养老保险全国统筹与统一大市场建设的内在耦合机理与实践进路

赵翀骅 宋亚轩

［摘  要］养老保险全国统筹有助于解决区域间社会保险权益差异、劳动力跨区域社保流转难等问题，能够促进全国劳动力市场一体化，促进劳动力资源优化配置，促进区域之间均衡协调发展。养老保险全国统筹与建设全国统一大市场在推动有效市场和有为政府更好结合、维护和促进社会公平、处理好全国统一与地方竞争发展的关系、推动区域协调发展等方面具有内在耦合性。通过养老保险全国统筹助力建设全国统一大市场，要注重养老保险全国统筹改革的整体性、系统性、协同性。要坚持“生存公平与劳动公平”相结合的目标导向，着力解决养老保险全国统筹过程中的突出矛盾和问题，科学把握养老保险全国统筹机制建设的步骤与进度，推动尽快实现养老保险全国统筹，助力建设全国统一大市场。

［关键词］养老保险；全国统筹；统一大市场

［中图分类号］F842  ［文献标识码］A  ［文章编号］1672-2426（2022）10-0061-06

建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。［1］2022年3月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台，明确提出要建立统一市场制度规则、打破地方保护和市场分割、打通经济循环关键堵点、促进商品要素资源畅通流动等，建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。［2］建设统一大市场的一项重要内容就是建设统一的要素市场，其中劳动力资源和人才资源是第一位的。没有劳动力资源和人才资源跨区域合理、有序、畅通流动，全国统一大市场难以实现。特别是经济下行地区和经济欠发达地区，如果缺乏劳动力资源，缺乏人才支撑，无法形成持续性的发展动力和长期竞争优势。养老保险如果没有实现全国统筹，就会成为人才流动的重要障碍。低层级的养老保险关系管理权限导致劳动力跨地区转移时社会保险关系接续难等问题，无法实现跨区域转移，导致社会保险关系接续和权益记录中损害了劳动者的养老金权益。过低的统筹层次不利于劳动力合理流动，也不能实现养老保险制度在跨地区间的有效衔接。养老保险全国统筹将有效解决区域间社会保险权益差异、劳动力跨区域社保流转难这些问题，促进全国劳动力市场一体化，促进劳动力资源的优化配置，对于刺激内需、打通制约经济循环的关键堵点具有重要现实意义，有利于促进全国统一大市场的形成，促进区域之间均衡协调发展。因此，要加强养老保险全国统筹的制度设计，进而推进全国统一的社会保障体系，为建设全国统一大市场创造良好的条件。

一、养老保险全国统筹与统一大市场建设的内在耦合机理

养老保险全国统筹与统一大市场建设的内在耦合机理集中在推动有效市场和有为政府更好结合、维护和促进社会公平、处理好全国统一与地方竞争发展的关系、推动区域协调发展等层面。［3］加快建设全国统一大市场会促进劳动力等要素顺利流动，打破阻碍大循环的各种堵点，有助于实现养老保险全国统筹。养老保险全国统筹一方面体现“生存公平”的准则，另一方面体现“劳动公平”的准则，使得养老金享有量与劳动贡献相联系，满足老年人的不同消费层次的需要。养老保险全国统筹为畅通劳动力养老保险关系的跨地区转移接续渠道，促进人力资源跨区域发展，推进全国统一劳动力市场建设提供了重要支撑。

（一）推动有效市场和有为政府更好结合的重要基点

建设统一大市场需要处理好政府与市场的关系。经济体制改革的核心是要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。政府和市场在经济体系中有各自不同的功能边界。建设统一大市场，要求建立统一、开放、有序、竞争的现代市场经济体系，打造“有效市场”。建设全国统一大市场，可以进一步降低劳动力资源流动的成本，使得经济社会发展成果更多地惠及民众。而养老保险全国统筹的实现有助于进一步维护统一、开放、有序、竞争的现代市场经济体系，有助于更好处理政府和市场的关系。［4］

