基于政策工具视角的义务教育教师流动政策文本量化研究

齐培蕾　姚佳胜

[摘   要]研究者以1996年以来我国教师交流政策为研究对象，通过构建“政策工具—政策要素—时间序列”三维分析框架，对国家层面35份教师流动政策文本进行了量化研究。结果发现：政策工具的运用主次鲜明，激励工具和能力建设工具居主导型应用地位;各政策工具间缺乏有效配合，成效弱化;政策要素维度中政策工具配置存在差异，且具有明显阶段性特征。由此提出了完善我国义务阶段教师流动政策的建议。

[关键词]教师流动;政策工具;政策要素

近年来，我国教育公平问题日益凸显。其中师资不均问题严重影响了教育资源的均衡配置和教育公平的实现。党和政府将教师流动视为推进教育资源均衡发展、办好人民满意教育的关键突破点，颁布了一系列教师流动相关政策，以期发挥高素质教师的辐射带动作用，实现义务教育阶段教师与教育的均衡发展。在此背景下，本文拟基于政策工具视角，对政策文本进行梳理、编码和量化分析，理清我国教师流动政策的发展脉络，分析政策工具运用和组合的特点及不足，并提出相关建议。

一、政策分析框架

本研究采取内容分析法，构建了政策工具、政策要素和时间序列三个维度的分析框架，对我国教师交流政策进行量化研究（见图1）。

1.X维度：基本政策工具维度

基于麦克唐奈和埃尔莫尔[1]以及施耐德和英格拉姆[2]对政策工具的分类，可将我国促进教师交流的政策工具分为五种，即权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具、系统变革工具。权威工具是政府运用政治权威对政策目标对象的行为进行强制性规定的政策工具。[3]激励工具是凭借正向或负向反馈来诱导政策目标对象采取政策制定者所期望的相关行动的政策工具。象征和劝诫工具是指通过引导人们的价值观和理念等，从而促使政策目标对象采取相关行动目的的政策工具。能力建设工具是通过向政策目标对象提供培训教育、相关设备或材料、有效信息等来为期望行动提供各方面支柱的工具。[4]当现有组织不能产生期望的政策效果时，需要通过改革组织结构来重新分配权威以促进政策目标实现，这就是系统变革工具。

2.Y维度：流动教师政策要素维度

本文借鉴郝保伟对政策要素的界定并结合我国教师交流政策的特性，将流动教师政策的基本要素划分为五类，如表1所示。

3.Z维度：政策工具使用的时间序列

根据政策颁布的历史性节点和社会背景，可将教师交流政策体系划分为：起始与发展阶段（1996—2005年），政策平稳与丰富阶段（2006—2013年），政策提质与完善阶段（2014年至今）。

二、政策文本的样本选择及编码

本研究通过教育部官方网站和国务院办公厅等网站获得54份相关文本，进行剔除和补充后，整理出35份中央层面的教师流动政策相关文献样本（见表2）。

依据“政策编号—具体条款/章节”的形式，对遴选和整理的35份政策文本内容依次进行了编码（见表3）。

三、政策文本的频数统计分析

基于“工具—要素—时间”的三维分析框架，对经过编码的政策文本进行归类。以上35份教师流动政策文本兼顾了五种政策工具的选择和使用，所涉及内容包含了五类政策要素，对教师流动工作的开展提供了多方面的支持和规制。

1.基于政策工具维度的分析

从教师流动政策工具频次统计结果发现：激励工具占比高达40%，是政府实施教师流动政策最常使用的政策工具。政府通过评优评级优先、教师荣誉表彰、流动津贴及处罚等方式提高教师流动的积极性。政府使用能力建设工具（29%）、象征和劝诫工具（21%）的频率较高;使用权威工具（8%）和系统变革工具（2%）占比较低（见图2）。在权威工具方面，尽管政策文本中“严禁”“规定”“许可”等字眼出现频次较高，但与之相对应的惩罚手段和措施相对较少。在系统变革工具方面，集中体现在2014年《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（以下简称《轮岗意见》）出台之后，为教师交流政策在县域内的有效实施提供了制度保障（见图3）。

2.基于“工具—要素”的二维分析

从整体上看，我国促进教师流动的政策工具主要集中表现为流动范围（33%）、流动保障（29%）和政策对象（20%）要素（见表4）。由此可得出以下推论：一是政府对流动保障的规定主要运用了激励工具和能力建设工具。政府通过定期对交换教师提供专业培训、流动津贴、工资倾斜、评级评优倾斜等措施，为教师流动政策有效开展保驾护航。二是在界定教师流动范围方面，政府着重运用了激励工具、象征和劝诫工具、系统变革工具。其中，2014年教育部、财政部、人力资源和社会保障部发布的《轮岗意见》，标志着教师流动管理体制产生系统变革，也奠定了以后教师流动范围为县域内的校际间流动。三是在政策对象方面，政府通过运用激励工具、能力建设工具、象征和劝诫工具，激发优质学校教师及骨干教师积极参与教师流动。

