乡村振兴时代县政府如何有为？

张咪，滕明雨

摘要：【目的】研究乡镇政府如何有为，为乡村振兴时期，东西部协作应该怎样实施，政府怎样从管制型政府转向服务型政府发挥其有为作用提供实践经验。【方法】基于脱贫攻坚与乡村振兴存在理论逻辑上的一致性，历史逻辑上具有前后继承性，实践逻辑上具有协同耦合性，脱贫攻坚时期的典型经验在乡村振兴中同样具有指导意义，所以通过案例分析方式挖掘粤桂扶贫案例背后的经验启示。【结果】政府在资源、乡村振兴参与主体和产业链三个方面做到：发挥资源优势，筑巢引凤;完善相关制度，健全产业链;改变农民意识，联民带民富民兴乡，这些都为乡村振兴政府发挥其有为作用指明了方向，对于促进乡村振兴具有指导意义。【结论】在乡村振兴时期，政府应将重点继续放在资源、产业链、农民主体地位上，保证产业的持续性，确保在东西部协作基础上实现乡村产业振兴，发挥其有为作用。

关键词：粤桂扶贫;东西部协作;乡村振兴;有为政府

1 引言

习近平总书记指出：消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求[1]。2016年12月中办国办出台的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》就是体现总书记的要求，推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是东西部地区先富帮后富、最终实现共同富裕的重大举措。在东西部扶贫协作帮扶关系中，粤桂（广东、广西）扶贫的功绩可圈可点。经过粤桂双方5年的通力协作，广西受帮扶的33个国家级贫困县、2449个贫困村、237.2万农村建档立卡贫困人口实现全部脱贫摘帽，贫困发生率从2015年底的10.5%降至0，绝对贫困得到历史性消除，贫困地区生产生活条件得到极大改善[2]。

脱贫攻坚时期，产业扶贫已成了提高扶贫长效性的关键举措和重要形式[3]，在产业扶贫中政府作为引导者，有序的参与在项目的运营中，政府的参与是产业扶贫成败的关键[4]。并且《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：乡村振兴战略的实施要充分发挥政府指挥棒的作用[5]。从脱贫攻坚到乡村振兴，政策环境、覆盖主体等，都發生了翻天覆地的变化，政府的职能应随之改变。但是，政府的职能、发挥的作用应该如何变化需要去思考探索。

随着脱贫攻坚战的全面胜利，我国“三农”工作的重心也从消灭贫困转向乡村振兴，乡村振兴是构建现代化农业生态文明、建设现代化新农村和打造现代化新农民的重要战略。作为一个前无古人的伟大创举，乡村振兴的实施没有现成可照抄照搬的经验，唯有借鉴脱贫攻坚时期成功案例，寻找可借鉴可梳理的路径。因为脱贫攻坚与全面推进乡村振兴一脉相承、前后衔接[6]，是新时代中国‘三农工作的重要举措，具有理念上的相通性和阶段上的递进性”[7]。本文通过梳理脱贫攻坚时期东西部协作的三个典型案例，从中获取启示，为政府的职能应怎样转变，发挥其优势，利用东西协作实现产业兴旺，提供具有启示意义和值得参考的模板。

2 甘蔗叶养牛全产业链案例介绍及分析

2.1 甘蔗叶养牛案例介绍

作为国家糖料基地，A市甘蔗种植面积达240多万亩。其中B县的甘蔗种植面积最大，长年稳定在50万亩以上。但A市对甘蔗尾叶的处理仍呈现粗放管理特点，绝大部分甘蔗尾叶被当作废料焚烧或丢弃，不但造成极大的浪费，还产生严重的环境污染，如何处理甘蔗尾叶令当地政府颇为头痛。G公司是一家涵盖青储饲料、肉牛养殖、有机肥生产、屠宰加工、冷链物流和无害化处理技术的企业，由广东省第四代养牛世家的D先生牵头创办。其技术优势在于可将甘蔗尾叶进行生态化处理加工成青储饲料，实现农业资源的循环利用。在东部地区进行招商引资时，B县挂职干部对基础资源进行了解后，从饲料制作方面利用自身职位优势寻找到了G公司，与此同时G公司考虑到B县的资源可以解决饲料供应问题，并且还能打造独特的甘蔗叶养牛品牌和形象，因此也颇有意向。A市充足的甘蔗尾叶资源和G公司的技术优势使得双方一拍即合，G公司于2018年4月6日顺利落户于A市B县。

