路发展到权益有保障。随着我国社会主要矛盾的转变，农业转移人口市民化也体现出新的特点，正从数量扩张阶段转向质量提升阶段。

2022年7月，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（下文简称《方案》），继续把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，以提高市民化质量为核心，推进户籍制度改革再出发。

迁徙的人，变动的城。十年新型城镇化之路，众多农业转移人口实现了“进得来、留得下、有发展”，农业转移人口融入城市能力显著增强。

迁徙的人，变动的城。十年新型城镇化之路，众多农业转移人口实现了“进得来、留得下、有发展”，农业转移人口融入城市能力显著增强。

当前，中国新型城镇化仍处于发展机遇期。“下一阶段，新型城镇化须围绕‘人的现代化精耕细作，通过建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性的城市，让新市民全面融入城市社会，成为合格成熟的新市民。”清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚说。

中国特色新型城镇化

户籍制度，一头连着人口流动，一头连着城镇发展。党的十八大以来，人口流动始终伴随新型城镇化，户籍制度改革促进了人口、人才和城镇的“双向奔赴”。

党的十八大报告提出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。

2013年12月，改革开放以来的首次城镇化工作会议在京召开。会议指出，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”成为共识，新型城镇化的主要目标和任务进一步明确。

“我们走出了以人为核心的中国特色新型城镇化道路。新型城镇化‘新在以人为核心，‘新在人的城镇化。”国家卫生健康委流动人口中心研究员刘金伟告诉《瞭望东方周刊》。

中国的新型城镇化是走渐进式道路，农村剩余劳动力逐渐向城镇转移，不是强制性急进，也不是市场化工业掠夺式。中国新型城镇化首先尊重个人选择，可以选择在城镇落户，也可以把户籍留在农村，在城市就业和生活。其次，中国的新型城镇化注重保护农民利益。农村土地属于集体，农民有承包权。农业转移人口在城市享受均等化公共服务的同时，土地经营收益仍归农民所有。第三，中国的新型城镇化是政府引导下的有序城镇化，很大程度上避免了许多国家历史上那种人口大量涌进城市带来的“城市病”。

面向未来，中国新型城镇化呈现出新的趋势性特征。

尹稚认为，中国新型城镇化动力依然强劲，但受经济进入中高速增长、人口总量和结构变化等因素影响，新增进城务工人员规模将趋于下降。

与此同时，中国的地域差别、不同规模城市间的能级差别仍然存在。“人往高处走”带动城与城之间的流动，会逐步取代乡与城之间的流动。随着基本公共服务均等化的建设，国民在不同阶段选择居住地点的自主意愿得到进一步释放，选择将更加多元化。特色化、专业化城市的发展机会将大量涌现。这将有利于城镇化进程中区域协同、城乡融合战略的实施，并为大中小城市乃至小城镇和新农村创造更多扬长避短、错位发展、共同繁荣、共同富裕的机会。

想进“进得来”

来自江西抚州的许剑飞在福建晋江创业二十余載。他做过统计、当过财务、下过车间、跑过销售，如今是信泰集团总裁办副主任。20年来尤其是近10年来，他见证了这座城的巨大变迁。许剑飞成家后，一度把家属留在老家，自己全心在晋江打拼。如今，家人在晋江团圆。“妻子有班上，孩子有书念。”他说，“我们一家是新晋江人，我在这里找到了归宿感，内心已是‘老晋江。”

作为拥有超百万新市民的城市，早在2011年，晋江就在福建全省率先推出居住证制度，持证可享有子女义务教育、社会保险、医疗互助等22项市民化待遇。到2014年，市民化待遇扩大到30项。如今，晋江城镇化率达69.3%，外来常住人口已成为当地工业化、城镇化、现代化建设的主力军。

许剑飞的故事也是全国各地无数新市民的写照。十年来，深化户籍改革成为推进新型城镇化的首要突破口，持续不断的外来人口在各类城市实现安居乐业。城市强化配套建设，完善城市功能，带动产业升级，“以产聚人兴城、以城留人促产”。

2014年，国务院出台了户籍及城市规模划分标准的相关文件，吹响了户籍制度改革的冲锋号，搭建了户口迁移政策、城市规模划分标准和城镇人口统计口径的“四梁八柱”，奠定了实施差别化落户政策的基础。2016年又明确不同规模城市放宽落户限制的重点，促进农业转移人口举家进城落户。