3.基于“工具—要素—时间”的三维分析

在基于“工具—要素”二维分析的基础上，引入政策分析的时间序列维度发现，政策工具和政策要素在不同阶段的使用情况存在差异，且在政策发展的历程中具有一定的规律性（见图4）。

一是在1996—2005年的政策起始与发展阶段。政府更偏向于对激励工具、能力建设工具、象征与劝诫工具的选择使用。在政策要素方面，此阶段以界定教师流动对象为主，各项政策要素包含不全，且政策要素界定尚不严谨，流动时限和流动比例尚未提及（见图5）。

二是在2006—2013年的政策平稳与丰富阶段。激励工具和能力建设工具仍占主导地位，体现出该政策在我国教育发展和规划中具有良好的连续性和稳定性。[5]此外，该阶段的政策文本覆蓋五个基本要素，其中流动保障和流动范围要素大幅度增强。

三是在2014年至今的政策提质和发展阶段。该阶段逐渐形成了相对稳定的政策工具运用模式，在激励工具持续运用的同时逐步优化系统变革工具和权威工具的投入。但从整体上看，权威工具在政策历史发展阶段始终占比较低。2014年的《轮岗意见》在对教师流动管理体制进行改革的同时，也对各个政策要素作出了相对完整和明确的规定。至此，政府通过系统变革实现了“县管校聘”（即教师人事关系由学校转移到县级教育行政政部门）的教师流动大格局。

四、结论及政策建议

1.研究结论

一是政策工具的运用主次鲜明，激励工具和能力建设工具居主导型应用地位。从整体上看，我国在推动义务教育阶段教师流动工作的发展中主要运用了激励工具、象征与劝诫工具及能力建设工具。在政策的起始阶段，我国经济发展处于起步时期，政府经费侧重经济投入，教育资源可支配空间较小。因此，政府更倾向于以价值引导为主且经济成本较低的象征与劝诫工具。政府在政策对象的选择上倾向于骨干教师，究其原因，此类教师群体具备“投入少，回报多”的特征。在政策平稳与丰富阶段，随着我国经济水平的提高，政府可支配的教育资源增加，国家增加了激励工具和能力建设工具的运用，以正面解决教育发展不均衡、城乡师资差异化明显等教育公平问题，政策工具也逐步趋向多元化。2014年开始，教师流动政策进入政策提质和发展阶段，系统变革工具发挥了显著作用。政府进行了“县管校聘”教师管理体制的创新，也充分发挥了界定政策对象、明确流动范围、流动比例的实际效用。

二是政策要素维度中政策工具配置存在差异性且具有明显阶段性特征。在政策发展初期的政策对象、流动范围要素界定和规范中，象征与劝诫工具应用频繁，通过价值观和精神激励手段引导骨干教师向贫困地区流动。在政策平稳与丰富阶段，以提高流动教师专业水平、提供完善流动保障为发展重点，加大能力建设和激励工具的投入，但流动保障方面的系统变革工具供给较弱。如同工同酬机制不到位、学校教师编制不足等问题尚未解决，导致流动保障的激励效力弱化。2014年，教师流动政策迈入提质和发展阶段，在流动范围方面，国家通过系统变革工具，实行“县管校聘”教师流动机制，[6]由专门的教育部门负责组织和管理教师在县域范围内流动。在流动保障方面，一方面通过能力建设工具的运用，开展轮岗教师定期专业培训;另一方面运用激励工具提供交通补贴、餐补、住房津贴等经济保障。

三是各政策工具间缺乏有效配合，成效弱化明显。在教师流动政策发展历程的各个阶段，激励工具都是处于主导型应用地位。[7]但激励工具的使用还不够充分。一方面，激励工具缺乏适配度和针对性，尤其在政策对象方面;另一方面，由于交通餐补津贴额度不大且政府执行效率低而激励效果甚微。另外，系统工具的使用有待完善。不健全的流动教师机制，严重影响教师交流政策的大规模实施以及其他政策工具发挥效能。[8]例如，教师编制制度不健全，大部分城镇学校高级职称教师超编，导致“评优评级”优先的激励工具措施执行不力。