在选址过程中，扶贫组从环境保护、生态、土地、交通等方面开展分析论证，汇同自然资源、环保、农业、林业等部门陪同G公司走遍B县所有乡镇，寻找未开发利用的低矮山地作为肉牛养殖设施用地。为了完善G公司产业链，B县政府出资，由G公司在厂房附近设立了专门的冷链储存仓库，确保基础设施的完善。屠宰加工冷链项目奠基后，又逐步形成了一条从青饲料加工、肉牛养殖、有机肥加工、肉牛屠宰、牛肉初加工、深加工（血红素提取、骨粉加工、工业油脂提炼）、冷链物流等项目的产业链，融合了一、二、三产业。

G产业在B县成功落户后，为带动当地农户脱贫，提升农户内生动力，企业与政府通力合作形成了“政府管建、企业管牛、农户管养”“企业+村级养殖小区+家庭农场”等模式。主要做法是：一是政府与农村基层党组织合作，组织农户成立青储饲料合作社，收储甘蔗尾叶或种植全株玉米制成饲料供应G公司。仅青储饲料一项便使全县农户增收5400余万元。二是由B县政府和G公司合作成立养牛办，由G公司提供技术指导和低价带孕母牛，政府发挥当地党员带头作用，鼓励农户以家庭农场或合作社的方式养牛。母牛产崽后小牛归农户所有，农户将小牛养大后由G公司按市场价保底收购。在政府的引导下，全县乡镇建成120个养牛小区、1068个家庭农场，存栏肉牛10万头。三是由政府引导农户到G公司务工，既有劳动收入又可学习现代养牛技术，学成之后可成为养牛合作社与家庭农场的养牛骨干。2019年甘牛养殖园已招收当地村民务工33人（29人为贫困户），月工资3000—3500元不等，年收入可达36 000元以上。四是建立牛粪回收机制，对各养牛小区、家庭农场产生的牛粪，统一由G公司签订协议回购，制成有机肥料后在甘蔗地还田或销往市场再增加收入。五是由政府牵头将农户组织起来，参与到养牛产业中，极大地激发群众参与产业的积极性，促进贫困户脱贫的同时激发其内生动力。例如低价代孕母牛项目，最初只有一个示范乡镇参与，截至2020年已有9个乡镇的农户主动参与到养牛产业中，农户的内生动力得到了极大提升。

2.2 甘蔗叶养牛全产业链案例分析

第一，发挥资源禀赋优势，筑巢引凤。只有发挥出各自地域以及资源优势，达到资源与企业的契合，产业合作才能在资源和机遇的互联互促中实现合作共赢[8]。所以政府要充分考虑自身资源优势，立足于自身所能，外部所需规划产业发展。通过供需结合，资源优化配置，激发资源的最大动力与潜力。在上述案例中，G公司成功落户B县，主要依赖B县甘蔗尾叶这一优势资源。甘蔗尾叶为G公司在当地发展奠定了丰富的物质基础，实现了农业资源的循环利用，同时解决了B县资源浪费和环境污染的问题。充分体现了资源匹配的重要性，实现了合作共赢。

第二，高效与生态并行。所谓高效，就是发展农业最终促进农民增收;所谓生态，就是确保农业既能提供绿色安全农产品又可持续发展。高效与生态并行是在农业发展中，资源和生产要素配置合理，人与自然环境和谐统一，注重集约化经营，是绿色化、特色化农产品的体现[9]。上述案例中，牛饲料是甘蔗叶发酵所制，植物饲料令牛粪少有异味且易于制成优质农家肥，农家肥的投入大幅降低了化肥使用率并提高了土壤肥力，客观上实现了甘蔗增产，形成了一套“甘蔗叶——饲料——牛粪——农家肥——甘蔗叶”的高效循环生态系统。生态与高效并行，遵循了“绿水青山就是金山银山”的发展理念，具有长效性和可持续性。

