高质量推动国家公路网建设

唐仁敏

近日，国家发展改革委举行专题新闻发布会。国家发展改革委政策研究室副主任孟玮、基础设施发展司副司长周小棋，交通运输部综合规划司副司长王松波出席发布会，介绍《国家公路网规划》有关情况，并就规划总体思路和亮点、对国家重大战略的支撑作用、推动产业融合发展、推进创新绿色发展、对稳住经济大盘的作用、“十四五”时期建设重点、瓶颈路段重点任务、实施保障措施等问题，回答了记者提问。

《规划》指导新时期国家公路高质量发展

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，推进国家公路高质量发展，经国务院同意，国家发展改革委会同交通运输部印发了《国家公路网规划》（以下简称《规划》），并正式对外公布。发布会简要介绍了《规划》总体情况。

一、关于《规划》的出台背景

基础设施是经济社会发展的重要支撑，党中央、国务院高度重视基础设施建设和投资。2013年，经国务院批准，印发实施了《国家公路网规划（2013—2030年）》。近年来，在科学规划的指导下，国家公路网实现快速发展，总体适应了经济社会发展需要，有力支撑了国家重大战略实施。

2021年，党中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，提出要加快建设交通强国;同年12月，国务院印发《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，对构建现代综合交通运输体系和“十四五”时期重点任务作了部署安排。国家公路网作为国家综合立体交通网的重要組成部分和公路网中的骨架，必须进一步提高网络质量效益，优化提升供给，紧密空间联系，夯实筑牢国民经济循环底盘，支撑现代化经济体系和社会主义现代化强国建设。

面对新的形势和要求，国家公路网的规划与建设仍存在一定的差距。比如说，主通道能力还存在不足、城市群都市圈区域网络不够完善、路网覆盖深度不充分、路网韧性和安全应急保障能力还需提高、与其他运输方式统筹融合衔接不强、资源节约集约利用和绿色智慧发展水平不高等。为全面贯彻落实国家重大战略，补齐上述短板弱项，要求首先从规划层面入手，从国家长远发展需要出发，对国家公路网的布局进行优化完善，指导国家公路高质量建设。

二、关于《规划》的主要内容

《规划》提出了国家公路网到2035年的布局方案，总规模约46.1万公里。

在国家高速公路网方面，明确了“维持总体稳定、实现有效连接、强化通道能力、提升路网效率”的总体思路。“维持总体稳定”是指保持原国家高速公路网络布局和框架总体稳定，优化部分路线走向，避让生态保护区域和环境敏感区域;“实现有效连接”是指补充连接城区人口10万以上市县、重要陆路边境口岸;“强化通道能力”是指以国家综合立体交通网“6轴7廊8通道”主骨架为重点，强化城市群及重点城市间的通道能力;“提升路网效率”是指补强城市群内部城际通道、临边快速通道，增设都市圈环线，增加提高路网效率和韧性的部分路线。国家高速公路网规划总里程约16.2万公里，由7条首都放射线、11条北南纵线、18条东西横线，以及6条地区环线、12条都市圈环线、30条城市绕城环线、31条并行线、163条联络线组成，未来建设改造需求约5.8万公里，其中含扩容改造约3万公里。

在普通国道网方面，明确了“主体保留、局部优化，补充完善、增强韧性”的总体工作思路。“主体保留、局部优化”是指以既有普通国道网为主体，优化路线走向，强化顺直连接、改善城市过境线路、避让生态保护区域和环境敏感区域;“补充完善、增强韧性”是指补充连接县级节点、陆路边境口岸、重要景区和交通枢纽等，补强地市间通道、沿边沿海公路及并行线，增加提高路网效率和韧性的部分路线。普通国道网规划总里程约29.9万公里，由12条首都放射线、47条北南纵线、60条东西横线，以及182条联络线组成，未来建设改造需求约11万公里。

规划实施后，国家公路将依然保持“国家高速公路+普通国道”两个层次，普通国道提供普遍的、非收费的交通基本公共服务，国家高速公路提供高效、快捷的运输服务。

三、关于《规划》的实施要求

为高质量推动国家公路网建设，《规划》提出了五个方面的实施要求：一是节约集约利用资源，强调对通道资源、存量资源、土地资源统筹利用，并提出了具体举措和要求。二是推进绿色低碳发展，强调国家公路建设全寿命周期的节能减排、生态环境保护与修复，提出因地制宜建设绿色公路。三是注重创新赋能发展，强调国家公路全要素全周期数字化转型，提出推动制修订相关标准，适应数字化发展需要。四是注重与产业融合发展，强调发展通道经济、提升服务区品质，提升公路对沿线经济产业带动作用。五是严控地方政府债务风险，坚持尽力而为、量力而行，合理确定建设规模和建设节奏。

