新时代推动河南省际边界区域协同发展研究

于善甫

摘要：河南省际边界区域共涉及7省32个地市，常住人口1.71亿。因为历史及现实的多重原因，該区域发展水平大多低于其省内其他地区，是新时代经济发展的重点和难点区域，推动该区域协同发展具有极其重要的意义。文章在对推动河南省际边界区域协同发展充分论证的基础上，结合该区域当前发展中存在的问题，从错位互补发展、城乡融合发展、生态绿色发展、共享发展和完善支持政策体系等方面提出了对策建议。

关键词：中部地区;省际边界区域;协同发展

2021年7月22日，《中共中央 国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》（以下简称《意见》）发布，为新时代推动中部地区高质量发展谋篇布局，为中部地区勾勒出一幅宏伟发展蓝图。《意见》第三部分第十一款明确提出，要推动省际协作和交界地区协同发展，要建立健全中部地区省际合作机制。河南省与六省接壤，边界线绵延2994公里，省际边界区域共涉及7省32个地市。由于多重原因，省际边界区域发展水平大多低于省内其他地区，是新时代经济发展的重点和难点地区。

一、推动河南省际边界区域协同发展的意义

河南省际边界区域共涉及省内地市12个，分别是安阳、濮阳、开封、商丘、周口、驻马店、信阳、南阳、三门峡、济源、焦作、新乡等地，省外地市20个，分别为邯郸、聊城、菏泽、泰安、济宁、宿州、淮北、亳州、阜阳、六安、黄冈、孝感、随州、襄阳、十堰、商洛、渭南、长治、晋城、运城等。该区域面积达37.32万平方公里，人口1.71亿，推动该区域高质量发展对构建双循环新发展格局、推动乡村振兴、中部地区高质量发展和实现共同富裕等均具有重要意义。

（一）有利于构建国内国际双循环相互促进的新发展格局

2020年5月14日，中央政治局常委会会议提出，要充分发挥中国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是新时代党中央主动应对国内外环境变化，全面审视我国发展现状后做出的重大战略谋划，其中扩大内需是战略基点，是构建形成新发展格局的核心动力和基础条件。扩大内需就要关注人口体量和收入水平，河南省际边界区域现有人口1.71亿，人口超过500万的地区有18个，期中阜阳、济宁、菏泽、邯郸、周口5市人口在800万上，南阳人口突破1000万。这些地区虽然整体发展水平不高，但人口基数大，内需潜力足，通过区域协同发展增加该区域人口收入水平，将为扩大内需构建双循环新发展格局提供强大支撑。

（二）有利于推动乡村振兴实现共同富裕

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，共同富裕是社会主义发展的本质要求，党的十九届五中全会对实现共同富裕作出了新的重大战略安排，全面实现共同富裕尤其要重点关注经济发展相对落后的省际边界区域。当下，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村表现尤为明显，省际边界区域由于历史和现实的问题这种矛盾更加突出。2019年我国人均GDP为70892元，而河南省际边界区域32个地级市（省直辖市）人均GDP不到全国平均水平的70%，要实现全体人民共同富裕的目标，就必须关注、支持省际边界这一特殊地区的发展，这一地区也是乡村振兴的重点和难点，所以推动省际边界区域高质量发展是实施乡村振兴战略的关键。

（三）有利于推动黄河流域生态保护和高质量发展

黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，是党中央进一步完善全国发展格局的战略布局，对推动沿黄省市区高质量发展具有重要意义。河南省际边界区域沿黄地区（市）共有运城、渭南、聊城、济宁、泰安、菏泽、焦作、新乡、濮阳、开封、三门峡、济源等地区12个，区域面积超过10万平方公里、常住人口6000万，推动黄河流域生态保护和高质量发展要坚持生态优先，绿色发展，要上下游、左右岸统筹谋划，就必须统筹沿黄地区政策协同，联合治理，要有“一盘棋”思想，注重整体性、协同性和系统性。省际边界区域经济发展落后，生态环境约束大，是推动黄河流域生态保护和高质量发展的重中之重。

（四）有利于夯实中部地区高质量发展的基础

《中共中央 国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》是新时代国家对中部地区发展的重大战略部署，对推动省际协作、交界地区协同发展及建立健全中部地区省际合作机制做了专门部署。河南与六省接壤，边界线绵延曲折，省际边界区域有32个地级市，是中部地区发展相对落后的区域。该区域落后既有行政区划的原因，又受自然资源、文化维系等因素的影响，主要表现为经济发展整体滞后、产业结构不优且同质化严重、城镇化率普遍较低、生态保护压力大、区域发展协同性不足等问题，已严重影响到了中部地区经济发展和社会稳定，只有认真梳理问题，找到问题的根源，才能对症下药，推动其健康发展，实现后发赶超。促进该区域融合互补、错位、协同发展，在发展中相互赋能，对推动我国中部地区高质量发展具有重要意义。

