在党领导下加强权力监督的生成逻辑与内在机制

王锐 倪星

加强权力监督是推动全面从严治党、实现自我革命的重要路径和基础，旨在以系统的法律规范、科学的政权结构和严明的纪律打造一支高素质的干部队伍，确保长期执政条件下公权力的正确行使，推动国家治理体系和治理能力现代化。当前，在全面从严治党的战略部署下，这一趋势推动了我国权力监督体系的深刻变革。

党领导大监督格局的形成

我国现行的权力监督体系，是以党内监督为主导，推动各类监督贯通协调的大监督格局，从类别上来看，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督以及群众监督、舆论监督等多种类型。

在这种权力监督体系中，监督权的配置嵌入整个组织结构和权威关系之中，以自我监督为主、外部监督为辅。中国现实的政治体制决定了中国共产党在权力监督中起着不可替代的作用。从权力结构来看，中国共产党处于国家政权结构的核心和中枢位置。作为一种自上而下的组织监督方式，党内监督处于整个权力监督体系的核心，在目前多种监督机制中权威性最高、规范性最强、执行力度最大。

在纪委、监委合署办公的情况下，监察监督一定程度上是党内监督的延伸和拓展。纪检监察机关承担着监督、执纪、问责以及监督、调查、处置的双重职责，前者针对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督，后者则针对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业和道德操守情况进行监督。

在党的全面领导下，其他类别的监督机制各有侧重。人大主要对“一府一委两院”进行工作监督，主要以询问、质询、执法检查、听取和审议工作报告等方式展开。政协负责履行民主监督职能，就党和国家的政策、决策贯彻落实情况提出意见和建议，侧重于协商式监督。行政监督是行政机关内部的层级监督，主要针对的是行政机关日常工作的合法性和合规性。

在我国，党的领导与依法治国是有机统一的，从广义上来看，司法监督包括了检察机关和审判机关依照法定职权和程序对国家公权力进行的监督，具有较高的强制性。群众监督和舆论监督同属于社会监督范畴，是社会公众行使监督权的过程，监督主体具有广泛性和普遍性，监督方式灵活多样。

除此之外，政府内部的审计部门、财政部门和统计部门可发挥职能优势，行使职责范围内的监督功能，并为权力监督提供专业性的技术支持。

黨领导权力监督的内在机制

具体而言，党领导的权力监督主要体现在政治领导、制度整合和社会参与等三个方面。

政治领导是党发挥政治影响力，激励、团结其成员，并建立层级责任制来加强组织建设的过程。在政治实践中，客观存在着公共权力的委托代理关系，受信息不对称、有限理性等因素的影响，委托方和代理方是目标不一致的两大主体。当代理方为追求个人利益滥用或不正当使用权力时，委托方需要构建一套有效的权力监督机制来约束代理人行为，以实现最优管理，维护委托人利益。

在实施权力监督的过程中，马克思主义政党的政治领导主要体现在：一是政党作为特定阶级（阶层）和社会集团利益的代表，处于核心政治领导地位，执政党对国家政权机关和其他政治组织具有明确的领导权；二是政党必须具有严密的组织形式和严格的组织纪律，以确保组织内自上而下政令统一、令行禁止、行动有力。

制度安排对于政治稳定至关重要。从新制度主义视角来看，行为发生于特定制度环境中，主导政治生活的基本因素是政治制度。虽然滥用权力的行为主体往往是个体层面的，但很多跨国研究表明，在那些制度结构薄弱的国家中，腐败、贿赂等行为更加盛行。这也从侧面说明，制度建设及其有效运转是确保权力监督得以发挥效用的重要保障。

在中国治理实践中，更强调自上而下的监督。在一般情况下，层级监督和精准问责有助于官员对其行为负责，而制度化是确保监督具有稳定性和连续性的最佳路径。制度的演变涵盖了路径依赖和自我强化两种方式，中国权力监督的制度安排则体现出二者的结合，通过制度整合的方式确保监督权的集中、权威和有效。

具体而言，当前为了适应新发展阶段的要求，我国在延续马克思主义政党纪律检查的制度基础上，推进国家监察体制改革，从组织结构层面将监督力量统一协调为一个整体，形成了以党内监督为主、其他监督相贯通的格局。