《规划》是指导新时期国家公路高质量发展的纲领性文件，其印发实施将对我国公路交通发展产生重要而深远的影响，为加快构建国家综合立体交通网发挥重要的推动作用。下一步，国家发展改革委将会同交通运输部等有关部门，切实抓好贯彻落实工作。

新一轮规划突出综合协调等三个重点

改革开放以来，我国先后出台了四个国家级的干线公路规划。第一个是1981年经国务院授权原国家计委、经委和交通部印发的国道网（试行方案），第二个是1992年原交通部制定“五纵七横”国道主干线系统规划，第三个是2004年12月经国务院批准的《国家高速公路网规划》，第四个是2013年5月经国务院批准，国家发展改革委印发的《国家公路网规划（2013—2030年）》，这就是通常说的2013版规划。本次《规划》重点突出了以下三个方面：

一是突出了综合协调的主线。《规划》在构建国家综合立体交通网的总体框架下，从发挥综合运输网络整体效益的角度出发，谋划未来国家公路网发展。更加注重交通运输网络的一体化融合和衔接协同，强调要加强国家公路与铁路等其他运输方式的顺畅高效衔接，统筹考虑与其他运输方式的合理配置和资源共享，同时强化国家公路与旅游业、制造业、物流业等关联产业的深度融合发展，提升国家公路网的服务能力。

二是突出了高质量发展的主题。《规划》准确把握国家公路网当前发展阶段，适应现代化和高质量发展需要，在完善网络布局的同时，更加注重提升路网供给质量和效率，进一步明确了绿色、智能、安全等方面的发展导向和实施要求，切实推动国家公路网实现高质量发展。

三是突出了“用足存量”与“做优增量”并重的规划思路。一方面，强调要充分利用存量，通过路线局部优化、科技创新等手段，挖掘现有国家公路设施网络潜力，提升利用效率;另一方面，围绕支撑国家重大战略等新形势新要求，提出增设部分路线，适当扩大优质增量供给，并尽可能利用和整合既有道路资源。

本次《规划》与2013版规划相比，规划总规模增加了约6万公里。其中国家高速公路净增里程约2.6万公里，7条首都放射线、11条北南纵线、18条东西横线的主骨架没有变，主要是增设了12条都市圈环线、11条并行线和58条联络线，调整了6条既有规划路线走向;普通国道净增里程约3.4万公里，主要增设101条联络线，调整了41条既有规划路线走向。新的规划路网进一步加强了对城市群和都市圈发展的支撑，国家高速公路网整体覆盖范围从城镇人口超过20万的中等及以上城市，进一步延伸到了城区人口10万以上的市县，普通国道进一步补强了地市间通道和对重要景区的连接。

围绕支撑国家重大战略优化完善国家公路网布局

《规划》面向国家现代化建设需要，重点围绕支撑构建新发展格局、新型城镇化、高水平对外开放等国家重大战略，对国家公路网布局进行优化和完善。

支撐新发展格局构建方面，《规划》以服务区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略为指向，以国家综合立体交通网“6轴、7廊、8通道”主骨架为重点，进一步提升区域间、城市群间国家高速公路通道能力和服务水平，实现区域间、城市群间“多通道联系”，交通繁忙、城镇密集、人口集中地区“重要通道多路线”，空间联系更加高效，为促进国民经济良性循环、构建新发展格局提供重要保障。

服务新型城镇化战略方面，《规划》以提升和改善城市群、都市圈地区国家公路网络化水平为重点，从三个方面优化完善路网布局：一是强化城市群内部重要节点间的联系，增强城市群国家公路网络的便捷性和可靠性，有力支撑城市群内部2小时交通圈构建。二是结合城市规划和未来发展趋势，着力完善特大、超大城市国家公路网络，增设都市圈环线高速公路，增强特大、超大城市辐射带动作用，提高路网衔接转换效率，高效服务都市圈1小时通勤需求。三是加强中小城市和县城对外联系，实现全国市地级行政中心和城区人口10万以上市县的县级行政中心30分钟上国家高速公路、所有县级行政中心15分钟上普通国道，便捷服务基本覆盖全国。

支撑国家高水平对外开放方面，《规划》进一步加强了国家公路对陆路边境口岸的连通，实现国家公路全面连接陆路边境口岸，进一步支撑强化了西部陆海新通道，显著提升了六大经济走廊内交通基础设施互联互通水平，实现了国家公路对亚洲公路网境内路段全面覆盖，与东北亚、中亚、南亚、东盟间形成多条便捷的公路国际运输大通道，“硬联通”基础更加牢固，支撑“一带一路”建设更加有力，为构建形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局提供了坚强保障。