第三，完整的产业链是产业长效发展的基础。研究表明，发展和完善产业链将提高农业企业的风险承受能力和市场控制能力，可以减少交易成本给企业创造更大的上升空间[10]。在甘牛案例中，政府利用政策优势帮助企业解决冷链物流的困境，完善产业链各环节，有效的降低了公司对其他行业、公司的依赖性，实现了产业化、规模化和智能化的同时，强化了企业在西部产业不健全环境下的生命力。

第四，积极践行群众路线，引导农户有序参与。金艳红提出在农村的发展中，只要群众参与，施行一切措施都不难[11]，所以必须要依靠群众、组织群众、发动群众做群众工作，以群众来解决群众问题。案例中，通过基层党员发挥带头作用，从“扶贫”到实现“扶志”，激发了贫困户的内生动力。农户从最初的被动参与到主动参与学习养牛，截至2020年已有9個乡镇的农户主动与G公司合作养牛。

3 X县打造“丝绸之路”助推脱贫致富案例介绍及分析

3.1 X县打造“丝绸之路”助推脱贫致富案例介绍

X县地处桂西南石漠化片区，山高壑深、石多土薄、水资源匮乏，产业发展艰难。由于地处边境，3公里范围内的群众肩负着守边固边的重任，所以不能实施易地搬迁，以至于X县一直是国家脱贫攻坚的重点和难点。但是该县全年气候温和，年平均温度为19.1度，素有“天然空调”的美誉，气候变化与蚕生长季节基本同期，是天然的养蚕基地。X县种桑养蚕已有二十年以上的历史，蚕农拥有一定的种桑养蚕技术，但X县桑树种植分布零星，不成规模，种植桑树品种的供应链不稳定，基础设施不够完善以及专业技术力量短缺，缺乏先进技术等劣势，导致X县的种桑养蚕产业一直发展不畅。为打赢脱贫攻坚战，自2016年起，X县人民政府采取“政府推动、企业牵动、科技带动、农户联动”的措施，创建和推动X县边关丝绸之路生态桑蚕产业（核心）示范区建设。

为扩展X县种桑养蚕产业规模，该县政府投入财政帮扶资金2600万元建设桑蚕产业示范园，蚕房和蚕沙处理池等项目，完善产业基础设施。同时政府也意识到桑蚕产业仍存在较大问题，突出表现在产业链不完整，产品的深加工能力不足，附加值难以提升，带动农户脱贫效果有限等问题。于是，X县政府利用东西部协作的发展机遇，将种桑养蚕产业作为招商引资的突破口，以此来破解产业发展难题，于2017年6月成功引进桑蚕产业深加工“龙头”企业——深圳Z有限公司。Z公司经营范围包括：丝绸加工生产（收茧、缫丝、织布、练白的整条生产线）;针织品、纺织原料的销售;针织品、纺织原料的生产加工等。落户于X县后，Z公司在当地累计投资3亿多元，设计20条生产线，年产800万米白绸，提供了800个工作岗位，已招收当地农民工210人，每月平均工资在4000元左右。

