“揭榜挂帅”是科技创新的有效途径

谢琛 夏立恒

科研项目实行“揭榜挂帅”，是党中央面对科技革命与产业变革新形势，推进科技管理体制机制改革的一项具有战略意义的举措。习近平总书记多次强调技术攻关可以搞“揭榜挂帅”。2016年4月19日召开的网络安全和信息化工作座谈会上，他就指出“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不问出处，谁有本事谁就揭榜”。2021年1月11日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上，习近平总书记再次强调，全面加强对科技创新的部署，集合优势资源，有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制，加强创新链和产业链对接。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，“改革重大科技项目立项和组织管理方式，实行‘揭榜挂帅、‘赛马等制度，健全奖补结合的资金支持机制。”作为新型科研组织模式，“揭榜挂帅”的核心是针对制约创新发展的重大科技难题，把攻关任务张榜公布，公开遴选具有相应能力的科学家承担，具有目标清晰、需求明确、导向鲜明、开放参与等特点。

当前，全国各地、各部门在组织基础研究、应用研究、前沿技术开发、关键核心技术攻关等任务时，积极探索“揭榜挂帅”的实施方式。国家层面和地方政府陆续出台了围绕“揭榜挂帅”制度的相关指导政策，在科技创新管理体制机制方面进行了一些有益探索和尝试。

“揭榜挂帅”是推进自主科技创新的战略举措

纵观近几十年国际经济的发展，我们可以发现，科学技术创新日益成为世界发展的主宰性力量。掌握核心技术在很大程度上意味着掌握了规则的制定权与游戏的话语权。习近平总书记指出，当今世界百年未有之大变局加速演进，国际环境错综复杂，世界经济陷入低迷期，全球产业链供应链面临重塑，不稳定性、不确定性明显增加。新冠肺炎疫情影响广泛深远，逆全球化、单边主义、保护主义思潮暗流涌动。科技创新已成为国际战略博弈的主要战场，是影响和改变世界经济版图的关键变量，围绕科技制高点的竞争空前激烈，未来的国际竞争将主要集中在科技领域。

我国作为一个发展中国家，科技创新的基础仍比较薄弱。过去很长一段时期内，我国在科技创新领域还是一个“跟跑者”，技术创新的主要途径是引进吸收再创新，充分发挥后发优势；近年来随着我国经济实力增强、科技创新基础不断积累，我国与发达国家在科技创新能力与水平上的差距逐渐缩小，正从科技创新的“跟跑者”向“并跑者”转变，甚至在一些领域已成为“领跑者”。与此同时，美国频繁利用各种借口打压中国，对我国的战略遏制、技术封锁、贸易摩擦也随之不断增强，打压的措施越来越细化和体系化。至2021年年底，美国政府及其职能部门把611家中国公司、机构及个人纳入实体清单，频繁地打压中国核心顶尖的科技企业，维护其在全球的科技霸权，遏制阻挡我国技术进步和产业升级的步伐。

“揭榜挂帅”是我国不断推进科技体制机制改革，探索支持科技创新政策及方式的产物，是全新的科研组织模式。它把根据论证需要攻关的重大科研项目进行张榜，让有本事的科研人员来揭榜。这种体制和做法，不仅对突破一些重大科研难题和“卡脖子”技术有明显的促进作用，而且对推动整个科技创新体制改革也有重大的影响。近年来，科技部、地方政府陆续发布的深化该机制的相关管理办法，引导企业主动作为，通过“揭榜挂帅”等方式积极融入科技创新。

“揭榜挂帅”是针对目标明确的科技难题和关键核心技术，设立项目或给定研发经费，向社会公开张榜征集科技攻关团队或创新性科技成果的一种制度性安排。这是以重大需求為导向，以解决问题的成效为衡量标准，通过竞争机制激发创新活力的一种科研任务分派机制和激励机制。“揭榜挂帅”给出明确的目标要求和相应科研条件，以鼓励更多能挑科技大梁的领军人才、更多优秀研发团队脱颖而出。“揭榜挂帅”不仅可直接应用于国家战略需求的“卡脖子”重大科技攻关，而且直接从需求入手，是对传统科技项目“申报制”的一种补充。“揭榜挂帅”是开放的创新机制，所谓“榜”，就是企业或社会的客观需求，通过张榜，提高了科技创新的针对性、精确性和时效性，实现了通过需求倒逼科技创新；所谓“帅”，就是组织内外能够解决问题或者突破核心技术的关键人才，体现了新的选才思想。