养老保险全国统筹的实施，能够畅通劳动力养老保险关系的跨地区接续渠道，进一步推进人力资源市场在资源配置中起决定性作用。养老保险全国统筹要与当期的生产力水平、社会消费需求等相匹配，根据人口条件、经济发展状况、收入分配状况等因素，确定适应经济社会发展阶段的养老保险全国统筹收入分配水平，运用综合手段确保养老保险全国统筹水平保持在合理区间。随着养老保险全国统筹的逐步深化，将强化劳动力市场基础制度建设，有助于更好发挥政府作用，提高劳动力政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性。同时，养老保险福利给付既要满足基本养老权利，也要防止养老保险福利给付过于均等化、过度福利化带来的不良后果，要实现效率、激励与保护的统一。更重要的是通过实施养老保险全国统筹，将会消除统筹层次过低对市场公平竞争的阻碍，消除地方政府在养老保险领域的过多干预，促进劳动力合理流动，推动公平竞争。

（二）维护和促进社会公平的制度保障

“建設统一大市场”中的“统一”，本质上体现的是公平的一致性。统一大市场要求在保持经济运行合理区间内，立足制度创新，建设更高标准、更加公平的环境。这里的“统一市场”不仅指统一的标准化技术体系，而且要在国家治理机制方面实现全面的法治化。［5］建设统一大市场为做大社会财富“蛋糕”、有效解决收入分配不公平问题提供了制度保障。养老保险全国统筹的实现有助于进一步完善养老保险制度体系，推进更高层次的收入再分配，进一步维护和促进社会公平。

从养老保险全国统筹的收入再分配的性质来看，养老保险全国统筹的公平性具有两个基本的维度：一是生存公平，二是劳动公平。养老保险全国统筹的生存公平强调的是养老保险制度框架内应该享有基本的养老生存条件，基本的生存权具有“非商品化”的性质，从而使个人处于独立于市场的地位，并完全不受社会分层化的影响。养老保险全国统筹的劳动公平是指社会成员有参加生产劳动和获得劳动报酬（包括薪酬、福利和养老保障）的基本权利。养老保险全国统筹要考虑对个人或者群体行为和素质的认可，贡献越多的个人或者群体将得到更多的养老待遇。养老保险全国统筹既保障了社会成员年老后的养老生存权利，也保证了依据劳动公平的义务权利对等。通过实施养老保险全国统筹，能在更大的“风险池”范围内发挥收入再分配功能，消除区域差异，进一步维护和促进社会公平。

（三）处理好全国统一与地方竞争发展关系的内在要求

建设全国统一大市场要兼顾好全国统一与地方竞争发展的关系。全国统一大市场的建设要充分发挥各地方的积极性，清除含有地方保护等妨碍公平统一市场建设的政策。注意防范地方政府各自为政，只考虑建设本地区本区域小市场、搞自己的小循环。养老保险方面，由于各地区的制度覆盖率、老年抚养比、经济发展水平等因素存在着显著差异，不同地区养老金支付能力不同，历史债务地区间差异较大，统筹层次过低，就容易出现各个地方政府各自为政的现象。建设全国统一大市场不是否定地方发展的差异性，而是要求各地方的竞争从差异性政策等转向公共服务质量、改革创新力度等。［6］

由于我国养老保险统筹层次提升走了一条自下而上的道路，加上中国过去实行财政“分灶吃饭”，形成了养老保险中央与地方的混合模式，边界不清。要做到全国一盘棋，建设统一大市场，实现养老保险全国统筹，需调剂全国范围内养老保险基金余缺、弥补养老保险基金缺口、确保养老保险金按时足额发放，这样有助于形成统一市场，促进公平竞争。养老保险全国统筹可以在消除省际差异、地区差异、群体差异的基础上，紧扣共享发展的理念，更好地处理地方竞争发展的关系。这既能提高人力资源跨区域发展的流动性，强化社会发展的稳定性，还能增强创新发展的活力。

（四）推动区域协调发展的政策支撑

建设统一大市场并非简单的整齐划一，而是在维护全国统一大市场的前提下，结合区域重大发展战略和区域协调发展战略，优先开展区域市场一体化建设。在市场经济条件下，劳动力资源要素必然要流向效率更高的地区，客观上带来区域加剧分化，而通过完善制度体系，加强宏观调控，建设统一大市场，能够在一定程度上避免这种情况的发生。建设统一大市场有助于推动区域协调发展，推动资源要素流向发展相对落后地区，避免区域发展差距过大，从而能够推动养老保险全国统筹的实现。