Z公司落户后，首先为农户免费提供挑选优质桑苗技术、肥料等物资帮助贫困户发展产业，选派技术人员通过开设“农家课堂”帮助农户掌握技术，抢抓种养季节，扩大种植规模，并且公司集中采购、批量引进。截至2020年在政府的帮助下，X县桑园面积达12.9万亩，其中示范区总面积18 100亩，覆盖9个乡镇127个村。其次，由政府引领，鼓励基层党组织成立“种蚕养桑合作社”，形成了“公司+政府+合作社+农户”的经营模式，充分发挥基层党员群众“领头雁”作用。由基层党组织带头进行土地流转，将农户未充分利用的土地进行整合，由合作社种植桑树养蚕，再以租金的方式按比例返利给农户。第三，为解决贫困村集体经济收入问题，Z公司与37个村集体签订鲜蚕代收协议、代购桑苗等劳务服务，每村创收0.2万元到1万元左右。最后，政府与Z公司协商与农户签订了“最低收购保护价”。2020年，受新冠疫情影响，公司在资金紧张、蚕茧行情下跌的情况下，依然按照合同保底价收购蚕农的蚕茧276万斤，收蚕资金达5200多万元，12 091户蚕农直接受益，其中建档立卡贫困户3023户，共受益1766万元。2020年“X县边关丝绸之路生态桑蚕产业示范区”成为广西自治区区级示范区，种桑养蚕产业成为X县脱贫的支柱产业之一。

3.2 X县打造“丝绸之路”助推脱贫致富案例分析

第一，取长补短，实现农业资源配置的优化组合。优化资源配置可以使现有资源得到更高效利用，进而提高生产力水平，是一条提升生产率的有效途径[12]。政府在制订帮扶计划时，要确保能够实现当地农业资源的最优化组合，尽力发挥当地资源优势，提升产业致富的效率。例如X县政府引进Z公司，正是与当地种桑养蚕产业的配合，提高了现有资源的利用率，盘活了当地产业，带领当地农户脱贫致富。

第二，完善基础配套设施，健全产业链。完善的产业链配套体系是提升区域产业竞争优势的重要途径，能够为企业在有限的区域内提供生产环节的配套支持[13]。X县的桑蚕产业，政府利用财政资金完善产业链基础配套设施，将种桑养蚕产业发展成为当地的支柱产业。产业链的健全，有利于降低企业成本和运营风险，提升公司的生命力和价值优势。

第三，政府引导企业兜底，提升农户内生动力。龙海的研究表明与农户建立利益联结机制是最直接能调动群众参与积极性、激发农户内生动力的方式[14]，可以保证农户与经营主体之间稳定购销关系，降低务农风险，增加经营收入[15]。Z公司与农户签订“最低收购保护价”，保证了农户蚕茧的销售，同时确保了农户的收入，使得农户参与产业的积极性在疫情期间同样未受到影响，达到了5200多万的交易额。

4 扶贫协作互联网案例介绍及分析

4.1 扶贫协作互联网案例介绍

Y县L村地处大石山区深处，是典型的喀斯特地貌地区，贫困发生率达35.22%。土地少、水资源少、矿产资源少、动植物资源少、交通不便、基础设施薄弱，是Y县的基本特征，因此当地经济十分落后。经实地勘察后，政府借助东西部协作机遇向东部地区进行招商引资寻找合适企业带动L村的发展。当地政府考虑到L村地势的特殊性及交通基础设施的不完善，认为常规的扶贫方式行不通，遂确定了科技公司T公司与该地形成帮扶关系。2020年4月17日，在广东省第二扶贫工作组的推动下，T公司对L村的帮扶正式启动。经过与Y县政府商议后，T公司迅速制定了实施方案：投入200万元借助互联网企业核心能力，用互联网思维跨界整合资源，实施“龙布日出”项目，由T基金会捐资，T公司与深圳J建筑设计院、广西S职业技术学院、安徽D房屋制造公司等，与C市E区派驻F县工作组、县、乡及L村两委及驻村工作队共同配合，重点围绕L村产业发展、品牌塑造和推广实施项目。

