海洋强国战略下紧追权行使的分工和协调

申傲 姜泽慧

【摘 要】 为有效行使紧追权，维护我国海洋权益、建设海洋强国，在我国现行法律体系下，分析在特定条件下海警机构、海关、海事管理机构、渔政渔港监督管理机构对外国籍船舶行使国际法上的紧追权的不同分工。在海警机构与海关、海事管理机构或者渔政渔港监督管理机构同时享有紧追权的情形下，建议根据“谁发现，谁负责”的原则确定具体行使紧追权的机构，同时建议有关部门通过联合出台部门规章的方式对协助紧追的问题作出规定。

【关键词】 紧追权;海警机构;海关;海事管理机构;渔政渔港监督管理机构

0 引 言

国际法上的紧追权是《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）赋予沿海国有效行使管辖权、维护国家海洋权益的一项重要权利。我国拥有1.8万多km大陆海岸线、1.4万多km岛屿岸线、300万km2主张管辖海域，拥有广泛的海洋战略利益。有效行使紧追权对维护我国海洋权益、建设海洋强国具有重要意义。随着中国特色社会主义法律体系的日臻完善，我国关于紧追权的行使机构逐渐明晰，但在多个机构同时享有紧追权时，紧追权应当如何行使并未明确。为解决该问题，助力加快建设海洋强国，笔者梳理现行法律，就紧追权行使的分工和协调展开讨论。

1 紧追权的概念

国际法上的紧追权是指沿海国主管当局有充足理由认为外国籍船舶在其管辖海域内违反该国法律和规章时，在一定条件下，可将该外国籍船舶追至公海，并拿捕及强制带至沿海国港口的权利。按“公海自由”的原则，船旗国以外的国家对公海上航行的船舶没有管辖权。但为了保证沿海国在其管辖领域行使有效的管辖权，国际法上将紧追权作为“公海自由”原则的例外赋予沿海国。[1] 1958年《公海公约》在第23条中确认了紧追权及其相关规则。1982年《海洋法公约》第111条对《公海公约》第23条内容进行了补充和修改。我国作为《海洋法公约》的缔约国，先后在《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》中进一步重申和规定了紧追权。根据上述规定，紧追权只可由军舰、军用船舶或者其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶或飞机行使。沿海国行使紧追权应当满足3个条件：（1）外国籍船舶违反了该沿海国的法律和规章;（2）开始实施紧追时，被追逐的外国籍船舶应当在沿海国的管辖海域内;（3）行使紧追权的船舶或者航空器应当发出追逐的信号。[2] 紧追开始后，不得中斷。如果中断，沿海国即丧失其紧追权。紧追权在被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时立即终止。

2021年2月1日实施的《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》）为中国海警机构开展紧追等海上维权执法活动提供了法律依据。《海警法》第18条规定的紧追权不仅包括沿海国对外国籍违法船舶进行紧追，还包括船旗国对本国违法船舶进行紧追。但是，船旗国对本国违法船舶行使的紧追权并不是国际法意义上作为“公海自由”原则例外的紧追权，而是基于船旗国对本国船舶的国籍管辖权而依法享有的追缉或者追逐的权利。正因如此，船旗国对本国违法船舶进行“紧追”时不需要满足国际法上关于紧追权行使的严格条件，而沿海国对外国籍违法船舶进行紧追时则需要遵守该国缔结、参加的国际条约的有关规定。笔者主要对国际法意义上的紧追权的行使及协调进行讨论。

2 有权行使国际法意义上的紧追权的机构

在现行法律体系下，有权行使国际法意义上的紧追权的机构包括海警机构、海关、海事管理机构及渔政渔港监督管理机构。

2.1 海警机构

《海警法》第18条、第24条、第36条及第41条明确规定海警机构享有紧追权。海警机构行使紧追权的对象是在其执行海上安全保卫任务、开展海上行政执法任务或者办理海上刑事案件时依法登临、检查时现场逃跑的船舶。海上安全保卫是指维护海上安全和秩序;海上行政执法是指对违反海上治安、海关、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理等法律、法规、规章的组织和个人，依法实施包括限制人身自由在内的行政处罚、行政强制或者法律、法规规定的其他措施。

