城市应急避难场所建设与管理现状与问题分析＊

李海君 张耀文 杨月巧 刘京会

（防灾科技学院，河北燕郊 065201）

引言

自然灾害多发频发重发是我国现阶段基本国情之一。据统计年鉴，新世纪以来我国大陆发生5.0 级以上地震248 次并造成人员伤亡达4.98×105人次，近10年城镇化进程加速，因地质、气象等自然灾害所致受灾人口累计超31.95×108人次。为应对日益严峻的自然灾害防治形势，党中央相继提出“总体国家安全观”、“两个坚持、三个转变”、“底线思维”等防灾减灾救灾相关思想论断，大力推动自然灾害防治体系与防治能力现代化建设，以防范化解综合灾害风险，有效处置灾害事故。我国“一案三制”综合应急管理体系下，地震、民政、应急部门主管的避难场所建设管理工作属应急准备能力建设重要表征，其有效落实可优化区域防灾减灾结构并提升灾害应急能力[1]。然而，当前关口前移、重心下移、坚守底线防灾减灾救灾理念，对规划布局合理性、设计建设过程标准化、管理运营体系完善与有效性等方面提出更高要求，而任何环节失效势必严重影响其承载的安全避难、灾时安置与应急救援管理等核心功能的正常运行。本文结合国内外建设与管理实践经验，基于城市避难场所分布数据与应急台账构建的地市避难场所空间分布统计数据集，采用实证研究、非参数统计等方法，针对性归纳我国避难场所规划建设与管理存在的现状与关键问题，分析问题成因并给出提升对策，研究和成果可有序推进现阶段应急避难场所建设与管理规范化、系统化工作，提升城市韧性与事故灾害应急管理能力，给出提升对策，以降低灾害风险并保障公共安全。

1 避难场所建设管理实践研究现状

国内外应急避难场所内涵、外延表述多有不同，总体上可综述为特定区域为应对地震、洪涝、火灾等突发性事故灾害，基于一定规模公共空间，据灾害防御标准，经应急机构组织规划、设计，权属单位建设、配备相应保障级别避难设施与建筑，指定用于划定责任区内民众安全避难与临时生活，灾后应急救援与指挥管理的建筑工程。为确保避难场所平时、灾时核心避难功能科学、合理、有效运行，国内外学者、相关机构就避难场所规划、建设与管理过程中关键问题开展实践与理论研究。

国外实践研究可追溯至17 世纪末意大利卡塔尼亚（Catania）震后恢复重建，其通过设置疏散安置广场与高通达性救灾干道保证灾时民众疏散安全而被广泛借鉴。近现代美国、日本实践研究较为前沿，相继在20 世纪震后恢复重建中将开放广场、公园和绿地系统赋予防灾功能、开展避难功能设计并不断强化[2]。其中日本在阪神地震、能登半岛地震后开展了室内避难场所和针对避难弱者的福祉型避难场所的建设研究。如今，美国、日本避难场所运营管理过程中均体现出多主体参与、信息化组织特征，美国地方非政府组织与日本地方志愿者组织和民众对运营管理深入参与，极大提升了避难场所管理效率与运营水平[3]。我国民众灾害应对过程中积累了丰富避难经验，尤其建国后历次大震震后民众自发结合绿地公园自主避难与临时生活，但因选址位置、资源保障和建筑材料与结构安全性等问题隐含着安全隐患[4]。1995年发布的《破坏性地震应急条例》民政部门任务规定中最早提出避难安置相关要求，其后颁布施行的《中华人民共和国防震减灾法》限定了县级以上政府部门避难场所设置与疏散安置的主体责任，而配套“一案三制”体系制定的《应急体系建设规划》、《城市建设综合防灾规划》则将避难场所规划、建设任务落实至区县政府部门。自2003年各地应急、地震、建设、民政等职能部门结合不断完善的设计建设标准开展建设实践与管理办法编修探索[5]，其中，《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB21734-2008）首次给出避难场所等级、选址安全与配套设施等规划要求，建设部门《城市抗震防灾规划标准》（GB50413-2007）、《城市社区应急避难场所建设标准》（JB180-2017）则分别对避难建筑最低抗震设防标准、建设流程和内容要求做出详细限定，而《防灾避难场所设计规范》（GB51143-2015）系统给出综合避难场所设计理念、原则、流程与设施标准[6]。