推动国家公路与其他运输方式

及相关产业深度融合发展

推动国家公路与其他运输方式及相关产业深度融合发展，是构建现代化高质量国家公路网的重要内容。

一方面，《规划》注重推进国家公路网与其他运输方式网络的有机衔接和融合发展，提高综合立体交通基础设施网络的整体性、协同性。一是协同推进综合运输通道的一体化建设。推动铁路、公路等基础设施的线位统筹，开展重要的江河、海湾跨越通道以及城市密集区的公路与铁路、轨道交通共用通道的规划建设。二是加强运输枢纽的一体化衔接。加强国家公路对铁路场站、机场、港口等枢纽节点的衔接，扩大铁路、水运、民航运输服务范围，有效支撑“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”建设。三是推动城市群道路网络的一体化构建。加强国家公路与城市交通规划建设统筹和协同管理，减少公路对城市的分隔和干扰。

另一方面，《规划》充分发挥公路交通对实体经济发展的基础支撑作用，强化国家公路与相关产业融合发展。一是依托国家公路网发展通道经济，注重与沿线旅游业、制造业、物流业、电子商务等关联产业深度融合发展，提升国家公路对旅游景区、产业园区等节点的覆盖水平和服务能力，引导优化区域产业布局，促进产业链供应链畅通运转。二是丰富拓展国家公路服务区、沿线配套设施服务功能，提升服务区品质，并注重与公路沿线自然景观、历史人文等融合设计，强化国家公路文化、旅游、休闲等服务功能，满足人们休闲旅游生活需求。

建设创新智能和绿色低碳的国家公路网

面向现代化和高质量发展需要，《规划》深入贯彻落实生态文明建设要求，坚持创新驱动，将创新智能和绿色低碳作国家公路网发展的重要原则和目标，并提出了具体实施要求。

创新发展方面，一是促进新一代信息技术、人工智能等前沿科技在国家公路上的深度应用，推进国家公路基础设施智慧升级，大力发展“新基建”，推动国家公路基础设施与信息网融合发展，不断提高国家公路数字化、网联化水平，加快实现国家公路网规划、设计、建造、养护、运行管理等全要素、全周期数字化。二是强化数据动态采集、更新、共享，推动与建筑信息模型、路网感知网络同步规划建设，将采集信息基础设施纳入公路工程建设内容，加强ETC收费系统数据、导航数据、手机信令等各类相关数据挖掘和融合应用，提升数字化管控和科学决策水平。

绿色发展方面，一是节约集约利用资源，推动国家公路与铁路等线性基础设施的线位统筹和资源共享，优化工程设计和施工方案，尽量不占或少占永久基本农田，加强资源的循环利用。二是强化生态保护修复，建设绿色公路，强化公路选线生态优化，依法依规避让各类生态保护区域、环境敏感区域，实在难以避让的以地下或空中穿（跨）越等低影响方式通过，并注重原生动植物保护、湿地连通、创面生态修复和动物通道建设。三是强化水环境和噪声污染防治，尽可能避免占用河湖空间，避开饮用水水源保护区或采用“封闭式”排水和水处理系统穿越，强化公路施工期和运营期服务区污水处理，有条件的纳入城市污水管网，在重点路段设置声屏障或者采取其他降低噪声的有效措施。

国家公路建设为稳住经济大盘提供有力支撑

习近平总书记在中央财经委员会第十一次会议上强调，基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。中共中央政治局4月29日会议提出，要全力扩大国内需求，发挥有效投资的关键作用，强化土地、用能、环评等保障，全面加强基础设施建设。

近年来，国家公路快速发展，建设投资维持高位运行，已成为稳投资、稳增长的重要领域。“十三五”以来，我国公路建设投资占GDP比重约为2.4%，其中国家公路建设投资占公路建设投资的比例基本稳定在36%左右，在稳投资、稳增长方面作用十分显著。

从国家公路未来建设需求看，根据匡算，国家高速公路中仍有约2.8万公里待建路段，另有约3万公里繁忙路段需要扩容改造，普通国道中有约11万公里需要建设和改造，未来建设任务仍然繁重，国家公路建设对于拉动有效投资将继续发挥关键作用，为稳住经济大盘提供有力支撑。

从国家公路功能作用看，国家公路网是国家综合立体交通网基础和主骨架的重要组成部分，对经济社会发展具有重要的基础性和先导性作用。未来将加快构建现代化高质量国家公路网，通过畅通“大动脉”，完善“微循环”，国家公路网服务能力和运行效率得到大幅提高，将进一步促进产业链供应链畅通运转，更好发挥对产业发展的支撑作用，助力筑牢国民经济循环底盘。