二、河南省际边界区域发展中存在的问题

（一）经济发展水平明显偏低

河南省际边界区域经过多年的发展，在经济基础、产业布局、生态保护、人均收入、教育、医疗、养老等各方面均取得了较好的发展，但这种发展是相对的，是纵向比较的结果，若与各自省内其他非边界区域相比，发展仍然是落后的。偏离各自省会城市或经济中心城市是省际边界区域经济发展落后的主要原因，交界区域因为远离中心经济发展很难被辐射到。以河南为例，省际边界地区除开封、济源、焦作、新乡四地市外其余8地市距离郑州均在200公里以上（安阳距离郑州199公里），其中信阳距离郑州340公里，处于交界区域的县（区）乡镇距离省会城市则更远，很难享受到省会中心城市的辐射带动作用。河南省际边界区域12个地区的主要经济指标如表1所示，2019年河南省人均GDP为56388元，从中可以看出除焦作、济源和三门峡三地外，其他9地区人均GDP均低于全省平均水平。

（二）城镇化率普遍较低

2019年全国常住人口城镇化率为60.6% ，河南省际边界区域32个地市常住人口平均城镇化率为53.37%（根据2019年已公开数据计算），低于全国平均水平7%。晋城、宿州、六安、阜阳、亳州、黄冈、商洛、濮阳、商丘、周口、驻马店、信阳、南阳等13个地市常住人口平均城镇化率低于50%，与全国平均水平差距较大。河南省际边界区域32个地市常住人口平均城镇化率高于全国平均水平的仅有淮北、襄阳、泰安、焦作、济源5地市（济源市常住人口仅有73.37万人），其余27个地市均未达到全国平均水平，较低的城镇化率已成为制约当地经济社会全面发展的重要因素。

（三）产业同质化严重

省际边界地区大多位于同一自然区域内，一般具有相同的自然环境、水文气象与地质构造，这就导致大部分区域资源禀赋趋同，产业结构相似，区域同质化无序竞争严重。因缺乏省际间沟通协作和统一规划，各地在引进或培育项目时往往是什么挣钱就干什么，极易形成区域之间恶性竞争，无法实现整体效益最大。省际边界区域因为发展基础薄弱，产业要素集聚程度低，资本边际收益率不高，在人才引进、产业政策和招商引资中很难形成竞争优势，不但很难引入外部优质资源，本地发展资源也在不断流失。这就造成各种优势资源不断向省内中心区域集聚，“虹吸效应”不断增强，经济发展越来越好。边缘地区资源外流必然带来发展滞缓，基础设施、教育、医疗等投資也很难跟上，“马太效应”凸显，后续发展缺乏动力。

（四）区域协同水平低

当前，河南省际边界区域协作水平不高、发展联动不紧密、合作约束机制欠缺等问题非常突出。一是天然壁垒。河南省际边界区域边界多依山依水为界，黄河、秦岭淮河、太行山、伏牛山等山川湖泊成了区划边界，形成区域合作联系的天然屏障，协同发展难度大。二是行政壁垒。推动区域经济一体化发展是党中央的明确要求，但因为行政体制和财税政策的约束，在省际边界区域各种行政篱笆还时隐时现，这既不利于构建国内大循环，也不利于推动区域协同发展。三是沟通机制不畅。当前省际边界区域建有一些沟通协作机制，如豫陕合作先行试验区、豫鄂皖三省四站省际联动合作机制、济源运城长治晋城省际合作试验区、豫鄂两省高速省际联合共建机制等，但这些合作机制因为缺乏约束和评估，发挥的效果并不理想，亟须优化。