养老保险全国统筹作为民生保障的重要组成部分，助力统一要素市场的形成。养老保险全国统筹可以通过充分发挥“大数法则”的规模效应，助推劳动力资源集聚地区的相关要素资源向劳动力资源非集聚地区流动和转移，让劳动力资源非集聚地区拥有更大的发展空间和创新环境，同时使养老保险制度更适应劳动力资源流动需求，有效破除劳动力要素市场化配置和流动的体制机制障碍，在全国范围内形成统一的要素市场，实现资源的自由配置，提升创造财富的效率。养老保险全国统筹能够从长远角度降低供给侧结构性改革的成本和阻力，在社会信用体系建设中发挥功能，为统一社会信用体系的形成和促进区域协调发展提供条件，为畅通国内大循环、构建新发展格局提供政策支撑。

二、养老保险全国统筹助力统一大市场建设面临的问题

经过多年改革实践，中国养老保险制度与统筹层次推进日趋完善。如今统筹层次的发展理念、统筹层次的标准以及制度模式逐步成熟。但是中国养老保险制度的全国统筹的实施仍处于初始阶段，这限制了劳动力养老保险关系的跨地区接续，劳动力要素市场化配置和流动的体制机制仍存在障碍，未能体现养老保险地区间的收入再分配功能，减弱了养老保险基金的整体抗风险能力，难以为建设全国统一大市场提供有效助力。

（一）养老保险存在省际差异

建设统一大市场，要求在保持经济运行合理区间内，兼顾好地方竞争发展的关系，为有效解决收入不公平问题提供系统性保障，体现公平的一致性。从养老保险发展状况来看，省际差异仍然较大。由于各地区的制度覆盖率、老年抚养比、经济发展水平等存在着显著差异，不同地区养老金支付能力不同，历史债务地区间差异较大。

从当前情况来看，养老保险尚未实现真正意义上的全国统筹，而且各省基本养老保险基金结余情况不尽相同。部分省份人口老龄化程度高，劳动力赡养负担重，人口外流规模大，经济增速缓慢，养老金积累速度慢、积累规模低，甚至出现收不抵支的养老金缺口。而相对发达的东部地区、东南沿海地区，基本养老保险基金结余相对充沛。省际经济发展水平存在较大差异，扩大了区域间的养老保险待遇计发基数的差异，且地区间物价相对指数存在明显差异，难以做到在既确保“生存公平”又保证“劳动公平”的情况下实现全国统筹。特别是不同地区由于养老金计发参数和工资水平的差异，养老金待遇水平差距较大。省际差异的存在，不利于养老保险全国统筹的顺利实现。养老保险统筹层次低导致劳动力跨区域流动成本上升，一定程度上造成资源浪费，降低了资源配置效率，也不利于区域间的公平竞争、资源的自由配置和提升创造财富的效率，影响全国统一大市场的建设。

（二）全国统筹收入再分配系数设定难题

建设全国统一大市场，处理好政府和市场的关系，有助于畅通劳动力养老保险关系的跨地区接续渠道，进一步降低劳动力资源流动的成本，使得经济社会发展成果更多地惠及民众，这重点体现在公平层面上的体制机制建设。养老保险福利给付既要满足养老兜底，也要有利于提升市场效率，实现激励与保护的统一。从公平公正的角度来看，养老保险全国统筹收入再分配在于消除不同区域、不同人群之间养老保险统筹方面过大的差距，保障不同地区的老年人享有同等的养老待遇水平。通过养老保险全国统筹收入再分配，實现富裕地区对贫困地区的养老福利转移，弥补贫困地区的养老福利缺口，从而实现地区间养老福利及财力横向均衡。［7］而从效率的角度来看，养老保险全国统筹收入再分配要科学测算每个地区的收入能力和支出需求，进而决定横向转移支付的方向和规模，力求公平、客观、科学、合理地分配养老保险福利水平，实现区域间、群体间福利待遇水平的相对公平。科学设定全国统筹收入再分配系数，对于推进各区域的均衡发展和全国统一大市场的建设具有重要意义。