合肥市和平小学花冲分校报名点，合肥市瑶海区进城务工人员随迁子女入学报名工作启动（张端/ 摄）

“十三五”期间，户口迁移政策多次调整，进一步放开和放宽。

城区常住人口300万以下城市，绝大部分已经取消落户限制。城区常住人口300万以上的城市加快放开放宽落户门槛，其中，中西部地区大部分城区常住人口300万以上的城市落户门槛已基本取消，东部地区部分城区常住人口300万以上大城市放宽落户限制、取消或降低了参加城镇社会保险年限的要求。

南京、武汉、成都、郑州、西安等特大城市，全面放开高校和职业院校毕业生、技术工人、留学归国人员等群体落户政策。北京、上海、广州、深圳等超大城市建立了公开透明的积分落户制度并逐渐精简积分项目，社保缴纳年限和居住年限分数成为主要指标。

在一系列政策加持下，我国一亿人城镇落户任务提前完成。2012年我国常住人口城镇化率为52.57%，2021年末为64.72%，年均增长1.35%。2021年我国城镇常住人口為9.14亿，相比2012年城镇人口7.22亿，有1.92亿人从农村转移到城镇。转移人口接近巴西、巴基斯坦等国家的总人口。

从实际成效看，在各方加大投入、推进户籍制度改革等推动下，“‘进得来的问题已经基本解决”。尹稚说。

均等化水平明显提高

10年前，王彦举一家从甘肃农村到宁夏银川打工。“那时租了一间小屋，总感觉漂泊不定。”2014年，宁夏规定进入城镇落户的农民和进城务工人员，与城镇户籍家庭享受同等住房保障政策，随后出台了农业转移人口随迁子女就近入学等政策。

相继出台的配套措施，让王彦举果断选择在银川买房安家：“如今孩子在家门口上学，我们夫妻有医疗和养老保险，没有后顾之忧。”

新型城镇化十年，让农业转移人口市民化出现了一个深刻变化，即从个体进城谋生变为家庭化迁移。

伴随家庭而来的，是农业转移人口的需求更加多样化。工作收入稳不稳定、住房租赁便不便利、随迁子女上学问题能否解决……处理好这些关切，是新市民安居乐业的客观需要，也是以人为核心的新型城镇化的内在要求。

工作收入稳不稳定、住房租赁便不便利、随迁子女上学问题能否解决……处理好这些关切，是新市民安居乐业的客观需要，也是以人为核心的新型城镇化的内在要求。

2014年以来，居住证制度在全国各城市全面实施，累计向未落户常住人口发放1亿多张居住证。各地瞄准农业转移人口的新需求，在财政、教育、就业、医保和住房等领域出台各种配套措施，让新市民无忧打拼、安心奋斗。

“您申请办理的合法稳定居住证办件已办结，请查看详情。”2022年3月，在温州市鹿城区绣山派出所，来自河南商丘的高先生在工作人员指导下，仅花了几分钟便完成了居住证省内互认转换，成功将自己在杭州市萧山区的电子居住证，换成了温州市鹿城区的电子居住证。

以往，新市民在进行浙江省内跨区域流动时，需要在居住地待满半年之后才能重新申领当地电子居住证。从半年到几分钟，这种加速度得益于“浙里新市民”应用系统带来的巨大便利。

2021年，浙江省在宁波、温州试点“浙里新市民”应用系统，新市民在手机端就能完成居住登记、电子居住证申领转换等高频事项的办理。此外，新市民还能利用该系统的“无感积分”功能，享受同城同待遇，包括积分入学、积分住房、积分就业、积分医疗、积分旅游等一系列公共服务。

刘金伟说，近十年来，我国基本公共服务均等化水平明显提高，尤其是通过实施居住证制度，让没有把户籍转移到城市的人群也享受到了同等公共服务待遇。

在所有的公共服务中，住房最受新市民关注。

2021年7月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，明确保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体，主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。

十年来，各大城市纷纷出台相关举措，为新市民群体提供多种租赁产品满足多样化的需求。深圳、上海、重庆等地公租房分配不设户籍限制，将制造业工人、大学毕业生以及快递小哥、公交司机、环卫工人等为社会提供基本公共服务的相关行业劳动者全部纳入住房保障范围。

