大都市科创功能区科学治理实现路径研究

□文/ 朱李鸣 浙江省发展规划研究院

大都市科创功能区承载了城市科技产业创新功能，它的主要作用是集聚科技设施与人才，通过把握科技创新的规律与趋势来实现科技产业的首创性、突破性和带动性，发挥“策动未来、科创之源”的作用。

越来越多的研究表明，大都市国际竞争力依托于其科创功能区的科技原创力。大都市科创功能区在全球科技产业革命中扮演“动力源”角色，是世界科创策源地的核心，具有高水平研究型大学与科技机构集聚、国际化青年创新人才集聚、高科技企业集聚的特点。大都市科创功能区往往国际化学术交流会议频繁，人员流动快速，国际科技信息流动快速，科创功能区的有效治理在大都市发展中起到越来越重要的作用，这些特点决定了大都市科创功能区不能沿用传统行政市区的治理方式。

科学定位发展功能

科学定位发展功能是大都市科创功能区治理的首要前提，可以从以下三个维度理解。

一是要符合全球科创功能区的特征。国际公认的全球科创功能区是指以城市单元为核心，对全球科技创新贡献度大的创新集聚区。例如世界著名的美国硅谷和波士顿128 公路、英国剑桥科技园、日本筑波科学城等，又如国内的北京中关村、上海张江等。这些全球影响力大的科创功能区都具有三个方面的基本特点。在创新结构布局方面，科创功能区具有“名城+名校”共荣发展的创新土壤。大学滋养了区域创新发展，城市与产业孕育了大学，名城与名校共荣发展的创新土壤是孕育催生科创功能区的重要基础。在创新功能组合方面，科创功能区形成了以基础研究为龙头、以企业为主体，有利于充分激活创新要素的科技创新体系，建构了“科技中心+产业中心”产学研深度融合的创新内核。世界一流的科创功能区，不仅要拥有世界一流科技基础设施，也要集聚培育世界一流企业群，能够贯通原始创新（从0 到1）、核心技术创新（从1到N）、关键应用创新（从N到100）。在创新要素配置方面，科创功能区形成了“热带雨林式”的创新创业生态，有浓厚的创新创业氛围、雄厚的创投资金、成熟的金融体系、专业化的中介服务体系、专业化的技术市场服务体系，让政府、大学、研究院所、企业、科技中介、金融机构等各类主体既能各司其职，又可跨界交流，推动形成创新驱动型创业生态群落。

二是要响应国家加快打造原始创新主要策源地的战略需求。国家强调的原始创新主要策源地是包含从基础研究、应用研究、关键核心技术开发到战略性新兴产业构建的整个体系。大都市打造科创功能区在方向上必须符合国家战略需求，能够代表国家参与全球科技竞争，重点要聚焦《国家创新驱动发展战略纲要》《关于全面加强基础科学研究的若干意见》《加强“从0 到1”基础研究工作方案》等政策，围绕量子科学、脑科学、纳米科学、干细胞、合成生物学、发育编程、全球变化及应对、蛋白质机器、大科学装置前沿研究等重点领域，针对国家重大战略需求中的关键问题，抢占前沿科学研究制高点。在国家科技计划重点支持的人工智能、网络协同制造、3D 打印和激光制造、重点基础材料、先进电子材料、结构与功能材料、制造技术与关键部件、云计算和大数据、高性能计算、宽带通信和新型网络、地球观测与导航、光电子器件及集成、生物育种、高端医疗器械、集成电路和微波器件、重大科学仪器设备等重大领域推动关键核心技术突破。

三是要凸显大都市在国内科创功能区布局建设中的比较优势。谋划综合性国家科学中心是大都市科创功能区建设的重要课题。综合性国家科学中心是国家创新体系建设的基础平台，有助于汇聚世界一流科学家，突破一批重大科学难题和前沿科技瓶颈，显著提升中国基础研究水平，强化原始创新能力。目前，杭州、南京、苏州、西安、成都、武汉、郑州、沈阳等中心城市都在加紧谋划综合性国家科学中心，主要依托国家级科学城、国家级高新区及自由贸易试验区（港）、国家重大科技基础设施支撑，聚焦前沿科学研究方向。大都市科创功能区在定位中尤其应注重凸显大都市的比较优势，差异化、特色化定位，注重提升专业领域的国际化科技和产业创新能力水平。