三、推动河南省际边界区域协同发展的建议

（一）找准各自目标定位，推动区域错位、互补发展

一是发挥优势，找准定位。河南省际边界区域范围广泛，地域特征差异明显，自然资源丰富，文化旅游资源突出，各地要结合自身实际，充分挖掘自身优势产业，找准定位，打造自身特色品牌。二是注重分工合作、优势互补。河南省际边界区域要注重合作与竞争的辩证统一，各相邻地区因为自然和历史原因，在长期的交往中乡村合作中必然有竞争，竞争中有合作的关系，若不加强协调，很容易出现竞争大于合作的局面，最后两败俱伤。因此，省际边界区域尤其要协调好地区间的竞争与合作，各地必须充分发挥各自比较优势，在产业体系、基础设施、生态环境、公共服务等方面深化分工，优势互补、错位发展。三是做大做强优势，实现龙头带动。一方面，要结合自己的优势产业实施重点帮扶，通做大做强优势产业，形成产业集聚，增强区域影响力，从而带动相关产业发展;另一方面，要通过引进龙头企业，推动本地产业转型升级，充分发挥龙头企业产业链带动作用，塑造区域发展新优势。

（二）依托区域重大战略，促进城乡融合发展

一是主动融入区域重大战略。河南省际边界区域拥有或紧邻多个国家重大战略，该区域大部分属于中原经济区的覆盖范围。北部靠近黄河区域可以深度参与黄河流域生态保护和高质量发展战略实施，靠近郑州的地区要主动融入郑州国家中心城市战略，东部地区主动对接山东、安徽，南部地区主动融入武汉国家中心城市建设，西部地区主动融入西安国家中心城市，北部地区向京津冀靠拢。二是促进城乡融合发展。借助该区域多个国际级城市群和都市圈建设的契机，各地要统筹城乡融合发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设，以县域为单元统筹城乡发展，大力发展一批特色小镇，补齐县城和小城镇基础设施与公共服务短板。三是要加快推动乡村振兴。要加快农业农村现代化水平，该地区大多为粮食主产区，要加快推动国家粮食生产核心区建设，确保国家粮食安全，围绕现代农业生产配套相关资源要素，打造特色优势农业和农产品加工业，推动农业生产性服务业发展，完善涉农基础设施建设，提升农村居民幸福感。

（三）强化生态环境保护，加快形成绿色生产生活方式

一是共同构建生态安全屏障。河南省际边界区域山水湖河居多，要统筹推进山水林田湖草沙系统治理，持续探索践行河长湖长制，加强黄河、淮河流域水土保持和生态修复，不断增强黄河、淮河干支流沿岸城乡防洪能力，做好生物多样性系统保护。二是强化生态环境联保联治。省际边界区域多山多水，生态保护压力大，联保联治困难多，要不断探索创新交界区域生态保护补偿和生态损害赔偿制度，夯实责任的同时调动各方积极性。三是倡导绿色发展。省际边界区域要牢牢树立绿水青山就是金山银山的发展理念，利用自身特色探索绿色发展之路，可以因地制宜发展绿色小水电、风能发电、分布式光伏发电，促进生产生活向绿色发展转型。

（四）树立共享发展理念，提升公共服务保障能力

共享是我国新时代五大发展理念之一，包括全民共享、全面共享、共建共享和渐进共享四个方面，省际边界区域要充分用好共享这一理念，用最低的成本带来最好的收益，地方政府和企业事业单位要集中优势资源打造一批共享设施，如医疗、教育、文旅、水利、公共信息等，提升区域公共服务水平。要借助各类创新创业平台，推动科技创新和创业就业。各地区通过信息、技术、公共资源共享共用，借助市场机制提升配置资源的效率，不断加强和创新社会治理。通过联合执法，协同共管概述基础设施和市场环境，推动各地特色产业可持续发展。

（五）完善支持政策体系，建立健全跟踪落实机制

一是建立健全支持政策体系。要加强省际协调沟通，在省级、市级、县级和乡镇级层面分别建立定期沟通协调机制，及时解决边界区域协同发展问题。二是进一步加大对省际边界区域的资金支持。中央和省级财政要继续加大对省际边界区域的转移支付力度，支持该地区提升基本公共服务保障水平，要引导各类国有银行加大对该地区进入信贷支持，提升金融服务质量。三是建立健全跟踪落实机制。通过强化组织领导和区域协调机制建立，统筹做好省际边界区域各类发展规划，注重交接区域产业协调和优势互补，避免无序竞争。通过定期跟踪及时解决发展中遇到的问题，做到有问题就解决，不积累矛盾。

参考文献：

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*基金项目：河南省教育厅2021年度河南省高校哲学社会科学智库研究项目“坚持扩大内需战略促进经济社会高质量发展研究”（2021-ZKYJ-11）;河南省教育厅河南省第九批重点学科建设项目“区域经济学”（豫教高〔2018〕119号）。

（作者单位：黄河科技学院河南中原创新发展研究院）