腾笼换鸟推动转型发展 涅槃重生重塑竞争优势

黄建华 孙亮

编前语

推动“三个做优做强”提升城市整体功能，是成都市第十四次党代会对未来工作的一项重要部署。市级有关部门、各区（市）县结合行业和区域发展实际推进实施，有效破题、开局良好。近日，市委工作会就开展“三个做优做强”重点片区项目集群攻坚大会战作了部署。本期稿件从理论与实践层面，关注中心城区如何做优做强。

习近平总书记强调，要牢牢把握北京非首都功能疏解“牛鼻子”，努力推动京津冀协同发展迈上新台阶取得新成效，这为城市功能疏解指明了前进方向、提供了根本遵循。当前，成都坚持以“三个做优做强”为牵引优化城市空间功能布局，中心城区作为城市发展的核心区域和根本所在，需要坚持以功能为中心优化经济组织方式、城市发展方式、社会治理方式，进而增强城市位势能级。

做优做强中心城区的逻辑起点

中心城区是一座城市的根和魂，是一代又一代城市人的精神寄托，在发展中贡献了巨大力量，也面临物质性老化、功能性衰退、结构性失衡等问题。做优做强中心城区可以推动城市夯实发展基础、激发创新活力、培育比较优势。

第一，做优做强中心城区是城市变迁的历史逻辑。从世界城市发展史看，国际大都市的城市化演进过程一般都经历了快速城市化、郊区化、逆城市化和再城市化四个阶段。城市在高强度开发、高密度聚集、高成本投入创造城市财富的同时，也由于资源粗放利用、生态环境破坏、空间无序扩张、居住环境恶化等造成“大城市病”，人们开始“逃离城市”。面对城市发展的紧迫难题，根本上是要防止要素投入“规模效应”带来的边际效益递减，推动中心城区实现健康可持续发展。为此，做优做强中心城区要适应城市快速发展的阶段性特征，有效避免“逆城市化”、“产业空心化”带来的外部负效应。

第二，做优做强中心城区是城市更新的演进逻辑。从城市治理的演进逻辑看，总体上走过了棚户改造——老旧改造——城市更新三大阶段，“十四五”规划首次明确“实施城市更新行动”，推动城市空间结构优化和品质提升。从治理特征看，强调城市更新要尊重城市的生命体特征，从城市经济组织方式变革、空间形态演进规律、人文肌理内在构成、治理单元末梢神经等出发，以实施城市更新实现城市自然生长。从政策内涵看，更加注重统筹历史和现实、继承和创新、秩序和活力、规模和结构，通过政策推动促进智慧城市、海绵城市、数字城市、无界城市等一体运筹、耦合联动，实现城市“大治理”的全链条衔接、全过程管理、全周期运行。从参与主体看，在兼顾平衡产权歸属、动力机制、法律关系、价值转化等多重关系基础上，更加强调市场主体在公共利益维护、区域整体开发、城市功能品质上的权属责任，构建起相融共生协同合作的城市更新治理生态。

第三，做优做强中心城区是成都发展的实践逻辑。中心城区的功能能级决定着城市的整体功能能级。当前，成都正从规模发展向内涵发展、要素驱动向创新驱动转变，加快建设践行新发展理念的公园城市示范区，中心城区作为全市经济形态最多元、创新要素最集聚、治理体系最健全、设施配套最完善的区域，具有战略目标的制导基础、区域协同的地理映射、功能承载的动力引擎、辐射带动的网络链接。为此，要把做优做强中心城区投放到“一极一源，两中心两地”的目标定位上来，加快构建与城市战略定位相匹配的功能体系，推动城市高质量发展、高效能治理、高品质生活。

成都中心城区发展历程和成效

中心城区承载了一座城市的历史记忆和发展历程。经历4500年文明史洗礼、2300年建城史磨砺，成都始终城名未变、城址未迁，城市空间形态几经调整，一直将因天时就地利的营城理念贯穿始终。先秦筑龟城，城市功能“初始化”。蜀中居民避战避水、安居繁衍，坚持因势利导，构筑中轴线、建起护城墙，更加突出防御功能和战备功能。隋唐扩秦城，城市功能“立体化”。引建修筑摩诃池、开凿自成解玉溪，城市规模不断扩大，随着“扬一益二”说法的出现，成都在全国商业功能、贸易功能更加突显，享有“商旅不绝、万商成渊”的美誉。明清起新城，城市功能“系统化”。文运昌隆、文脉兴盛，回澜塔集水利天工之巧、望江楼引文人墨客沓来，城市实现了政治功能、经济功能、社会功能、文化功能的多重叠加。未来，将整体保护成都历史文化名城“两江环抱、三城相重、两轴一心、多苑环绕”格局和环境要素。

从历史深处走来，成都在工业化浪潮中拔节生长。解放以后，成都作为祖国西南大后方，在“三线建设”中发展提速，建成区面积爆发式增长，城市经济人口承载功能面临重大挑战。上世纪设东城区、西城区两个城区，集中了商贸流通、互市交易、居住出行等，成为整个城市功能主体支撑。上世纪末重新设置五个主城区，此时的科技、产业、商贸等城市功能已经相当完备，城市功能更加现代化。随着成都中心城区扩容为“11+2”，成都城市空间格局实现了从“两山夹一城向一山连两翼”的千年之变，城市功能也由原来单核引领、圈层外溢向多极引领、网络链接转变，中心城区的功能更强调与其他板块的相融共生、联动互补、协同高效。