确立治理目标，构建指标体系

在确定发展定位基础上，大都市科创功能区治理目标的确定十分关键，需要做到提弱项、锻长板并重。以杭州城西科创大走廊为例，作为浙江省委、省政府创新强省建设的重要战略举措，“十三五”时期，杭州城西科创大走廊围绕打造全球领先的信息经济科创中心、国际水准的创新共同体、国家级科创功能区、浙江创新发展主引擎的战略目标，实现高质量、高速度发展，尤其是在营造创新生态、建设创新平台、汇聚创新人才等方面取得突破性进展，科创中心“四梁八柱”逐步成型。

大都市科创功能区的治理目标首先要致力于提升“弱项”。杭州城西科创大走廊聚集了国家重点实验室12家，占全省总数的80%，形成了科创重器突破性建设、硬核科技突破性开发、高层次人才突破性集聚、双创环境突破性提升“四个突破性建设”成果，为打造科创功能区奠定扎实基础。但是对标国际、国内一流创新功能区，杭州城西科创大走廊发展还存在差距和短板。一是硬核科技支撑力需增强。与美国硅谷、西雅图等世界一流科创功能区，国内北京怀柔科学城、上海张江科学城等科创中心相比，杭州城西科创大走廊世界级研究型大学、国家重大科技基础设施、世界级科技引擎企业和人才等方面力量不足，引领世界前沿的基础性、原创性、颠覆性硬核科技成果相对较少。二是产业链现代化水平需提升。优势产业数字经济还集中在商业模式创新和业态创新，算法、芯片、人工智能等前沿技术水平还不高，进入“全球创新50 强”核心企业不多，尚未形成具有技术规模人才优势、自主掌控力的优势产业链和产业群。三是公共服务短板需补强。产业高速发展和人口集聚给城市公共服务带来压力，现有的教育、医疗等公共服务短板明显，国际科学家、海内外科创人才的国际生活服务缺乏。四是统筹管理体制尚需完善。大走廊横跨杭州市三个行政区、含有三个科技城，“三区三城”集中统一管理体制和高效协调运行机制还不健全，统筹力度不够，要素保障不足，资源配置效率不高，大都市创新功能区治理目标首先要弥补这些短板。

大都市科创功能区的治理目标确立要把加强“长板”作为关键。全球科创高地的竞争是优势的竞争，必须把扬优势、锻长板放在核心位置。大都市创新功能区需要代表国家参与世界科技竞争；需要全方位引领未来技术、未来产业、未来生活、未来城市、未来治理；需要服务全国，助力突破国家卡脖子关键技术；需要带动省域发展，改革创新先做先试。为此，城西科创大走廊重点围绕全省三大高地建设，以有竞争优势创新生态系统建设为核心，以平台集聚、人才集聚、要素集聚、政策集聚和体制机制创新为路径，重点形成全球卓越数字科创中心、国际一流生命健康科创中心创新策源功能，争取成为优势领域全球学术新思想、科学新发现、技术新发明、产业新方向原始创新主要策源地，创新链、产业链、人才链、资本链、服务链高度协同的未来产业先导地，引领未来技术、文化、规制、方案的首创地与“孵化器”。

大都市科创功能区的治理目标确立后，要在指标体系和考核评价中充分体现。目标体系构建要系统表征、测度和反映这些具体内涵和要求，兼顾完善统计制度。在杭州市人民政府、浙江省发展和改革委员会、浙江省科学技术厅2016 年8月发布的《杭州城西科创大走廊规划》中，谋划了创新投入、平台、人才、发展质量四类18个主要指标和高技能人才、授权发明专利数量、国家科学技术奖、人口集聚规模4 项辅助指标。2021 年出台的《杭州城西科创大走廊发展“十四五”规划》指标体系设计较大幅度优化了创新策源作用，对经济发展指标给予一定宽容度。规划指标调整为策源能力提升、创新资金集聚、平台集聚、人才集聚、生活品质提升5 大类37 个指标，沿用“十三五”规划指标6 个，新增指标28 个，改进指标口径3 个，取消亩均增加值、亩均税收、战略新兴产业产值比重三项指标，更加突出反映策源能力提升、创新产业培育等效果，更加细化精准平台、要素、人才集聚导向。同时，需要制定专门针对杭州城西科创大走廊的、有别于其他高能级平台的统计指标体系和考核办法。为此，杭州设立专门的统计机构，负责科学量化、优化完善大走廊区域创新治理的评价监测工作机制，加强动态评估监测，通过组织专项督查、专题会议研究、大数据分析、委托第三方长期评估分析等方式推动工作落实。