2.2 海 关

《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）第6条第（六）项规定：“进出境运输工具或者个人违抗海关监管逃逸的，海关可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，将其带回处理”。虽然该条款没有明确使用“紧追权”的概念，但该条款确实是关于海关具有紧追权的规定。[3] 海关行使紧追权的对象是违抗海关监管逃逸的进出境运输工具或者个人。

2.3 海事管理机构

2021年4月29日修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）第92条第2款规定：“外国籍船舶违反中华人民共和国海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法规的，海事管理机构可以依法行使紧追权”。该条款为此次修订《海上交通安全法》时新增加的内容。在此之前，交通运输部出台的《外国籍商船违法逃逸应急处置规定》规定了海事管理机构对违法逃逸的外国籍商船实施紧追。海事管理机构行使紧追权的对象是违反我国海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法规的外国籍船舶。

2.4 渔政渔港监督管理机构

《中华人民共和国管辖海域外国人、外国船舶渔业活动管理暂行规定》（以下简称《渔业活动管理暂行规定》）第11条第2款规定：“中华人民共和国渔政渔港监督管理机构及其检查人员在必要时，可以对外国船舶采取登临、检查、驱逐、扣留等必要措施，并可行使紧追权。”《渔业活动管理暂行规定》属于部门规章，不属于法律或者行政法规，其法律层级较低，赋予渔政渔港监督管理机构的紧追权与《海警法》《海关法》《海上交通安全法》分别赋予海警机构、海关、海事管理机构的紧追权相比，明显逊色。建议在修改《中华人民共和国渔业法》时，直接在该法中赋予渔政渔港监督管理机构紧追权。

3 有关机构间行使国际法意义上的紧追权的协调

通过比较海警机构、海关、海事管理机构及渔政渔港监督管理机构行使紧追权的条件可以发现，在某些情形下，海警机构与海关、海事管理机构或者渔政渔港监督管理局可能同时享有国际法意义上的紧追权。此时，紧追权是应当由其中某一机构行使，还是由两个机构共同行使，法律并未明确。

笔者认为，当海警机构与海关、海事管理机构或者渔政渔港监督管理机构同时享有紧追权时，应当根据“谁发现，谁负责”的原则确定紧追权的具体行使机构。多个机构同时享有紧追权的情形与两个以上行政机关对行政处罚都有管辖权的情形类似。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定此时应由“最先立案”的行政机关管辖;当对管辖存在争议时，则通过协商解决或者报请共同的上一级行政机关指定管辖。在行使紧追权的过程中，与行政处罚中“立案”环节类似的应当是有关机构“发现”特定船舶存在违法行为这个环节;因此，将“发现”作为确定哪个机构具体行使紧追权的标志具有合理性。国际法中紧追权的行使应当满足紧迫性原则，追逐必须是立即的。[4]也就是说，享有紧追权的机构在相信外国籍船舶有违法行为后应当立即采取行动实施紧追，如果紧追不是即时的，紧追就不再是紧迫的，紧追权因此而终止，追逐船舶必须放弃继续追逐。[5]紧追权的行使应当满足紧迫性条件，不应当允许各机构通过类似《行政处罚法》关于确定行政机关管辖权的规则采用协商或者报请上级的方式来确定紧追权具体行使机构。而且，根据“谁发现，谁负责”的原则确定紧追权具体行使机构的做法与《农业行政处罚程序规定》对于发生在共管区、叠区的渔业违法行为适用“谁查获、谁处理”的原则来确定管辖权的做法具有异曲同工之意。

在《海警法》出台和《海上交通安全法》修改前，对于紧追权应当由谁行使的问题，有学者认为应当同时赋予海警机构和海事管理机构紧追权。理由是，如果我国法律仅仅将紧追权赋予海警机构，那么当海事管理机构发现一艘外国籍船舶在我国管辖海域从事违法行为时，海事管理机构并不能及时对该违法船舶进行紧追，而只能报给海警机构由海警机构行使紧追权。这样的做法极易导致外国籍违法船舶逃离违法区域，等到海警机构赶到时，可能已经不具有紧追的即时性。[6] 《海警法》出台和《海上交通安全法》修改后，海警机构与海事管理机构均享有紧追权，而且在某些情形下，二者会同时享有紧追权。此时，如果规定只能由某一机构行使紧追权，就会发生该机构没有及时发现海上违法行为而丧失行使紧追权所具备的紧迫性的条件，从而因不能行使紧追权而造成国家海洋权益的损害。另外，如果规定两个机构应当同时行使紧追权，虽然能够在最大程度上保护国家海洋权益，但是可能会造成海上执法资源的浪费。因此，“谁发现，谁负责”原则不仅具有正當性、合理性，而且有利于保护国家海洋权益，避免海上执法资源的浪费。