2 我国应急避难场所存在问题与成因分析

为客观分析问题与成因，鉴于官方统计数据不完备性，研究整合通过高德地图搜集的中国346 个地级以上城市避难场所分布数据和典型城市应急部门台账，构建了地市避难场所空间分布统计数据集（图1）。根据分布统计结果可知，首都圈、长江中下游、东南沿海与四川盆地边缘城市避难场所数量较多，西部、西北部与北部边缘地市数量较少；而从数量构成分析，避难场所个数大于100 的城市占7.8%，个数为21—100 的城市占19.94%，中东部不足5 个的地级市约占24.01%，而西部约占29.09%。因而，我国各地区城市虽高度重视避难场所建设与管理工作，但存在区域分布不均，建设标准不一、宣传演练不到位等问题，具体问题阐述与成因分析如下。

图1 避难场所空间分布图Fig.1 The spatial distribution of emergency shelters

2.1 避难场所相关工作存在问题

2.1.1 重政策，轻效能，规模数量与空间布局实效性不足

据规范要求[6]，避难场所规划应根据总体规划、防灾规划，结合灾害风险评价与应急设施布局，基于可用资源、人口分布调查并核定避难容量与服务需求量，合理确定避难场所位置、等级与责任布局，满足服务范围内民众不同避难需求。本次研究的346个城市中，96.56%政府或应急网站公布有避难场所科普宣传、规范法律条例、工作部署或建成信息公示，表明我国各地均对避难场所建设管理政策重视程度相对较高。然而，因部分地区建设实践多注重中长期避难场所建设，使得避难场所城乡分布严重不均且数量普遍较少，其中34 个地市目前仅公示1 个避难场所，其避难规模、疏散距离较难满足规范约束，进而致使责任区界定与功能设施层次配置不明确，使得服务能力与效果受限。

2.1.2 重专项，轻统筹，应对灾种与功能类型综合性不强

地震灾害作为我国避难场所建设管理主要应对灾种之一，通常强调以室外疏散为主；而据“因地制宜”原则，华南与东南地区台风、洪涝气象灾害防御所需避难功能设计则倾向室内避难，二者均与多灾种避难要求相矛盾。因而，新形势下自然灾害全灾种综合应对，需加强具有一定规模、高设防水准室内避难场所建设，而现阶段各地仍以室外公园、绿地、广场等避难场所为主[15]。此外，因避难场所类型与建设管理实践历程不一，各地专项、自建与未达标避难场所改建、核准过程缺乏统筹性，易导致多头重复建设、资源浪费，凸显出专项规划缺失所致避难场所等级与嵌套性功能定位不清的缺陷。

2.1.3 重体量，轻标准，设施配置与服务能力完备性不高

避难场所实践工作不同阶段专项任务均对应有专项或综合规范标准，其中避难场所等级规模与数量等体量指标被视为应急准备能力的显性表征[15]。现阶段“自然灾害风险普查”、“韧性城乡”等专项工作推进各地避难场所建设体量，但存在“重体量、轻标准”问题。据典型城市台账记录报备的964 个应急避难场所中，仅631 个避难场所经过地震、民防、教委、应急等部门认定了类型与避难规模，而无核准信息比例达34.54%，其中应急部门公布专业部门核准场所仅占17.43%。经文献梳理并对照标准[3-6]，避难场所规范性方面主要存在规划缺位、责任区不明确、人均有效避难面积与疏散距离等不达标、配套设施与相应等级配置不符、应急交通设计保障性级别不够、运营管理主体不明确与运行管理办法缺失等问题。