做优做强中心城区的思考建议

当前，中心城区发展面临经济活动高组织性、人口分布高密度性、资源要素高流动性、枢纽关系高关联性等特征，要锚定战略、把准方向，通过做强主体功能、做精产业功能、做优服务功能、做活保障功能实现中心城区做优做强。

第一，处理好有机疏解和高效集聚的关系，以系统化思维把主体功能做“强”。从国内外做优做强中心城区的经验做法来看，做优做强中心城区不外乎“疏”和“聚”两个核心，要一手做好“疏”的文章，一手做好“聚”的文章。一是聚集高端要素运筹功能有机转化、辐射外溢。围绕功能性总部、区域性运营中心提升各类总部和中心机构的集聚度，在区域经济活动中充分发挥对全球高端要素的集聚转化、价值生成、场景刻画，促进信息流、技术流、资金流的循环畅通和有机融合，加快融入全球产业链高端和价值链核心。二是聚集国际交流交往功能内外联动、开放融合。加快建设高能级平台、多元化通道、供应链平台，发挥“两场一体”协同运营优势，深入开展“一带一路”国际多式联运综合试验，推进中国（成都）跨境电子商务综合试验区建设，不断提升双向开放的信息交互功能、人文交流功能、商贸交往功能。三是聚集现代产业支撑功能创新赋能、迭代升级。现代产业的城市角色作用至关重要，要围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，构建“链主企业+公共平台+中介机构+产投基金+领军人才”集聚共生的产业生态体系，提升放大研发设计、技术转移、创业孵化现代产业功能，全面增强产业主导权、行业话语权、规则制定权、市场定价权。四是聚集时尚消费引领功能激活需求、提升带动。坚持转型升级、提档升位，搭建“买全球、卖全球”消费服务平台，推进商圈专业化、国际化、特色化提升，大力发展中心城区商业消费、公共消费、生活消费，不断提升消费层次、优化消费结构、创新消费模式，进一步发挥“成都休闲”、“成都服务”、“成都创造”的品牌效应。

第二，處理好内生驱动和外部牵引的关系，以多元化思维把产业功能做“精”。产业是城市经济发展的根基与命脉。现代中心城区衰落的主要原因是工业和传统商业大量外迁造成“产业空心化”，要以产业社区、特色街巷、专业楼宇为载体，大力发展总部型、技术型、创新型、民生型都市工业，促进产业链、创新链、价值链高效融合、全面提升。一是把都市工业做精。完善都市工业功能规划、产业规划、空间规划，形成各具特色的发展布局，大力发展总部型、创新型、微加工型都市工业，以专业楼宇为点、特色街区为线、产业社区为面，构建点线面结合的立体空间载体。二是把现代服务做精。城市经济本质是服务经济，要加快发展科技服务、软件信息、商务流通、创意设计，支持国内外知名的基金公司、信托公司、银行理财、证券资管等机构在成都设立区域性、功能性总部，实现资源配置的“帕累托最优”。三是把现代旅游做精。围绕“三城三都”建设，重点发展“蜀风雅韵”文博艺术、“数字尖端”影视动漫等文旅消费新业态新品牌新模式，推动建设春熙路时尚活力区、少城国际文创谷、十二月市博物馆等文创标识出新出彩。

第三，处理好需求升级和供给创新的关系，以精准化思维把服务功能做“优”。城市品质是供给和需求的一体两面，要将完善中心城区公共服务资源与常住人口、服务半径、需求结构等统筹考量，推动“常规服务”向“品质服务”、粗放管理”向“精细治理”、“物理驱动”向“数字驱动”转变，持续提升中心城区经济人口承载能力。一是提高教育服务功能。深化实施优质学校集群发展，推动有实力有基础的学校开展集团化办学、学区化治理，采取灵活办学方式跨区域、跨城乡开办分校分部，增强教育公平性、普惠性、均衡性。二是提升医疗服务功能。支持国家医学中心建设，推动三甲医院异地设置医疗机构，完善二级以上医疗机构医学检验结果互认和双向转诊合作机制，打造网格化城市医联体和县域医共体。三是提升安居生活功能。实施城市有机更新工程，推进城镇老旧小区、棚户区改造，开展背街小巷整治提升行动，推动老旧住宅加装电梯等配套设施，打造城市“金角银边”，打通区域“断头路”，全面改善老旧小区基础设施和公共服务配套设施水平。

第四，处理好经济效益和社会效益的关系，以专业化思维把保障功能做“活”。坚持以“保障运维”为发展治理续航，统筹资本收益率、投入回报率、市场风险率，以商业收益平衡投入成本，以流量导入赋能平台优化，以品质提升增强动力活力，实现经济效益、社会效益、文化效益高度统一。一是坚持片区规划一体开发。坚持政府主导与发挥市场作用相结合，深入推进片区综合开发，创新融资渠道和方式，鼓励有实力的市场主体参与片区综合开发、历史文化街区保护，注重在城市“微循环”、“微改造”中平衡多元主体利益诉求。二是坚持多元参与专业运维。充分发挥院坝文化等枢纽型社会企业资源整合、孵化培育、供需对接、社区服务作用，综合考虑居民年龄结构、消费水平等因素，集成推出满足市民多层次多元化的社区服务，实现社区提效能、企业得发展、运营可持续、群众享便利。三是坚持制度优化法律支撑。推动制定城市有机更新地方性法规、地方政府规章及规范性文件，明确行政主体、片区单位和社区居民的法律责任、权利义务及工作机制，形成相互协调、协同配套的城市有机更新法规制度体系。

（黄建华，中共成都市委政策研究室社会处处长;孙亮，中共成都市委政策研究室社会处一级主任科员）