广泛的社会参与是公众出于对自身利益和公共利益的关注，积极参与公共治理的过程。这种自下而上的社会参与，对于国家治理现代化是必不可少的。公众作为政府服务的对象，对政府权力运行拥有更多、更直接的信息，具有更强的监督动机。

各国理论研究和政治实践都主张参与权是公众应有的权利和责任，保护并鼓励公众参与，以此来监督权力运行。在中国的治理体系中，对党员、党组织和行政监察对象的违纪行为提出检举、控告，是党章和宪法赋予的民主权利。国家大力鼓励和积极支持将社会力量纳入权力监督过程。其中，比较有代表性的方式是纪检监察机关通过受理信访举报来获取信息和案件线索。

党在开展自我革命的同时，也积极融入社会，发挥群众的自主性。其中，群众路线是中国共产党独有的传统和优势。群众路线发挥着政治代表、利益聚合、政治参与和政治沟通的功能。通过国家和执政党的制度建设，保障公众的知情权和监督权，不仅可以对国家权力进行有效约束，而且极大增加了党和政府的公信力。

党领导机制的实际运行

坚持党的集中统一领导是中国特色社会主义制度的显著优势，通过党内监督与其他监督机制的贯通，形成了中国特色的权力监督结构，发挥出巨大的监督效能。

在依靠强有力的政治领导确保党的主导地位上，一方面以思想建设凝聚政治共识。近年来，我国主要以增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”为中心，通过主题教育、理论学习等方式，使全党认清了长期执政面临的挑战，对监督体系构建的必要性达成共识。另一方面实行双重领导的管理体制，纪检监察工作受同级党委和上级纪委监委的领导。

同时贯彻分级管理原则。在实践中，中央纪委国家监委、地方各级纪委监委主要基于干部管理权限来划分监督执纪的管辖范围，如被监督对象同时担任两个以上党委或纪委委员职务，一般应由与其最高职务同级的纪检监察机关负责监督。

在以制度整合的方式重塑监督权配置方面，一方面完成机构、职能、人员的整合。近年来，我国颁布了诸多与权力监督相关的法律法规，进行了深刻的制度变革，从组织形态上，结束了原有反腐败机构分立的局面，以制度化方式实现了权力监督机构的深度融合和监督资源的高度整合。

另一方面拓宽权力监督的覆盖范围。监察体制改革后，《中华人民共和国监察法》明确了六类监察对象，把监督对象从党员干部拓展到所有公职人员，弥补了过去党规党纪和行政监察的空白地带，将监督向基层、企事业单位延伸，实现了全覆盖。

此外还创新使用多种监督方式。当前，纪检监察机关对于金融、项目审批、公共资源交易等重点领域进行专项监督，对“三重一大”事项开展监督，综合运用巡视巡察、派驻监督、述责述廉、个人事项报告等方式，发挥了巨大威力。另外，各地积极探索“互联网+监督”的工作模式，还可以利用大数据、云计算、人工智能等信息化手段，充分挖掘财政、金融、审计、人力资源、民政、卫生等信息平台的信息，更为精准地发现问题。

同时建立执纪执法贯通并有效衔接司法的工作机制。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和《监察机关监督执法工作规定》制定出台，明确了职责权限、工作流程、运行机制，形成纪检监察机关与司法机关、执法部门相互配合、相互制约的新机制。

在通过广泛的社会参与吸纳公众力量方面，通过政党嵌入的方式引导社会监督。党组织主动创设利益协调机制，通过调查走访、学习交流、座谈研讨等方式，将公众诉求纳入现行体制中，将群众路线和民主集中制结合起来。同时拓宽举报途径打破信息壁垒。各级纪检监察机关畅通举报途径和方式，根据“分级负责、归口办理”原则，引导并鼓励社会公众揭露违法违规行为。

此外以社会吸纳的方式收集社情民意。为了调动社会公众参与权力监督的积极性，纪检监察机关采用聘请特约监督员（监察员），成立咨询专家委员会，召开企业家和社会各界座谈会等形式，把在各自领域有一定的代表性和影响力的社会成员吸纳到监督体系中，通过有序参与，发挥参谋咨询、桥梁纽带、舆论引导作用。（作者分别为兰州大学管理学院青年研究员；中国人民大学公共管理学院教授。原文载于《政治学研究》2022年第1期，本文有删减）