八个方面提升整体治理能力

围绕治理目标，大都市科创功能区要提升治理能力，需要实现八个方面能力的高效协同与提升。

一是提升基础研究与原始创新策源力。聚焦科技创新综合实力提升，全力推进大科学装置、国家和省实验室、重大技术创新平台、高端学科学术平台建设，构筑起支撑综合性国家科学中心、综合性国家产业创新中心建设的创新设施体系。组织实施重大基础研究、核心技术攻关计划，形成一批硬核科技成果。打通科技成果转化渠道，创建实验室经济试验区，不断提升“基础研究-应用研究-产业开发”创新策源能力。引导龙头骨干企业与高校、科研院所整合创新资源，推进国家技术创新中心、产业创新中心、制造业创新中心、国家临床医学中心等的创建。支持国家工程技术研究中心、国家地方联合工程实验室（研究中心）建设，引导企业以工程研究中心、技术中心、博士后工作站、院士工作站等多种方式建设研发机构，支持龙头骨干企业建设高水平技术创新中心。

二是提升一流创新人才集聚力。坚持人才首位战略，聚焦“高精尖缺”人才，组织实施创新人才计划，引进海内外科技创新领军人才，重点引育以STEM 专业为重点的青年人才，培养科技企业家队伍。深入推进人才管理改革试验区建设，完善国际化引才用才网络，建设具有全球影响力的国际人才港。

三是提升创新型产业集群竞争力。聚焦优势科创领域，提升数字科技产业集群核心竞争力，壮大生命健康、高端装备产业集群，重点培育金融科技、创业投资、人力资本等特色科技服务基地，前瞻培育未来产业，打造标志性产业链，构建群链基地融合发展现代产业体系。数字科技产业集群瞄准世界数字科技发展方向，主攻人工智能、5G物联网、云计算大数据、集成电路、区块链、数字贸易等重点领域，着力突破关键核心技术，推进产业化，率先探索商业化应用模式，抢占国际数字经济发展制高点。拓展移动支付、消费金融、供应链金融、智能投顾、大数据风控等新场景，发展智能移动支付、数字普惠金融、大数据征信等新业态。超前布局重量级未来产业，聚焦重大技术领域和浙江重点优势产业，建设一批“高尖精特”实验室、研发中心，持续开展“卡脖子”技术攻关。

四是提升现代化基础设施支撑力。率先布局新基建，率先实现双5G 网络全域覆盖；加快推进交通门户枢纽功能建设，优化高铁、高速、轨道交通、城市快速路等骨干交通网络。

五是提升未来城市生活品质吸引力。围绕“科产城人”融合，开展全域“未来社区”建设，通过打造标识鲜明文化艺术长廊、创造无处不在交往客厅、提供学有所教优质服务、优化全生命周期健康服务体系、营建绿色优美公园城市等五大场景建设，打造具有归属感、舒适感、未来感的宜居宜业宜游样板地，让科创功能区成为城市高品质生活集中示范区。

六是提升城市数字化治理引领力。聚焦政府数字化转型，探索突破行政区域和行政层级，统筹推动数字技术应用和制度创新，扩大“城市大脑”运用空间，构建多元智治新平台、新机制、新模式，让数字赋能未来产业、未来城市、未来生活，打造整体智治示范之地。要以迭代完善空间治理数字化平台建设应用、加快推进“多规合一”改革、探索数字孪生城市建设，探索空间治理数字化创新。

七是提升跨行政区区域治理的统筹力。遵循绿色集约、功能集聚、全域一体的原则，形成科创功能核心区内部、核心区与周边联动发展新格局，打造生态更美、功能更优、竞争力更强的现代化科创功能区，建设科技型未来城市。加强跨区域协调互动，共建产业创新大平台，强化协同创新政策支撑，探索建立核心区与联动区规划衔接与实施一体化机制，研究制定统一的产业准入标准目录，建立双向“科创飞地”，探索税收分成、招商数据互算、工作人员互派、产业协作互动的工作机制。

八是提升一体化建设体制机制保障力。按照全面改革试验田的要求创新管理体制，优化联席会议制度，协调解决跨区域、跨领域和跨部门的重大问题，加快建立“一个平台、一个主体、多块牌子”的体制架构，实行一体化整合、实体化管理、市场化运作。把握国家支持开发区开发运营企业上市机遇，推动国有平台上市，广泛吸引社会资本和市场资源参与建设。围绕规划明确的重点产业链，以管委会为主体建立“链长制”。加大省市资源要素集中保障，进一步发挥省市创新引导基金的引导作用，探索建立“风投基金+政策激励”运行机制，争取省创投引导基金、省级产业基金与大都市科创功能区共建产业发展基金，助力初创型项目孵化和新兴产业发展。加强土地要素指标保障，充分保障大都市科创功能区“大好高”项目的发展空间，对大都市科创功能区空间规划和重大项目的各类指标予以单列和倾斜支持，重点保障服务数据中心等新基建项目和重大科技产业项目落地。