在养老保险全国统筹过程中采用何种统筹方案是一个亟待解决的现实问题。养老保险全国统筹的实施路径、方案设计和政策制定，要依据养老保险全国统筹收入再分配系数来科学选择。按照劳动公平原则，全国统筹给付水平应该与劳动者在劳动期的劳动贡献和收入水平挂钩，也应该与劳动者退休时社会发展水平和劳动者的相对收入水平挂钩。全国统筹收入再分配系数等参数的设定对于养老保险全国统筹和全国统一大市场的建设具有重要的意义。养老保险全国统筹方案的设定要考虑到养老保险基金财力在各省的横向均衡，推动解决省际横向不公平和收入差距问题，推进保障产品的公平分配和顺畅流通。因此，养老保险全国统筹方案的设定要充分预计未来社会、经济与人口的发展趋势，尊重基本养老保险制度的发展规律，打破各种有形和无形的市场壁垒，打通制约的堵点和卡点，确保实施政策及配套措施具有功能的针对性与现实的可行性，推动机制建设与经济有序运转，以市场循环畅通促进国民经济循环畅通。

三、养老保险全国统筹与统一大市场建设耦合的实践进路

养老保险全国统筹助力建设全国统一大市场是一项系统性工程，既要考虑到养老保险全国统筹改革的系统性、整体性、协同性，还要以“生存公平”与“劳动公平”相结合为目标导向，压茬推进统一大市场建设。［8］要科学把握劳动力市场规模、结构和养老保险全国统筹建设的步骤与进度，助力全国统一大市场的建设。

（一）建设高标准养老保险全国统筹体系

统一大市场建设和养老保险全国统筹的推进在全国一盘棋、统一政策方面具有一致性。这就要求推进建设统一标准的养老保险全国统筹体系，进一步消除养老保险区域差异，加快制度改革。［9］要坚持问题导向，针对条块分割等痼疾，深化养老保险领域体制机制改革。对养老保险全国统筹的基本制度、管理体制、运行机制进行统一筹划，不断缩小城乡社会保障发展差距，最大限度保证城乡居民实现公平的社会保障基本权利。要切实发挥好政府作用，激发劳动力资源作为重要资源要素的活力和创新力。

科学设定养老保险全国统筹收入再分配系数。养老保险全国统筹可以在实施过程中实现新的收入再分配。从协调区域发展、构建新发展格局的角度，应渐进式地增加养老保险在不同人群、不同区域之间的收入再分配力度，在促进养老保险协调发展过程中，应以维护生存公平、劳动公平为导向，有重点地推进基于收入再分配的养老保险全国统筹的制度改革。平衡好整体协调和区域发展的关系，处理好短期利益和长期发展的关系，把握好稳增长与防风险的关系，推进养老保险全国统筹收入再分配，助力全国统一大市场的形成。

（二）监督养老保险全国统筹财政资金

统一大市场建设要求通过市场需求引导创新资源的有效配置，在财政机制建设上要积极促进原则性与灵活性相统一。对于养老保险全国统筹而言，财政责任最终要体现为兜底责任。财政资金的筹集和使用，不能简单依靠行政命令方式或者协调方式加以解决，必须要有科学完善的制度性安排。因此，要通过立法的形式，建立完善养老保险全国统筹财政资金的预算制度。

养老保险全国统筹基础养老金水平对社会成员养老需求满足度具有直接影响。在财政资金的投入制度中应考虑设计养老保险地区物价差异动态给付机制，该机制是按照地区物价差异一定比率与消费者物价指数的现行组合进行调整，即基础养老金增长率等于通货膨胀率加相对物价差异，这种调整方法可以保证在同等条件下，各地区基础养老金的购买力相同，保证老年人口分享经济增长成果的公平性。

（三）完善养老保险全国统筹的法治保障

建设全国统一大市场归根结底需要地方政府的合作，特别是关于养老保险全国统筹的合作共识是消除区域内劳动力市场和社会保障体系分割的前提，而制度层面和法治层面的整合则是消除市场分割的关键。基础养老保险全国统筹标准、缴费适度调整路径等都要提到法律层面，对不同参保主体缴费率、缴费基数、缴费年限等指标相应的调整模式要以法律法规形式给出明确规定。对养老保险全国统筹的计发办法、实施方案、财政分担等以政府文件形式进行落实。各地区立法机构需要根据自身实际情况，制定符合自身经济发展水平和全国统筹制度改革需求的相关规定和细则，确保基础养老保险全国统筹的顺利实施，推进区域协同发展。