表2数据显示,国内女性主义翻译研究的主要被引文献多集中于该理论的引介与阐发初期,此间发刊的论文篇数不多,但被引率极高,影响极大。在被引前十的文献中,有9篇属于理论分析文章,被引合计2 077频次,篇均被引230.78次,几乎构成了国内女性主义翻译研究的理论基石,奠定了作者自身在该研究领域的理论话语地位。比如,被引频次最多的一篇是蒋骁华的《女性主义对翻译理论的影响》[3],364次被引中有158条期刊论文引证,说明该文献在同类研究中具有重要的理论基础性、影响力和导向性。

2.1.4 重硬件，轻软件，设施宣传与疏散演练主动性不足

为实现灾时能及时开启并有效承载避难功能，同样需主动扎实做好设施科普宣传与避难疏散演练工作。结合数据统计过程，公众疏散、科普宣传实践倡导地开源地图自主查询结果存在信息不完备现象，疏散演练则多由不同职能系统随机组织实施。经不同地区11 个城市电子地图查询结果与官网公示信息对比（图2），各地避难场所虽已建成但在公众信息平台实时更新滞后，信息缺失比例最大可达91.7%。据本次研究调查统计，共计199 个城市政府网站公示有应急演练组织实施信息，仅占总数57.51%。等级配置、责任区布局等信息公示缺失，有效疏散演练活动不足则严重影响灾时避难与救援和管理成效。

图2 不同地区典型城市避难场所信息公示情况Fig.2 The information of completed shelters in different regions

2.1.5 重建设，轻管理，多元参与和多方协作创新性不够

遵循“平灾结合”指导原则，现阶段规划建设与运行评估多由规划、建设、地震、人防等部门主导并投资建设，而设施运维管理、启用运营和疏散演练则需依托园林、市政和教育等权属部门组织实施[7]，同时运维经费的非持续保障甚至缺失则不利于应急避难设施定期巡检、维护与启用运营。另据不完全统计，目前全国仅14 个省份（直辖市）公示或在编避难场所管理相关办法、条例，建管脱节直接影响着避难场所建设进度与使用效率。对比国外相关实践可知，政府部门主导模式下的避难场所相关工作并未有效发挥第三方机构、志愿者队伍与应急企事业单位的参与力度，忽略了公众对场所设施建设、运营管理的效果反馈；同时缺失避难场所建设质量与进度监督问责机制，对严重影响避难设施功能的不良行为甚至非法行为缺乏立法约束。

2.2 现阶段应急避难场所问题分析

本文基于灾害风险理论，通过分析避难场所分布与对应灾害背景条件及承灾体统计数据间响应关系，探讨规划建设与管理工作问题成因。研究借助各城市地震动峰值加速度极大值（g）与历史地震次数（MS≥5.0）等统计值表征地震灾害危险性，并应用防洪、防涝标准与降雨、行洪量叠置合成结果众数值表征洪灾风险（图3）；另用各地2018年人口、经济、财政等统计指标反映承灾体状态对相关工作影响。通过叠置对比与秩相关分析，得出以下基本结论。

图3 避难场所分布与影响因素叠置对比图Fig.3 The overlay comparison of spatial distribution and influence factors

2.2.1 规范化建设统筹推进力度不均衡

避难场所规范化建设，既需综合灾害背景与防灾设施总体布局，更要考虑可用资源、需求分布及应急管理体系；既需注重职能部门协作规划与技术机构标准设计，还要兼顾建设及权属单位建设与运维。因而，避难场所相关工作标准化推进既要专设统筹管理体系，也需要专项、持续财政资金支持。城市避难场所数量与GDP、公共财政预算收入与支出间秩相关系数为0.627、0.627 与0.59，在0.01 水平下强相关（表1），而建成数量超40 的均为省会、大城市并多集中在东部地区。社会经济发展水平差异影响着其避难场所工作重视程度，导致避难场所建设类型、程度与改建升级建设能力不一，避难场所建设数量、规范性、建设经验均呈显著不均衡。