同时，为了解决某一执法部门在具体行使紧追权时因执法力量不足而造成紧追困难的问题，笔者认为，应当规定某一机构在已经行使紧追权的情况下，及时通知其他享有紧追权的机构，并可以请求其予以协助，被请求的机构应当配合。《海警法》第59条已对执法协助制度作出规定，允许海警机构因开展海上维权执法工作需要向有关部门提出协助请求，有关部门在职权范围内应当配合。但是，其他相关法律还没有关于海关、海事管理机构、渔政渔港监督管理机构在行使紧追权时可以请求享有紧追权的海警机构予以协助的规定。相关部门可以通过联合出台部门规章的方式对协助紧追的问题作出规定。应当注意的是，在协助对外国籍船舶实施紧追的情形下，需要退出紧追的船舶或飞机必须在接替者到达后才可退出，否则构成紧追的中断。[7]此外，某一机构在已经行使紧追权的情况下，还应当及时向外交部通报，以利对外交涉。

以上是笔者提出的“谁发现，谁负责”原则的第一层含义，即当两个机构同时享有紧追权时，应当由先发现违法船舶的机构行使紧追权，该机构可以请求其他享有紧追权的机构予以协助。“谁发现，谁负责”原则还包含第二层含义，即该具体行使紧追权的机构（“发现”机构），应当对其紧追行为负责。国际法规定，如果沿海国不当行使紧追权，沿海国应当承担国家责任。沿海国对外承担了国家责任后，其在国家内部可以进一步追究不当行使紧追权的“发现”机构的责任。另外，如果“发现”机构因过错或者疏忽而没有追上违法船舶，尽管沿海国不需要承担国际法上的国家责任，但其也可以追究“发现”机构履职过错或者履职疏忽的责任。即使有其他机构协助紧追，也不得转移“发现”机构的责任。同时，为避免同时享有紧追权的两个机构为推卸责任均不行使紧追权，在两个机构应当行使而均未行使紧追权的情况下，应当同时追究两个机构的责任。

4 结 语

通过以上分析，可以得出以下结论：

（1）沿海国针对外国籍船舶行使的紧追权是“公海自由”原则的例外，而船旗国对本国违法船舶实施的紧追则是基于国籍管辖权而对其依法享有的追缉或者追逐的权利。

（2）在我国现行法律体系下，海警机构、海关、海事管理机构及渔政渔港监督管理机构均可在特定条件下对违反我国相关法律的外国籍船舶行使国际法上的紧追权。

（3）在海警机构与海关、海事管理机构或者渔政渔港监督管理机构同时享有紧追权的情形下，应当根据“谁发现，谁负责”的原则确定具体行使紧追权的机构;同时有关部门应当通过联合出台部门规章的方式对协助紧追的问题作出规定。

参考文献：

[1] 王秀芬. 试论国际法上的紧追权[J]. 大连海事大学学报（社会科学版），2002（4）：26-30.

[2] 陈伟. 合理行使紧追权  维护中国海洋权益[J]. 中国海商法年刊，2011（2）：19-24，37.

[3] 中国人大网. 中华人民共和国海关法释义[EB/OL]. （2002- 07-11）[2022-04-03]. http：//www.npc.gov.cn/npc/c2177/2002 07/50659402346944fdb0d8394de2c1fee1.shtml.

[4] 邢厚群. 论国际海洋法治视域下我国海上交通安全立法[J].社会科学，2021（6）：99-109.

[5] 程琳，徐武生. 警察法学研究[M]. 1辑. 北京：中国人民公安大学出版社，2013：460.

[6] 王大鹏，陈琳琳. 论海洋行政体制改革中海事与海警执法权责的划分[J]. 河北法学，2015（8）：108-114.

[7] 余民才. 紧追权的法律适用[J]. 法商研究，2003（2）：93-101.