“揭榜挂帅”制的历史来源

“揭榜挂帅”，也被称为“揭榜制”“科技悬赏制”“任务导向型研究”“需求导向性研究”等。从历史上看，“揭榜挂帅”方式在数学领域已经有过非常成功的实践。从某种意义上说，费马大定理、哥德巴赫猜想、希尔伯特23个问题等公开的数学问题，就是一种“揭榜挂帅”，这些问题激励了无数专家投身研究，推动了数学领域的发展，也使得以陈景润、尤里·马季亚谢维奇为代表的人才脱颖而出。

悬赏制古已有之。在我国，早在春秋战国期间，官府通过物质奖励使民间百姓为其达成某种目标，即为“悬赏”。如立木为信，商鞅承诺并赏赐兑现给搬运木头的人十金。楚汉争霸时，刘邦悬赏项羽，开出“千金邑万户”的天价，引发汉将吕马童、杨喜等人争先恐后争夺其尸体。袁绍在讨伐曹操的檄文中提出：“其得操首尔，封五千户侯，赏钱五千万。”近代，洪仁玕在《资政新篇》中提到，以专利制度来奖励科学技术的发明创造、鼓励私人投资与资本积累。1898年，光绪皇帝在“百日维新”时期颁布了中国第一个鼓励技术、工艺发明创造的科技奖励法规——《振兴工艺给奖章程》。

在国外，“揭榜挂帅”被称为“科技悬赏”。早在1567年，西班牙王室为寻求测度海上经度的方法而尝试设置奖项；1714年，英国政府设立“经度奖”，英国为找到海上定位经度的精确方法，政府公开悬赏，出资2万英镑设立了“经度奖”（Longitude Prize），英国人John Harison设计出航海钟得以解决。1809年，法国设立“法国食物储存技术奖”，政府专门出资1.2万法郎，悬赏一种既简单又高效的方法来保存大量食物。之后300多年间，科技悬赏奖作为政府主要的科研资助方式，在多个国家中被大量使用，包括美国、英国、德国和法国等；其涉及的领域囊括航空、航海、生物、医药、机械、化学和农业等多个科学技术领域。其因突出问题导向、不设门槛、机会均等、唯成果兑奖等优点，被越来越多的发达国家所认可并采纳，成为政府科研管理和资助的重要手段。美国、欧洲、日本等国家和地区先后设立百余项影响重大的“揭榜挂帅”奖，推动科技创新，有效提升政府科研经费的使用效率。英国将“揭榜挂帅”作为解决重大关键技术难题的悬赏机制，2014年，英国政府再次启动“经度奖”，预计2022年结束。“经度奖”以解决国家战略关键技术难题为目标，其特点是：战略性强、奖金高、周期长，是非常态化的科研悬赏单项奖。美国将“揭榜挂帅”作为国防科研领域的项目管理机制，其国防科技组织管理的两个代表性机构——国家航空航天局（NASA）和国防高级研究计划局（DARPA）都采取“揭榜挂帅”模式管理科技项目，吸引国防体系外的创新资源，保持技术优势。

“揭榜挂帅”以独特优势助力科技创新攻关

我国科研课题立项和管理长期采用申报制，对科技进步产生了积极的推动作用，但也存在一些弊端，比如：申报过程、中期汇报检查和评审过程，需要花费大量时间和精力；容易造成习惯性选人，能否拿到项目，很大程度上取决于申报人在某个学科领域的影响力；从结果上看，只需完成所申报项目的“规定作业”即可。而“揭榜挂帅”具有需求明确、导向清晰、参与面广、效率更高等优势。相比较传统的项目申报制，“揭榜挂帅”以突破核心技术为目的，做到引才用才来完成重大任务，更加体现契约精神，先有目标、有责任，再有奋斗、有担当，继而完成成果、兑现奖励。不仅是创新的一种科研管理制度，也是与激励密切联系融合的一种良好手段。主要体现在以下几点：