首先，由政府出资，为L村修路，T公司发挥自己优势完善L村交通网络以及互联网，改善L村基础设施，为后续发展旅游业奠定了基础。其次，将集装箱客栈与农产品相结合，打造“农旅结合发展”。政府组织农技推广人员引导农户的行为，让农户逐渐接受土地流转、房屋改造以及种养殖产业布局的重新规划。在龙布屯山顶规划建造了一组由14个集装箱组成的山顶客栈，借助贫困户屋顶改造农家餐厅。客栈及农家餐厅改装设计由深圳同济人建筑设计院主持建筑设计和景观设计、广西建设职业技术学院设计团队主持。第三，将L村种植面积最大的吴茱萸作为采蜜对象，在边坡种植野葡萄、竹子，布50个蜂箱养殖中蜂，结合村民养殖的跑山鸡、旱鸭、本地猪、鸽子、瑶山羊等，扩大产品品种，推动L村合作社逐步完善产业结构。最后，政府与企业合资300万元规划建设“龙布日出食品加工厂”，整合县、村农产品资源，通过线上线下营销，带动当地产业发展。由T软件用户研究与体验设计中心主持品牌设计和农特产品包装设计，打造了“龙布日出”品牌。同时以“龙布日出”客栈为平台，设计推出吃住行游购娱系列文旅活动，“龙布日出”品牌入驻微店，并运营包括微视、视频号、快手、抖音等短视频账号，开展立体式宣传营销的同时，记录脱贫攻坚和乡村振兴的每一刻，形成特色文化品牌。

2020年6月“龙布日出”品牌系列农产品面市后，通过线上销售的农产品收入超过25万元。同年的9月15日集装箱客栈迎来第一批客人，客房收入达2万元。在农家餐厅的配套道路施工中，面向当地农户招工达到90%，累计为农户在家门口就业增收超过10万元。农家餐厅运营中招聘了5名贫困户为服务员，平均每月收入超过2000元。Y县政府与T公司将“龙布日出”客栈固定资产按每股25元折算为8万股原始股，捐赠给L村集体经济主体“L村种养专业合作社”，L村的贫困户免费获得原始股分红权，合作社每年的收益超过13万。

4.2 扶贫协作互联网案例分析

第一，借助現代科技，冲破资源禀赋缺陷。现代农业发展的新出路是科技创新，现代科技有助于加速推动我国现代农业的转型发展[16]。政府在面对资源禀赋缺陷的村落发展时需要创新思想、合理利用现代科技，借助互联网传播速度快、范围广等优势，打破传统村落与外界的物理隔绝，为落后地区带来经济效益。例如T案例中，L村处于与世隔绝的山沟，基础条件薄弱，无法采用传统产业致富的方式发展。政府结合当地资源和T公司的技术优势打通L村与外界的联系，在L村打造了该县第一个坐落于大山深处的由集装箱组成的山顶客栈，为这个山村带来了第一批“外来客”。跨界的资源整合和互联网思维下的传播，为社会力量参与扶贫提供了鲜明特色和显著成效的现代科技助推乡村振兴模板。

第二，互联网+产业融合，铸造特色品牌。“互联网+产业融合”的发展模式是国内发展的一个新趋势，通过互联网将产业端与消费端有机结合，打破了传统农业生产模式信息不畅通的弊端，将互联网+、文化、旅游融合发展，从而促进文化旅游产业的软实力全面提升。T样板案例利用互联网将旅游业和特色产业有效融合，打造了“龙布日出”特色品牌，扩大了农业经营范围，同时带动了农产品加工等行业的发展，增加农业生产的附加值，更好地为农户增收。

5 乡村振兴中的有为政府

“有为政府”是在党的十九届五中全会上为规范政府与市场关系提出来的。有为政府指的是：给国家发展社会进步做出贡献的政府[17]，结合政府在脱贫攻坚时期所做的贡献，所以有为政府对于乡村振兴战略的实施有着极其重要的现实意义。政府应主导乡村振兴战略全面工作，瞄准时代发展潮流，推进全方位改革，从制度和政策层面提供强有力的支撑[18]，在乡村振兴战略的实施中要发挥好政府这把“双刃剑”的功能，构建敢作为、敢担当的“有为政府”。通过上述案例分析，总结出脱贫攻坚时期取得成功的共性经验有三点：筑巢引凤，提升资源利用价值;联农带农，富民兴乡;健全产业链，解决产业长效机制问题。本文在案例基础上，得出有为政府如何在三个经验方面改进服务，供乡村振兴时期政府参考，避免片面追求模仿先行经验的误区。实施路径框架如图1所示。