2.2.2 全灾种应对规划建设机制不明确

根据避难场所内涵阐述与历史沿革，其系统、标准设置应有效应对多灾种危害。研究发现，因规范化建设能力差异，建成数量与灾害整体背景水平并无显著响应，而是以东南沿海、环首都圈地区较为集中（表1）。其中，东部地区分布与灾害背景数据均呈弱相关，中部仅与峰值加速度具弱相关关系，而西部与两种灾害均不相关。故而自东南沿海向西部内陆，避难场所主要类型多从室内防风避难场所、防洪疏散场地向室外地震应急避难场所转变，应对全灾种避难场所实践多以大城市中长期避难场所为主。专项避难场所功能定位、技术指标、设施配置差异较大，即便已有综合避难场所设计规范，但区域整体规划建设机制与规范尚不完善，缺乏统筹机制与法规约束。

表1 避难场所分布与影响因素秩相关分析结果Table1 Results of rank correlation analysis between the distribution of shelters and influencing factors

2.2.3 全过程避难场所管理体系不健全

本研究认为，避难场所管理工作可有广义与狭义之分。广义上讲，规范化管理体系应涵盖规划、设计、建设、运维至灾时管理工作全过程，组织管理体系应高于各专项阶段而存在并负责监管、论证、督导、评估专项阶段立项审批、实施、验收等任务。狭义管理则针对避难场所建成后，职能、权属部门进行设施检查、运维、演练宣传以及灾时避难场所启动与运营工作。国内较早开展避难场所建设实践的重庆、西安、深圳、北京及山东省的部分城市较早开展了避难场所管理办法探索，但仍对全过程管理统筹机构设置、规划建设阶段工作流程与工作职责界定、运维阶段责权划分及灾时场所启用规程等综合管理体系、内容、机制缺乏系统界定。进而，易造成重建设而轻规划、轻设计、轻运维、轻演练、轻宣传，致使规划不合理、建设不达标、经费保障差、宣传演练随机以及启用运营低效等后果，并不利于管理信息化建设[14]。

2.2.4 强制性规范法规体系建设不完善

法规与规范体系是规范化建设工作基本依据与运行保障，相关职能部门对建设或管理专项阶段具体工作仅给出建议性约束。前述规范[6]等国标界定过避难场所规划、设施等级配置等相关要求，以及防灾避难场所设计与建设工作要求，另有部分地标给出避难场所运行管理相关指示。然而，综合性避难场所相关标准与专项避难场所规范避难功能、基本技术指标等方面仍存在出入，并缺乏新建、改建设施设计规范。此外，现有法规体系对专项或综合场所规划建设给出指导性建议，但对建设管理任务框架、流程标准未作强制性约束，各参与职能部门、单位的职责和违规或不达标情形的责任认定与约束手段缺乏强制性限定。

3 应急避难场所工作发展提升策略

鉴于以上问题，遵循“统筹管理、安全可靠、因地制宜、方便避难、平灾结合，以人为本，便于管理”指导原则[6]，结合新形势工作要求并借鉴国外实践经验，提出提升策略。

3.1 强化顶层设计，统筹工作组织体制

考虑规划建设与管理工作系统性与复杂性，立足防灾减灾救灾体制机制改革成果和要求，各地政府需组织各阶段所涉职能部门组建规范化建设统筹管理组织。通过有机结合综合防灾规划与“自然灾害风险普查”等专项工作，完成避难场所专项规划，综合各地风险指数积极指导并推进标准化建设、管理与法规体系修订及全过程效能评估。其中，规划建设阶段需明确牵头管理部门、实施部门与协助部门，核定设计、建设标准，监管建设方案与建设进度；运营管理阶段则需明确日常管理与启用运营负责部门与配合部门，监管平时设施维护，预案编制演练、科普宣传落实，并评估灾时启用与运营管理工作。

