新形势下地方政府隐性债务风险防范化解机理研究

张宝全

当前，经济下行压力加大、财政收支矛盾显现，地方财政可持续性面临挑战，与地方政府显性债务相比，地方政府隐性债务规模大、透明度低、风险高、管理难，治理与化解刻不容缓。

自2013年以来，历次中央经济工作会议均强调控制与化解地方政府性债务风险的重要性。从现有研究看，地方性债务可分为显性债务和隐性债务，其中显性债务是指地方政府通过发行一般债券和专项债券形式举借的债务，由于其可量化、易统计、监管体系相对完善的特点，学界和业界研究较为成熟;隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，由于其规模大、隐蔽性强、举债主体多元、债权结构复杂等特点，尚未形成系统性认知。在宏观经济下行背景下，隐性债务风险不断扩大，亟需深入探究，形成有效对策，实施严格控制和严密防范，以利我国社会经济发展的长治久安。

地方政府隐性债务的产生机理

（一）财权事权不匹配

分税制改革以来，央地财权和事权按照“财权上移、事权下移”的原则进行了重新梳理调整，地方政府预算内收入占比持续降低，但在拉动经济增长、促进就业、改善民生等方面承担的责任逐步加重。在此背景下，举债成为地方政府缓解资金约束的重要手段，并形成大量隐性债务。

（二）投融资体制不健全

2014年新《预算法》出台后，虽然中央逐步放松对地方政府发债管控，引导地方政府通过发行地方政府债券进行合规融资，但由于地方政府债券发行规模、发行节奏、期限安排与实际融资需求匹配度不高，地方政府仍需要以融资平台举债的方式来满足资金需求，使得隐性债务规模不降反升。

（三）政府过度干预

一是偏重经济指标的地方官员考核机制使得地方政府官员急于通过举债拉动GDP、树形象和出政绩。二是地方政府过于依赖中央财政支持，放松债务风险管控，债务规模不断膨胀。三是政企边界不清，国有企业作为投资资源的承载主体，在政府干预下，承载了大量融资规模大、回报周期长、投资收益低的项目，最终转化为政府兜底支出责任，隐性债务规模快速扩张。

（四）金融机构对政府信用有所偏好

一是金融机构在服务地方发展、支持地方基础设施和公共服务领域建设中，将政府信用和国有企业信用深度捆绑，助长了地方政府脱离财政可承受力和盲目投资、举债的冲动。二是金融业混业经营的推进，为地方政府违规举债提供了便利。

（五）内外部监管约束较弱

一是各方监管约束不够有力，导致地方政府缺乏主动降杠杆、提高资金使用效率的动力，一旦出现债务问题，会倒逼金融机构让渡权益或寄希望于上级财政兜底;二是预算体系不完整为违规举债创造了空间;三是地方债务管理涉及多部门，“九龙治水”现象突出，削弱了债务监管的力度和有效性;四是债务信息披露、信用评级制度、财政风险评估机制、投资绩效评价机制尚处于起步阶段，全过程监管难以有效落实，地方政府举债随意性较大。

地方政府隐性债务治理脉络

自2010年起，经过十余年的摸索，地方政府性债务治理逐步规范化、透明化和制度化，地方政府性债务的清理规范可分为三个阶段。

第一阶段：2010—2014年，起步阶段。

为控制地方政府及融资平台债务规模和风险，2010年，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），标志着中央政府正式启动了地方政府性债务管控，但这一阶段地方政府性债务增长趋势未能得到有效控制。

第二阶段：2014-2018年，规范阶段。

2014年，党中央启动了对地方政府性债务的全面整治。本阶段以国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）为主要政策依据，在更高层面上启动地方政府性债务甄别、清理、规范等一系列工作。2017年后，政策基调从稳增长转为防风险和严监管，中央下发一系列文件，对地方频繁突破43号文底线进行违规融资的行为进行了纠偏。

第三阶段：2018年至今，强化阶段。

根据打赢三大攻坚战的总体安排，2018年7月30日，中共中央、国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务的意见》（中发〔2018〕27号），首次在国家层面的政策文件中提出了“地方政府隐性债务”的新表述，标志着地方政府融资清理规范进入新阶段。