5.1 发挥资源优势，筑巢引凤

地方要发展，必须依靠企业发展工业提升农产品的附加值来带动当地经济。乡村振兴背景下，政府要发展产业必须立足外部所能，自身所需，增强双方协作的互补性、兼容性。第一，盘清当地资源底数。政府组织技术专家和产业经济专家等，提供科学决策、咨询指导，依托当地产业资源优势，发展有一定的产业基础、特色突出、关联度高、产业链长、具有带动能力的产业。发掘农业多种功能和乡村多种价值，以少数的财政资金为导向，撬动社会各界资本入驻农村，推动农村的发展，政府要有明确的规划，统筹协调各方力量，避免盲目、无序的发展造成资源的浪费，助力乡村产业振兴。第二，完善招商引资方案。政府首先要完善制度保障，优化投资环境。其次，依托产业基础编制招商专案，加大宣传力度，提高知名度。最后，以产业为核心，以乡情为纽带，落实优惠政策，引导人才返乡创业，将招商引资与招财引智相结合。第三，建立高效管理制度。政府要加强组织管理工作，做到对产业了如指掌，能够及时发现问题，做好产业发展的基础工作，使有效资金发挥最好效益，确保产业能够有序发展。不仅要做到将资源引进来，更重要的是完善产业发展基础将资源留下来，为乡村振兴的产业发展提供源源不断的动力。

5.2 完善相关制度，健全产业链

在脱贫攻坚时期建立了一批特色产业，但整体的产业发展还处于初级阶段，产业链短，以至于产品的附加值无法提升，成了制约当地经济发展的因素之一。在乡村振兴背景下要着力打造农村一、二、三产业融合发展体系，延长产业链、提升价值链，有效解决产业发展长效机制的问题，保证了乡村振兴产业兴旺。在此过程中政府需要做到以下几点：第一，完善产业链相关基础设施。例如在甘牛案例中，政府利用财政资金帮助企业建设冷链储存仓库，保障运输完善产业链，提升其发展的生命力。第二，完善政策激励。企业是产业链的核心，农民是产业链的源头，政府需要利用国家各种补贴政策激发企业在当地发展的积极性，同时改变农户的行为观念，建立农户对企业的信心，以此来保证产业链源头的有效供给，保证产业链的高效循环。第三，制定相关法律法规。产業链的建立与运行离不开市场，当地政府为保证产业协调发展需要建立利于该产业链运作、维护市场秩序的法律法规，防止恶性竞争的现象发生，损害企业与农户的利益，同时为乡村振兴的有效治理奠定基础。

5.3 改变农民意识，联农带农富民兴乡

乡村振兴战略是党十九大做出的重要决策部署，实施乡村振兴战略要坚持农业农村优先发展、坚持农民主体地位，但我国现阶段农民的行为观念相对比较落后，不足以适应乡村振兴战略实施的进程和社会发展的步伐。农村要发展，政府的首要任务是改变农民行为特征，突出农民的主体地位。第一，加强农民思政教育。政府通过开办学习讲堂、建立农家书屋等方式强化农民思想意识，提升农民群众的思想觉悟，激发农民参与乡村振兴的积极性。第二，完善当地基础设施。农业基础设施是农村经济发展的“先行资本”，政府通过基础设施的建设提升农户对政府行为的信任度，积极配合政府工作。第三，加强基层党员示范引领作用。基层党员有一定群众基础，充分发挥基层党员在乡村振兴中产业兴旺以及基层治理的“领头雁”作用，激发农户产业兴旺的信心。第四，协调各方面利益关系。在全面推进乡村振兴的过程中，面对更加多元的利益形式和更加复杂的利益主体，政府应发挥好行政干预优势，协调好各主体之间的利益关系。不能仅仅只强调企业让利于农民，鼓励企业与农民建立利益共享、风险共担的利益共同体，提高对农户的利益分配额度，以此来提升农户的内生动力，达到企业和农户协调共生，互惠互利的状态。

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