2.政策建议

（1）优化政策工具组合以确保政策高效落实

一是增加激励工具的力度和适配度。将区域内的教师分类，对不同职业阶段的教师进行不同类型的奖励，实行奖励的相对个性化;增加教师轮岗津贴财政保障力度，保证轮岗教师津贴、补助等按时按量发放;赋予负向激励工具更大的权威性，对于未按要求完成轮岗交流工作的情况，落实惩罚。

二是加强象征与劝诫工具和能力建设工具的运用。一方面，象征与劝诫工具的运用，应兼顾政府、教师和学校三方利益平衡和流动共识。因此，在政策文本的价值观表述上，除了仅从政府角度“合理配置教育资源，促进教育公平”之外，还应明确教师角度“提升教师专业能力，驱动教师创新发展”和学校角度“创新学校治理结构，激发学校办学活力”等内涵。另一方面，增加能力建设工具的运用。首先，为促进教师自身专业成长及发挥辐射作用和领导力，引领新学校教师队伍快速成长，政府及学校应积极开展轮岗教师专项培训。其次，通过对教学管理、办学模式、治理结构等方面提供专业指导，打破学校固化模式和传统积习，激发学校办学活力。最后，教育行政部门积极组织交流学校间教师工作的有效沟通和对接，保证各校教学工作的连续性和有序性。

三是综合使用系统变革工具与权威工具。加快教师工资制度改革，进一步完善“县管校聘”制度、教师编制制度。建立教育公务员制度，在《中华人民共和国教育法》《义务教育法》《中华人民共和国教师法》等法律文件中，将教师定期参加交流列为教师法定义务，为其政策的执行提供详实可靠的法理依据，使教师流动成为教师的法定义务和职责。如日本、韩国、法国将教师列为国家公务员。

（2）加强流动比例和时限方面的政策工具供给

流动比例的制定，既关系到教师流动政策目标的实现，又制约着学校管理及教学工作的有序开展。流动时限的制定应基于教育规律和学科、学段特点，这是保障教育教学连续性的必要前提。交流教师占符合交流条件教师总数的10%左右为宜，其中，骨干教师占交流教师总数的20%左右为宜。[9]流动时限不宜过短或过长，以3～6年为宜。通过权威工具，严格规定骨干教师及非主要学科教师的流动人数占比和流动时限（可根据学科、学段特点和教师自身条件和意愿进行调整）。通过激励工具和象征与劝诫工具的结合运用，物质激励和精神激励同步实施，激发优质教师及非主要学科教师流动的积极性。一方面，为流动教师提供丰厚工资和津贴财政保障，[10]给予较高报酬，并根据不同种类和地区对流动教师提供多样津贴。另一方面，在物质补偿的基础上，坚持兼顾三方利益的正确价值观引导，大力倡导从教师角度“克服职业倦怠、实现专业成长”等。

参考文献

[1]L.M.McDonnell and R.F.Elmore.Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments[J].Education Evaluation and Policy Analysis1997，9（2）：133-152.

[2][4]Anne Schneider，Helen Ingram.Behavioral Assumptions of Policy Tools[J]. The Journal of Politics，1990，52（2）：510-529.

[3]林小英，侯华伟.教育政策工具的概念类型：对北京市民办高等教育政策文本的初步分析[J].教育理论与实践，2010，30（25）：15-19.

[5]黄萃，赵培强，苏竣.基于政策工具视角的我国少数民族双语教育政策文本量化研究[J].清华大学教育研究，2015，36（05）：88-95.

[6]仲米领.城乡义务教育教师流动政策常规变迁的问题研究[J].教师教育研究，2020，32（06）：54-59.

[7]姚佳胜，方媛.政策工具视角下我国流动儿童教育政策的量化分析[J].教育科学，2020，36（06）：85-93.

[8]汪丞.教师定期交流的政策困境与对策——基于政策工具的视角[J].教师教育研究，2020，32（01）：20-26.

[9]夏仕武，姚计海.试点区县义务教育学校教师流动政策实施的实证研究[J].教师教育研究，2016，28（03）：36-42.

[10]王昌善，贺青梅.我国县域义务教育学校教师流动制度：现状、问题与对策——基于31个省（自治区、直辖市）现行相关政策文本的分析[J].湖南师范大学教育科学学报，2014，13（05）：5-12+27.

（责任编辑 郭向和   校对 姚力宁）

作者简介：齐培蕾，辽宁师范大学教育学院碩士研究生，E-mail：15138817315@163.com（辽宁大连，116029）

姚佳胜（通讯作者），辽宁师范大学教育学院副院长、副教授，E-mail：yjs034@163.com（辽宁大连，116029）

基金项目：2020年全国教育科学规划教育部重点课题“我国城乡义务教育师资均衡配置政策评价与优化策略研究”（编号：DFA200299）