3.2 完善标准流程，规范建设管理机制

完善探索符合当前防灾减灾形势要求规范化工作实施机制，可明确规划建设与管理阶段标准内容框架与实施参考，有序推进避难场所规划设计、建设整改及验收核准等任务。

规划阶段宜针对区域地震、洪涝、台风等灾害背景，结合承灾体分布和结构特征，进行综合灾害风险评估和专项灾害防灾规划，进而在满足避难场所强制性设防要求的前提下，核定区内避难资源与需求分析预测，合理确定满足多灾种多层次多阶段避难疏散、救援管理避难场所系统及其责任区布局，完成专项规划。设计建设阶段宜遵循“因地制宜、平灾结合、以人为本”原则，由应急部门牵头统筹论证综合地震、洪涝、台风等专项避难场所设计建设执行规范，着力确保满足多灾种中长期避难需求，并据各地实际适度修订建设标准以强化防灾公园与多类型紧急避难场所建设。借鉴国内外实践经验，结合“校安工程”和市政、民用建筑地下空间加强室内避难场所建设标准制定与实施，另需在设计建设过程中考虑避难弱者所需“福祉型”避难设施建设。此外，宜在政府主导建设基础上，适度下放建设权限，鼓励第三方机构、企事业单位与社区开展避难场所自建并配套经营权属管理、认定核准、运营资助等政策方案。据此，推动多主体协同参与建设模式，提升社会力量参与避难场所体系建设积极性与效率。

3.3 创新管理模式，提升运营管理成效

全过程管理模式依托规范化建设统筹管理组织，确定各阶段所涉管理部门、职能部门、协作部门与社会单位具体职责，构建规划设计、建设与运营管理工作内容框架、流程体系，切实保证各专项工作实施效率与场所高效运营。既为避难场所信息化管理数据库建设与基础技术指标信息发布提供基本依据，又为平时疏散演练与科普宣传及灾时启用管理提供疏散方案保障。

运营管理阶段需明确政府职能部门、权属部门、社会机构职责，制定定期设施巡检与物资维护更新机制，鼓励多主体参与运营管理、成本核算与物资供应资助，并督促各避难场所针对性预案编制与演练实施和效果评估。地方管理机构依托地震、应急、教育、人防等职能机构与权属单位做好演练、宣传实施监管，着重依托应急、地震部门强化效能评估，并据多灾种应对、多主体参与、布局规划合理、配置规范、设施达标稳健、物资齐备、保障可靠、信息公示及时、预案演练组织有效，启用及时高效且运营安全可靠等相关要求，构建避难场所效能评估体系并定期开展评价。

3.4 梳理职责边界，完善法规条例建设

作为规范化建设与管理工作的基础保障，需梳理并完善国家与地方已有避难场所建设管理相关法规、条例和办法，明确各阶段牵头部门与协助部门工作任务与强制要求，厘清规划设计技术实施单位与审查部门、建设施工与监管部门及参与建设管理非政府组织和权属单位的职责与问责规定。其中，为有力保障专项规划落实实施，宜制定相关法规明确其立法地位与功能定位，限定专项规划为城乡规划、防灾规划有机构成，保证同生命线系统规划与救援、医疗、物资等防灾减灾设施规划有效协同；此外，宜将避难场所规范化建设流程作为验收核准强制性依据，对参与运营管理多主体部门设施巡检和物资更新储备职责，预案编制与演练完备性严格界定，保障推动避难场所规范化建设管理工作有序推进与场所稳健运营。

4 结论

构建全国避难场所分布空间统计数据集，通过实证分析、GIS 叠置对比与非参数统计分析，基于描述性统计归纳了现阶段我国避难场所规划建设与管理存在的“重政策，轻效能”、“重专项，轻统筹”、“重体量，轻标准”、“重硬件，轻软件”、“重建设，轻管理”等问题。经对比与统计分析，可知组织体系、规划建设、运营管理与法规建设等体制、机制、法制建设不完善为主要成因。最终结合防灾减灾工作形势需求与前沿经验，针对性给出“统筹工作组织体制”、“规范规划建设机制”、“创新运营管理模式”、“完善法制条例体系”等提升策略。研究以期为提升全灾种、全过程、规范化避难场所建设管理成效提供参考借鉴。