2021年以来，党中央、国务院通过推进预算制度改革、强化隐性债务管控、理顺财政事权和支出责任等措施，不断健全防范化解地方政府隐性债务的长效机制。

地方政府隐性债务防范化解对策和建议

尽管中央针对隐性债务防控连续发布重要文件，出台严厉监管措施，但违规新增、化债不实的情况时有发生。金融机构在参与隐性债务化解时也面临债务数据不公开不透明、缺乏有效化债方案、监管政策衔接性不足等问题。这说明，在防范化解隐性债务的机制安排上，仍有可优化改进之处。

（一）控增量

1.  深化財税体制改革，增强财政统筹能力

一是理顺中央与地方的财税事权体系。从根本上遏制隐性债务增量，就是要深化中央与地方财政事权和支出责任改革，解决财政事权和支出责任划分不合理的问题，实现地方政府财政收入与支出责任的相互匹配。

二是强化预算约束和绩效管理。一方面，建立全面预算绩效管理体系，将地方政府所有投融资行为全部纳入预算管理，完善预算编制、审批、执行和绩效考核机制。另一方面，加强年度预算与中长期财政规划的衔接，结合经济发展规划制定覆盖较长年份的财政收支安排计划并做好滚动调整，探索以资本预算为抓手，统筹安排各类投融资行为，提升投融资决策和债务管理的科学性。

2.  转变以GDP为导向的发展理念，理清政府和企业边界

一是地方政府要切实转变观念和思路，加快推进从重速度向重质量转变，坚持质量第一，效益优先，避免简单铺摊子、盲目上项目。

二是明确政府职能定位。深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革，理顺政府与市场的关系，厘清政府和企业的边界，实现政府信用与企业信用的脱钩。

三是优化健全地方官员考核体系。引导地方官员树立正确的发展观和举债观，将融资风险和投资绩效、经济发展质量和内涵指标纳入绩效考核体系，适当降低GDP总量以及增长指标的权重，从根本上规范地方政府投资行为，遏制盲目举债冲动。

3.  完善与经济发展相适应的投融资体制，提升投融资效率

一是改进地方政府债务限额分配方式，突出正向激励，在额度分配上，对财力暂时不足但隐性债务化解成效突出、债务管理规范、区域发展潜力高的地区给予适度倾斜。

二是在有效防范财政风险的基础上，以提质增效为导向构建多元化融资体系。

三是优化投资决策流程，构建投资规划和财政规划的协调机制，提高投融资效率。适当扩大政府投资项目决策参与主体范围，聘请第三方专业机构进行评审，对项目合理性、经济性、可行性进行充分论证，避免仓促上马，脱离财政实际承受能力。

4.  加强内外部协同监管，形成有效约束

一是完善顶层设计，加快推进地方政府投融资立法进程。现阶段，关于地方政府投融资管理制度法律层级和效力较低，法律层面对各类投融资模式的内涵外延、职责分工也缺乏统一规则。

二是加强政策联动，打破政策“孤岛”。除落实地方政府主体责任外，要建立财政、人大、审计、发改、银保监会、证监会、国资委以及市场主体参与的协同监管体系，强化金融监管统筹协调。与此同时，优化监管思路，对同一性质的产品和业务模式适用统一监管标准，防止监管套利。

三是推进财政透明度建设，增强市场约束。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强财政预算和投融资行为公开力度，以公开促规范，以公开提效率。

（二）化存量

地方政府隐性债务治理不仅在于对增量的有效控制，更要着眼于存量的稳妥化解。

一是处理好债务规模压降与防范风险之间的关系。隐性债务需要一定时间来逐步消化，把握不好节奏和力度，反而可能加速风险暴露和扩散。

二是统一隐性债务的判定口径并增强财政透明度。底数清晰是存量隐性债务化解的基本条件，口径统一是遏制新增隐性债务的必要前提。

三是强化省级政府的调控能力。要落实好“省级党委和政府对本地区债务风险负总责”的要求，特别是对于隐患较大、风险突出的市县，省级政府要加强指导协调，采取有效措施统筹财政资源化解债务风险。

四是探索适度延长地方政府隐性债务化解的期限。不少隐性债务项目的全生命周期要持續10年及以上。建议在隐性债务化解过程中，允许结合地方政府财政承受能力、项目现金流状况、隐性债务的利率期限结构对债务化解期限进行差异化安排，提升化解方案有效性和可行性。

五是加快推进融资平台市场化转型，为隐性债务化解拓宽资金来源。加快推动融资平台通过兼并、整合、重组等方式对债务和资产布局进行改善和优化，提升资产盈利能力和经营管理水平，实现隐性债务的根本化解。（作者单位：上海浦东发展银行股份有限公司）