有的城市直接发放新市民住房补贴。如烟台发文对新就业无房职工每户租赁补贴300元/月，2021首次就业新市民申请住房保障，不再受收入、连续缴纳社保等年限限制。

教育公平亦是新市民公共服务均等化的重点。

随着农村进城务工人员随迁子女的数量不断增加，教育部等部门改革随迁子女就学机制，坚持“两为主、两纳入”，即以公办学校为主、以流入地政府为主接受随迁子女入学，将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围。进城务工人员随迁子女在流入地公办学校或通过政府购买学位形式，接受义务教育的比例达到90.9%以上。

“除个别特大城市外，现在已经基本实现就地中考。”刘金伟说。

不仅如此，随迁子女还在不断实现从“有学上”向“上好学”的转变。

白云学校是张家港市最早一批民办新市民子女学校。学校拥有3D打印、工程搭建、国学教育等多个特色教室，从硬件到软件均处于当地领先水平。从2012年起，张家港市启动实施新市民子女积分就读公办学校政策。2014年至2019年，张家港8所民办新市民子女学校先后投入7795.3万元，启动“教育扶智”计划，实现新市民子女公平有序入学，为新市民子女教育优质均衡发展注入“强心剂”。

想留“留得下”

在“我的打工网”昆山博悦集散中心大厅，每天都有很多从火车站下车直奔这里咨询、办理求职服务的外来务工者，接待他们的是100多位经纪人“小姐姐”。

在打破外来务工者初到一座城市的陌生感和不安全感方面，经纪人功不可没。新市民产业与创新研究院执行院长奚军告诉《瞭望东方周刊》，不少外来务工者缺少对城市社会的认知过程，社交链路很短，对城市生活必要的知识、技能储备不足。如果找工作碰壁或者被骗，会大大降低他们对城市的信任感及融入城市的意愿。

就业是农业转移人口在城市立足的根本，十年来，国家通过培训提高了进城务工人员的就业能力。各地因地制宜开展了“春潮行动”“阳光工程”“星火计划”“雨露计划”“百千万高级技能人才培养工程”等形式丰富、内容多样的培训项目。

2021年12月24日， 河北省张家口市崇礼区残障人士陈素琴（右一）在崇礼区“残疾人温馨家园”查验文创产品质量

北京延庆区结合世园会和冬奥会开展职业技能培训，构建“政府发单、群众点单、机构接单、企业收单”全培训链，开展各类培训约9.7万人次，培训后就业7000人。河北省涉县在农民家门口开展职业技能培训，完成培训6000人次。山东济南设立外来务工人员综合服务中心，提供就业指导、岗位推荐、职业培训、社会保障等一站式精细化服务。

济南新市民秦翠慧是一名家政服务员，经过培训，她不但成为行业技术能手，还先后获得“山东省家庭服务业职业技能大赛一等奖”“山东省技术能手”“山东省劳动模范”等荣誉称号，并且在济南光荣入党。

“十三五”时期，全国累计培训农民工超过4000万人次。根据人社部统计，2021年全国共培训农民工1174.2万人次，培训脱贫人口及脱贫家庭子女211.2万人次。

就业服务深度覆盖到外来务工人员，不仅助力他们在不同岗位上发挥光和热，也为城市服务业高质量发展注入蓬勃新动能。

刘金伟分析，10年来农业转移人口就业行业发生明显变化，由原来的制造业、建筑等向服务业、物流、快递等新业态转变，收入水平有了大幅提高。根据国家统计局数据，外出农民工的月平均收入由2012年的2609元增加到2021年的4432元。

接下来，要提高农业转移人口劳动技能素质，聚焦智能制造、信息技术、医疗照护、家政、养老托育等用工矛盾突出的行业，以及网约配送、直播销售等新业态，从中央到地方将持续大规模开展面向新生代农民工等的职业技能培训。“现在一些试点城市已开始给农民工发职称证书，培训出更多中级、高级职称的农民工技师，对于解决技术技能人才短缺问题有很大积极意义。”尹稚说。