1.不设门槛、公开公平。传统模式下，由于对项目有非常具体甚至是限定的要求，导致科技项目在一定范围内优选，甚至是向具备特定资质的单位定向发布信息。“揭榜挂帅”制的核心是“谁能干让谁干”，不设门槛。科技项目在更大范围内公布，竞争者可获取公平竞争的机会。同时，以市场“赛马机制”选取或整合最好的标的及方案，交由不同的团队独立或联合攻关，实现创新价值最大化。

2.结果导向、目标明确。“揭榜挂帅”变过程管理为结果管理，重点对结果考核。一方面，揭榜方可以根据研究情况修改研究方法和技术路线，适应了科技创新的不可预测性特点并给予支持，给了揭榜者充分的自主权，减少束缚，为科技创新解绑。另一方面，其评议过程不以申报人、前期成果为重，而是当期工作方法、科研成果为重，充分体现了“英雄不论出处”。

3.契约管理、激励联动。传统的科研项目申报制下，申报项目和评奖分属不同环节。先申报项目，再研究通过立项，如能获得成果再报奖。而“揭榜挂帅”是两个阶段合二为一，承接项目与项目对应的奖励都固化到任务书（“军令状”）中，以成果兑奖。

4.宽进严出、效率提高。从竞争拿项目到竞争出成果，“揭榜挂帅”唯成果兑奖，重点激励成果最快最好的科研团队。关注重点从立项“入口”竞争移到产出“出口”竞争。不是“广种薄收”，而是“竞相涌现”，减少了人为干预的因素，成果兑现奖励，提高了资金使用效率。

在实践中进一步探索完善“揭榜挂帅”

“揭榜挂帅”需要更完善的机制保障。“揭榜挂帅”在技术项目和科研领域的应用仍在持续探索，还需进一步完善制度和运行机制。完善“揭榜挂帅”项目管理机制，“揭榜挂帅”基础在“榜”，核心在“帅”，关键在“机制”。

目标设定考验顶层设计水平

榜单设计主要集中在前沿科技领域和重大应急攻关项目，聚焦国家发展战略和技术战略发展重大需求。现实中“榜单设置”有可能会出现违背科学发展规律、贪大喜功的倾向，特别是在目标设定时会出现任务模糊不清、技术指标不明、目标过大等问题。在目标设定过程中，应在充分调研、研讨论证的基础上，经过几上几下的方式，明确任务目标边界，使技术指标进一步量化可考核。

门槛降低导致管理成本加大

“揭榜挂帅”打破了用人桎梏，拓宽了选择渠道和范围，也导致了各类人员都来参与竞争。一方面，较多的参与者对同一个项目进行预研，不可避免会做重复性劳动，无形中增加了项目运行管理成本；另一方面，要筛查出胜任者，避免干扰，评选时是比拼方案还是成果，揭榜项目与揭榜方之间如何配置，前期选拔与后期监管应用的关系处理也需要高度重视。

容错机制和利益补偿机制尚待探索

揭榜者获得任务后，有较强的项目自主权，同时又有较大的管理责任。应建立高效的监督考核机制，在给揭榜者更大自主权的同时，又使其更有紧迫感和责任感，最大程度地保证科研实施效果。此外，科技创新相较于其他工作来说，更具有方式随意性、研究复杂性和结果难预测等特点，对于揭榜者应该建立有效的容錯机制，需要科学设定揭榜失败的利益补偿机制，为创新保驾护航。

人才激励方式还需进一步丰富

科研管理对象往往是复杂群体，其目标和诉求常常多元，系统性激励才能激发最大效能。单纯给予科研人员合理奖励，有时并不能完全调动起科研人员的积极性，还需要满足他们强烈的成就感和自我价值的实现。应充分把握好“挂帅”的作用，以项目锻炼人，以项目培养人，提供科研人员充分施展个人才能的空间。只有将物质因素和精神因素结合起来共同发挥作用，才能使科研人员的需求得到全面满足，才能持久激发科研人员的工作积极性。

（编辑 尚鸣）