明确“十四五”时期国家公路网建设重点

《规划》提出了到2035年的发展目标，并与国家五年发展规划体系进行了充分衔接，明确了“十四五”时期国家公路的建设重点。

到2035年，基本建成覆盖广泛、功能完备、集约高效、绿色智能、安全可靠的现代化高质量国家公路网，形成多中心网络化路网格局，实现国际省际互联互通、城市群间多路连通、城市群城际便捷畅通、地级城市高速畅达、县级节点全面覆盖、沿边沿海公路连续贯通。到本世纪中叶，高水平建成与现代化高质量国家综合立体交通网相匹配，与先进信息网络相融合，与生态文明相协调，与总体国家安全观相统一，与人民美好生活需要相适应，有力支撑全面建成现代化经济体系和社会主义现代化强国。

“十四五”时期建设重点为：国家高速公路方面，一是有序推进对加强国际、区域、省际联系具有重要作用的路线建设，优先打通主线和省际待贯通路段，实现“71118”国家高速公路主线基本贯通;二是实施京沪、京港澳、长深、沪昆、连霍等国家高速公路主线拥堵路段扩容改造，提高主要公路通道的通行能力。普通国道方面，一是优先打通G219和G331等沿边国道，实现等外及待贯通路段基本消除;二是稳步推进出疆入藏战略骨干通道建设，提质改造川藏公路G318线;三是推进城市群地区拥堵路段和城镇过境路段改造;四是继续推进低等级路段升级改造，到“十四五”末，实现东中部地区普通国道基本达到二级及以上标准，西部地区普通国道二级及以上公路比重达70%。

持续破除国家公路省际瓶颈制约

近年来，由于相邻两省（区、市）需求差异、财力差距、协调机制缺失，以及省界跨江河工程实施难度大等因素，国家公路的省际瓶颈问题有所显现。在这个背景下，为加快打通省际瓶颈路段，畅通国家公路网络，充分发挥路网整体效益，交通运输部和国家发展改革委联合印发了《关于加强国家公路省际瓶颈路段建设的通知》。

通知中明确，要以位于国家区域重大战略和区域协调发展战略以及城市群、都市圈、欠发达地区、边境地区、革命老区范围内的省际瓶颈路段建设为重点，持续破除国家公路省际瓶颈制约。到2025年，国家公路网既有省际瓶颈路段基本消除;到2035年，国家公路省际瓶颈路段现象得到根本性解决。

下一步的重点任务，一是在摸清瓶颈路段具体段落的基础上，确定分阶段建设改造安排，具备条件的应调整纳入各地交通运输“十四五”发展规划，交通运输部、国家发展改革委在相关五年发展规划（含中期调整）和年度投资计划中予以优先考虑和安排。二是坚持全国公路建设“一盘棋”、路网运行“一张图”，相邻省（区、市）在相关规划、计划制定过程中要进一步强化沟通对接，共同研究国家公路省际路段线位走向、省际接口方案，以及建设时机、建设标准、建设理念等，力求规划同图同步实施。三是以保障省际路段服务能力为导向，加大省际路段的管养和组织协调力度，并在路网运行监测、应急救援等方面进一步强化联合和协调。四是强化落实主体责任，明确责任分工，定期组织开展摸底排查工作，形成动态化跟踪和常态化推进机制。

多方面提出保障国家公路网建设政策措施

《规划》从多个方面，提出了保障规划实施的政策措施。

一是加强规划协调协同。强化跨部门、跨区域、跨行业一体衔接协调，按照“统筹规划、分级负责”原则，加强央地联动和政策协同，协力推进规划实施。

二是强化规划实施保障。加强与国土空间等相关规划衔接，按照节约集约高效的要求，合理保障国家公路建设土地资源供给，依法加快国家公路用地用海用林、环境影响评价、水土保持等报建手续办理，为规划项目实施提供政策和要素支持。

三是完善资金保障机制。改革创新投融资政策，进一步完善多渠道、多层次、多元化投融资模式。在落实事权支出责任、强化财政资金保障的基础上，鼓励吸引社会资本参与国家公路建设。鼓励在高速公路领域稳妥开展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点，积极盘活存量资产。适时修订《公路法》《收费公路管理条例》等法律法规，调整收费公路政策，促進公路可持续健康发展。

四是严控地方债务风险。坚持尽力而为、量力而行，合理确定建设规模和建设节奏，科学论证项目建设时机及建设标准，强化技术方案比选，合理控制工程造价，稳步有序推进项目建设。建立健全高速公路债务风险监测机制，债务负担较重地区严格控制新开工项目规模。

五是优化规划实施管理。落实各级政府在公路建设、运营、养护、管理中的事权和职责，提高公路养护质量和运营管理水平。扎实开展国家公路网线位规划、项目前期工作和重大工程论证，做好国家公路命名编号调整工作，稳妥有序推进规划实施。同时加强规划实施进展和成效监测分析，适时开展规划评估，规范做好规划动态调整或修订工作。