从国家统计局2022 年4 月29日发布的《2021年农民工监测调查报告》数据可以看出，进城农民工对所在城市的归属感大为增强。进城农民工中，41.5% 认为自己是所居住城市的“本地人”，83.0%表示对本地生活非常适应和比较适应。

从“打工人”到“新市民”

“我在桂城生活了8年，第一次参加‘新市民学堂，没想到气氛这么活跃。”佛山市南海区桂城街道新市民侯先生说。2021年8月，桂城街道首场“新市民学堂”走进东二社区，通过运动健身等趣味活动，带动新市民加快社区融入。

2021年3月，桂城街道新市民办联合街道党群服务中心创建“新市民融合项目”，选取新市民最多的两个社区为试点，开展多元融入服务，拓宽新市民沟通交流渠道，推动新市民与本地市民的融合。

试点社区文翰社区的居民90%是新市民。社区创立新市民流动讲堂，通过党员志愿者邀请新市民居民“喝杯茶”，用“一份报”打开“一个话题”的做法，组织居民一起交流社区生活信息、为社区建设提出建议，营造社区熟人氛围。

社会协同、公众参与是新市民融入社区治理的重要支撑。通过鼓励农业转移人口参与社区日常环境管理、市容环境景观提升工程等治理项目，拓宽了他们表达意见的通道，增强心理幸福感和社会认同感，增强其与城市社区的黏性。

2020年4月的一天，张家港市大新镇新市民协管员王晓冬和陆成芳，正在新南社区开展网格巡查工作。在新南幼儿园前面的一条道路旁，陆成芳发现了一处破损的路侧石和排水井盖，立即拿出手机拍照、登记信息，并利用“联动张家港”App上传网格化联动指挥平台及时处理。

“小网格”蕴含城市治理的“大能量”。2020年，张家港市出台专门政策，859名新市民协管员下沉到社会综合治理网格担任专职网格员。

党的十八大以来，一系列举措推动社区融入效果显著，从国家统计局2022年4月29日发布的《2021年农民工监测调查报告》数据可以看出，进城農民工对所在城市的归属感大为增强。进城农民工中，41.5%认为自己是所居住城市的“本地人”，83.0%表示对本地生活非常适应和比较适应。

新市民深度参与城市分工，他们不只提供生产力，也是一支不容小觑的消费力量。

新市民进入城市后，希望在城里安居乐业，既有对美好生活的诉求，也有对更好发展机会的诉求，对住房贷款、创业贷款等金融服务有着强烈的需求。

2022年3月，中国银保监会、中国人民银行发布通知，针对新市民在创业、就业、住房、教育、医疗、养老等重点领域的金融需求，要求高质量扩大金融供给，提升金融服务的均等性和便利度。

来自山东的吴先生在上海创立了一家智能制造公司，近期新招聘的员工多为新市民。基于该企业良好的发展前景，上海银行提供了200万元的创业担保贷款，为其解决资金问题。

“融资难一直是我创业路上的阻力，创业贷款让我感受到了上海这座城市的金融温度。”吴先生说。

“金融服务是农业转移人口市民化配套政策逐步完善的缩影。”中国宏观经济研究院研究员欧阳慧说，十年来农业转移人口市民化的政策框架初步形成，“人钱挂钩、钱随人走”“人地挂钩、以人定地”政策框架逐渐完善。

《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》指出，加大中央财政农业转移人口市民化奖励资金支持力度，进一步发挥中央财政市民化奖励资金激励作用。推动省级财政建立健全农业转移人口市民化奖励机制。

5月，财政部下达2022年农业转移人口市民化奖励资金50亿元，加上此前已下达资金350亿元，累计下达资金400亿元。

“中央财政下达农业转移人口市民化奖励资金，从2016年的100亿元提高到2020年的350亿元，对落户人口较多地区的支持力度逐年加大，财政性建设资金对落户人口较多城市基础设施投资的补助机制持续优化。”欧阳慧说。

完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，这是《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出的一个重要政策着力点。

农业转移人口市民化已走过十年。到2035年，我国将有10亿以上的人口在城市生活，这是人类史上最大规模的一次人口现代化进程。

“可以预见的是，新型城镇化进程与中国全面现代化进程相辅相成、互为成就，城镇化改变着中国，中国的发展也深刻影响着全球城镇化进程。”尹稚说。