（四）多角度联动共同助力全国统一大市场建设

助力全国统一大市场建设，要注重系统协同，把握养老保险全国统筹实施过程中与延迟退休政策、缩小区域收入差距等方面的协同发力。

与延迟退休政策联动。合理规划延迟退休政策方案及实施路径是实现提高缴费减缩系数和促进基础养老保险缴费率适度收敛的关键问题。随着人口平均预期寿命延长，延长退休年龄成为提高劳动供给和促进养老保险基金收支平衡的基本要求。延迟退休政策方案设定需要综合考虑现行退休年龄政策、人口年龄结构变化、人力资源供需结构、劳动力受教育年限、人口预期寿命及延迟退休政策实施模拟效果等多方面因素。可依据“女先男后、小步渐进”基本原则，设计实施时间表和路线图，实施养老保险全国统筹体系与延迟退休政策体系的联动机制，助力建设全国统一大市场，推动高质量发展。

与缩小区域收入差距联动。根据养老保险全国统筹体系的特点，养老保险全国统筹可以通过劳动生产要素分配系数调整实现新的收入再分配。劳动生产要素分配系数的调整，一方面保证劳动人口能够分享经济发展成果，发挥初次分配及再分配的福利提升效应；另一方面依据初次分配工资的差异，在全国范围内缴费年限相同的情况下享受待遇的群體基础养老金差异也会逐渐缩小。要建立基础养老保险全国统筹方案选择与缩小地区收入差距联动机制，在更大范围的代际、区域和人群之间分散风险，破除地方保护主义，实现养老保险全国统筹方案的顺利对接，促进在全国范围内形成统一要素市场。

与其他多维互动机制联动。在养老保险全国统筹过程中，要不断提高养老保险全国统筹与其他制度对接的协调度。适应人口流动和制度整合需要，建立科学规范的转移接续机制。搭建养老保险全国统筹数据信息共享平台，打破部门间、层级间、地区间数据资源壁垒，提高网络经办管理效率和水平，让数据多跑路替代群众少跑路，加强养老保险全国范围内的大数据应用管理。

参考文献：

［1］刘志彪.建设国内统一大市场：影响因素与政策选择［J］.学术月刊，2021，53（9）：49-56+84.

［2］中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见［N］.人民日报，2022-04-11（1）.

［3］刘志彪，孔令池.从分割走向整合：推进国内统一大市场建设的阻力与对策［J］.中国工业经济，2021（8）：20-36.

［4］何立胜.建设全国统一大市场需要把握好几个关系［N］.光明日报，2022-08-15（6）.

［5］贾康.统一大市场建设的精神实质［J］.中国金融，2022（9）：37-38.

［6］国家发展和改革委员会.加快建设全国统一大市场  为构建新发展格局提供坚强支撑［EB/OL］.http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2022-06/01/c_1128695883.htm.

［7］穆怀中.养老保险统筹层次收入再分配理论研究［J］.辽宁大学学报（哲学社会科学版），2014，42（6）：115-122.

［8］陈朴，林垚，刘凯.全国统一大市场建设、资源配置效率与中国经济增长［J］.经济研究，2021，56（6）：40-57.

［9］郑秉文.职工基本养老保险全国统筹的实现路径与制度目标［J］.中国人口科学，2022（2）：2-16+126.

责任编辑  魏亚男

［收稿日期］2022-07-18

［基金项目］辽宁省社会科学规划基金项目“高质量发展背景下东北三省劳动力变动趋势与就业优先战略研究”（L21BSH006），

主持人闫琳琳。

［作者简介］赵翀骅（1983—  ），男，浙江绍兴人，鲁迅美术学院讲师，主要从事宏观经济与思想政治教育研究。

宋亚轩（1998—  ），女，满族，辽宁葫芦岛人，中共辽宁省委党校硕士研究生，主要从事马克思主义中国化研究。